舒金曦
摘要：当事人申请再审的事由成立，是法院启动民事再审程序的最主要方式。对再审申请事由是否成立进 行审查的再审审查程序已成为事实上的准三审。民事再审申请案件已成为各巡回法庭 和各省高院受理案件的主要组成部分，不少法院再审审理与再审审查交由不同合议庭评议的做法，以及法释〔2015〕7号规定中对提审为原则、指令再审为例外不够坚定的用语，导致出现裁定再审 率和再审改判率差距过大等问题，应在全国法院推行谁裁谁审模式。再审审查程序的现行规定存在 诸多不足，程序设计理念在以当事人主义为主的再审之诉与职权彩浓厚的审判监督中摇摆不定，应进一步完善再审审查程序中的送达、案外人及一审生效案件当事人申请再审、当事人在再审审查 中申请调解等规定，并适时建立附条件的三审制。
关键词：三审制再审审查再审审理审判监督案外人申请再审
一、问题的提出
巡回检查组百度百科《关于深化人民法院司法体制综 合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲 要（2〇19—2〇23)》强调要完善指令再审案件的审 判监督机制和推动完善民事再审申请程序和标准，构建规范公
正透明的审判监督制度。2020年10月22曰，周强院长在北京召开的全国法院审判监督 工作会议上强调，要推动申诉、再审审查与再审审 理有效衔接，还要减少无理申诉和申请再审进人审 查程序。前副院长江必新也曾强调 “如何重新设计当事人申请再审的程序是完善整个 审判监督制度的核心问题”』U
随着公民权利和法律意识的提高，越来越多的 当事人在二审裁判生效后，仍选择向上一级法院申 请再审。民事再审申请案件已成为各 巡回法庭和各省高院受理案件总数的最主要组成部 分，与再审申请相对应的再审审查程序，作为守护 *人民众公平正义最后一道防线中的最后一道壁 垒，也成为事实上的“准三审”，其重要性日渐彰 显。然而，也正如上文所言，民事再审申请程序和 标准尚有诸多需要完善之处，故应进一步探究的 是，民事再审审查程序在审判实务中究竟还存在哪 些亟需解决的问题，又应通过何种路径去进行完 善，如何平衡以当事人主义为核心的再审之诉与以 依职权纠错为典型的审判监督间的关系。
二、民事再审审查程序的实践检视与困境
根据《关于适用〈中华人民共 和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称民诉法司 法解释）第404条的规定，常被混为一谈的申请 再审和申诉是生效案件进人再审的两种不同路径。根据现行民事诉讼法及民诉法司法解释规定，对 生效民事案件启动再审审理主要有三种途径: 1.当事人申请再审的事由符合法律规定，法院裁
*舒金曦.沔南政法大学民商法学院博士研究生。本文系国家社科基金项目（项目编号:20XFX011 >“赔偿均衡化与侵权赔偿法的现代 化转型”的阶段性成果。
〔I〕王亚新:《民事审判监督制度整体的程序设计——以〈民事诉讼法修正案>为出发点》，载《中国法学》2007年第5期：
170
问题探讨
定指令再审或提审；2.法院依职权决定再审，其 中又以当事人向法院通过信访等途径提出申诉为 法院依职权启动再审的方式；3.检察院抗诉启动 再审。2012年修改民事诉讼法时确定了当事人申 请再审在先，法院依职权纠错和检察监督在后的 基本制度设计，故现在对民事生效案件启动再审 的第一道门槛及最主要来源是当事人提出的再审 申请符合法律规定应启动再审的事项。由此，再 审审查程序即是指审查当事人申请再审事由是否 成立的程序。
尽管再审之诉的制度设计历经民事诉讼法多 次修改后已日趋完善，但仍白璧微瑕，制度设计 在逻辑层面尚能自洽，在实际运行过程中却未必 尽然。2012年和2015年我国立法机关先后对民 事诉讼法及其司法解释进行大幅修订时，一定程 度上完善了民事审判监督程序规定，进一步解决 了申诉难和再审难等
痼疾，但也存在矫枉过正之 嫌，导致申请再审滥、裁定再审滥和再审改判难 并存等问题，具体分析如下。
(一）构建再审之诉的立法理念与实际立法 规定不相吻合
2007年修改民事诉讼法一个最为核心的改革 理念是建立再审之诉丨2]在民事诉讼法审判监督 程序一章也有关于再审程序参照一、二审审理程序 的规定。在确立了再审之诉后，因根据民事诉讼法 第198条、第208条、第209条、第231条规定，法院可依职权启动再审，检察院也可提出抗诉启动 再审，导致在审判监督程序这一个制度设计中，同时糅合了体现当事人主义的再审之诉和彰显法律监 督的国家干预主义两种立法理念，然而依这两种理 念所构建的程序又并非泾渭分明，而是纵横交错，让涉及再审之诉的规定并非完全按照诉的构造予以 设立，还夹杂着职权主义，这种功能定性模糊不清 也产生了不少不够周延的规定。
譬如再审审查程序中关于送达的规定，并未将 当事人申请再审作为民事诉讼中的诉予以对待。虽 然民事诉讼法第137条规定申请再审时未书面变更 送达地址的，可采取和二审、审判监督程序一样的 模式，即可用申请人在一审中确认的地址为送达地址，但并未规定被申请人及原审其他当事人是否也 可采取一审中确认的地址。并且民诉法司法解释第 385条规定向再审申请人与被申请人及原审其他当 事人发送文书采用发送主义，而非送达主义，最高 人民法院还认为法院应只要按要求将应诉通知书及 再审申请书
副本发送给各方，而非送达各方，被申 请人及原审其他当事人是否收到，不影响法院对案 件的审查，实务中也不要求通过公告方式送达上述 司法文书。[3〕这也导致民事诉讼法第203条中给 予被申请人15日提交书面意见时限的规定实际变 得无足轻重，因为即便被申请人并未实际收到再审 申请书副本，只要经法院审查后认为再审申请人的 申请事由成立，该案便可进入再审程序。这一项制 度设计仅考虑到法院依法纠错，但并未考虑到被申 请人作为诉讼利益直接相关者的权益。因民事诉讼 法第206条规定决定再审的案件应同时裁定中止原 生效文书的执行，这不仅直接影响了被申请人对执 行中获取相应权益的期待权，还会让被申请人又要 投人更多的人力物力到再审中，也使判决结果变得 不可期。
又如依照民事诉讼法的基本原理，调解可贯 穿整个诉讼始终，但在再审审查程序中，民事诉 讼法及民诉法司法解释并未规定调解，即便双方 当事人同意调解，法院也无权制作调解书，且并 不是每个申请再审的案件都具可执行内容，也并 非每个申请再审案件均可达成执行和解。根据江 苏高院前任院长的调研，调解在再审审查程序中 有广泛受众，以江苏高院为例，2009年至2011 年，江苏高院共审结民事申请再审案件4496件, 其中调解撤诉1102件，近四分之一的案件通过做 调解工作得以彻底解决。〔4〕一法官 在向贵州高院干警讲课谈到再审审查中是否可以 调解的问题时，介绍了一些法官同 样苦于再审审查中无调解权限，只有采取了变通 方式，先裁定提审该案，再出具调解书。然而提 审该案不但会出现所援引的再审事由与生效案件 可能存在的问题不相符的情形，还会影响二审法 官的业绩考核。
〔2〕江必新主编、审判监督庭编著:《最髙人民法院关于适用民事诉讼法审判监督程序司法解释理解与适用》.人民法院出版社 2008年版，第16页。
〔3〕沈德咏主编、修改后民事诉讼法贯彻实施工作领导小组编著:《民事诉讼法司法解释理解与适用》（下），人民 法院出版社2015年版，第1016 -1018页。
〔4〕公丕祥:《关于增加民事申清再审案件调解结案方式的逮议》，载《法制日报》2012年3月7日，第012版。
171
法律适用》2021年第3期
(二）申请再审门槛过低，呈滥诉之势，浪 费司法资源
2007年到2〇15年期间，几次修改民事诉讼 法和司法解释时都有涉及解决申诉难、再审难问 题，但据近几年再审审查程序运行情况反馈，立 法存在矫枉过正之嫌。虽然申诉和申请再审难度 下降，但在立案登记制背景下，申请再审已呈滥 诉之势。再审申请案件已成为各巡 回法庭和各省高院受理案件总数中的最主要部分，且不少再审申请人仅将上诉状名称改为再审申请 书，实质内容一字不改的向上一级法院申请再审，纵使二审法院对争议焦点已作非常详细透彻的说 理，但因再审申请零收费，且
不少法院为避免出 现再审改判后所产生的执行回转，也会在上一级 法院受理再审申请后便中止执行，这样即便再审 申请最终被驳回，当事人也可达到拖延执行的目 的。申请再审俨然成为一种零风险、高收益的诉 讼策略。
在2009年—
—2015年间，全国法院受理民 事再审申请案件量均在10万件上下浮动，但从 2016年开始，案件量陡增到近17万件，至2018 年时，案件数近21万件，同比增长25.36%。〔5〕不难预见，申请再审的民事案件会只增不减。贵 州高院2019年受理的民事再审申请案件量，较之上一年，收案数同比增长达48. 1%。截至2020 年10月，贵州高院受理的民事再审申请案件就已 达5435件。虽受疫情影响，贵州高院第一季度各 类收案数很少，但疫情也并未阻碍当事人申请再 审，贵州高院再审申请案件2020年前三个季度的 收案总数就已达2019年全年收案数的96%。
如下表所示，各巡回法庭受理 的民事再审案件量是其受理二审案件量的数倍，个别巡回法庭甚至高达十余倍。尽管贵州高院受 理的民事再审申请案件数与受理的一、二审案件 数的差距不像差距如此大，但也远 超本院一、二审民事案件数的总和，也远超省内 所有辖区中院受理民事再审申请案件数总和，还 成为全院收案数中最主要的构成部分。2017年，贵州高院新收各类案件10233件，其中一、二审 案件有1973件，民事再审申请案件有3263件，再审申请案件占省法院新收案
件总数的31. 89%。2018年，贵州高院新收各类案件11131件，其中 -、二审案件有2136件，民事再审申请案件有 3819件，再审申请案件占贵州高院新收案件总数 的34. 31%。2019年，贵州高院新收各类案件13186件，其中一、二审案件有1686件，民事再 审申请案件有5656件，再审申请案件占贵州高院 新收案件总数的42. 89%。
巡回法庭受理案件集中于民事再审申请案件（件）（节选)〔6〕
案件类別
民事中请再审民事二审民事管辖丨'.诉一巡1222116
二巡2624312
三巡1971818
四巡1681813
五巡1863941
六巡2305443
(三）各级法院再审改判率差异过大，影响 司法公信力
2009年到2015年间，全国法院民事案件再审改判率在21. 9% -29. 96%间浮动，2016年到2018 年间，全国法院民事案件再审改判率略有上升，在 31. 14% -31.68%区间范围内。2017年，最高人民
〔5〕以上数据来源于公布的2009年一2018年全国法院司法统计公报，载中华人民共和国公报网， urt gov.c n，2020 年 8 月 26 日访问。
(6)叶锋:《最高院巡回法庭的实践检视、体系效应和治理优化一-基于2015年巡回法庭成立以来运行效果的考察》，载胡云腾主编:《法
院改革与民商事审判问题研究—
—全国法院第二十九届学术讨论会获奖论文集》（上），人民法院出版社2018年版，第58页。
172
问题探讨
法院第三巡回法庭已结的11件再审提审案件中，改判7件，改判率达63. 64%，另外4件也并非都 是维持
原判，结案方式是调解、指令审理或指令受 理。〔7〕2017年到2019年这三年，贵州全省法院再 审改判率分别为32. 47%、31.04%、31.07%。另外，和巡回法庭相似的是，贵州高院 提审改判率高于全省平均再审改判率，各中院辖区 再审改判率则高低不齐，一些中院再审改判率高达 百分之六七十，略高于全省再审改判率，而另一些 中院再审改判又低至百分之十几，远低于全国和贵 州全省法院再审改判率。
再审审查程序并不像一些人所认为的仅是程 序审查，根据民事诉讼法第200条规定，生效案 件能够进入再审的事项有十三项，如以民诉法司 法解释对这十三项再审事由的解释计算，能够进 人再审的事项含基本事实有无证据证明、法律适 用是否错误、证据采信、程序是否合法等几十项 内容，涵盖实体法和程序法。法院在裁定再审和 提审时应有充足理由证明原审裁判确有错误，因此，应反思全国进人再审审理的案件为何最终平 均改判率不及40%。
(四）具体规则制定不够细致导致类案不同判
再审审查程序是应解决当事人信访不信法，因同一个案件反复申诉而生，该程序的确起到将 当事人的诉求引向程序化和正当化的作用。民事 诉讼法及民诉法司法解释历经几经修改之后，只能说我国民事再审审查诉讼程序在设计理念和制 度框架上得以完善，但在具体规定制定上，仍存 在一审生效案件的一方当事人是否有申请再审的 诉权，受理这类再审申请是否与我国二审终审的 审级制度相违背等争议。在
案外人只能在第三人 撤销之诉和审判监督程序中择其一程序救济权利 时，民事诉讼法第227条规定案外人须先对执行 标的提出书面异议，才能选择审判监督程序救济 权利的规定是否妥当。
三、完善我国民事再审审查程序的路径
(一）完善民事申请再审作为诉的定位
我国再审程序真正的问题在于：再审制度功 能定位不明，再审事由包括多元价值目标，混淆了基础异议权和非常异议权，导致通常程序、上 诉审与再审程序交叉混同。申请再审权与上诉权 相比最重要的区别就是，上诉权属于“基础异议 权”，而申请再审权属于“非常异议权”。[8]我 国民事诉讼针对生效裁判的特殊救济是按照审判 监督的思路进行设计，把纠正裁判中的错误看作 是法院自身对审判活动的监督活动，这种理念在 未建构再审之诉时并无大碍，因为彼时启动再审 主要须借助于法院依职权，而如今当事人申请再 审是启动再审的第一门槛，但再审制度的设置是 在寻求司法裁判所决定的法律关系的稳定性与当 事人要求依法纠错的某种动态平衡,〔9〕所以民事 再审程序的修订虽总体朝着再审之诉前进，但又 一直与审判监督理论“形影不离”，故而有必要 厘清再审审查与审判监督的关联与区别，不能再 含混不清。并不能因再审审查程序被规制在审判 监督一章中，其性质就应以带有职权监督彩为 主，民事再审审查程序本质上还是以当事人主义 为主的诉。并且，也如上文已阐释的再审审查程 序并非仅仅是简单的程序审查，实则包含了整个 纠纷的实体、程序甚至纪检监督部分。
有鉴于此，根据《诉讼费用交纳办法》第2 条第1款“当事人进行民事诉讼、行政诉讼，应 当交纳诉讼费用”和第9条“根据民事诉讼法和 行政诉讼法规定的审判监督程序审理的案件，不 需要交纳诉讼费，但以当事人依新证据和一审未 上诉案件进人再审的案件为例外”之规定，当事 人申请再审的，应预交一定费用，若再审申请被 驳回的，该预交费用不退回。若法院裁定案件进 入再审，且进入再审原因与当事人自身举证和放 弃二审上诉权的有一定牵连的，当事人也应交纳 诉讼费。此外，也应在再审审查程序中设立法院 组织各方调解的规范，将调解贯穿整个诉讼始终 的基本原则落实到位。
(二）改革再审案件“立、审”分离做法，全国推行“谁裁谁审”模式
1.立、审分离的理论依据
再审之诉有一阶构说，二阶构说，三阶构说，一阶构说把整个再审过程视为一个程序，二阶构 说把整个再审过程区分为对再审事由的审查与本 案的审理两个彼此相对分离的阶段。三阶构说将
[7]高宁智:《第三巡回法庭2017年度民商事审判数据分析与通报》，载《法律适用》2018年第13期。
〔8〕吴英姿:《“再审之诉”的理论悖论与实践困境——申请再审权性质重述》，载《法学家》2018年第3期
〔9〕孙样壮:《民事再审程序：从立法意图到司法实践》，法律出版社2016年版，第43页。
173
《法律适用》2021年第3期
全部再审程序分解为三个阶段，在第一阶段法院 仅对再审之诉是否合法进行审查，第二个阶段的 任务是专门审查再审之诉是否确有理由，第三个 阶段是对本案的审理。德、日两国学者传统上认 为再审之诉存在两个诉讼标的，前后两个阶段各 有自己独立的诉讼标的日本民事诉讼法理论认为再审应由两个阶段组成：第一个阶段为是否 准许再审之阶段（再审事由存在与否之判断），因此，日本的再审申请也称为“准再审”；第二 个阶段是当允许进行再审时进行本案审判之阶段。德国、日本采用先由立案庭对再审申请进 行再审事由审查，决定是否立案，再由审判监督 庭进行再审审理的“二阶结构”诉讼程序设计。〔12〕德、日两国的理论和实践也成为我国程序 设计的借鉴与参照，这也是我国民事再审案件立、审分离的由来。不管是一阶构还是二阶构学说，抑或是三阶构学说均有各自的理论基础，只是我 国在借鉴时应充分考虑现实国情。立、审分离从 理论上确有必要，但并不意味着立、审就必须得 交由不同的合议庭评议，因为这种重复劳动导致 浪费司法资源的弊端显而易见。
2.立、审分离模式的缺陷
江必新副院长认为正确处理好六对关系是合 理重构民事审判监督程序的基础，其中一对关系 便是正确处理好防止违法审判与节约司法资源之 间的关系。[〜尽管审监程序司法解释明确规定了 审查再审申请的三种方式为：径行裁定、调卷审 查和询问当事人，但根据民诉法司法解释第395 条规定，能够径行裁定的情形主要都是诸如当事 人申请再审超过法定申请再审期限和超出法定再 审事由范围等，这些瑕疵因非常明显，所以在实 务中其实很难出现。此外，绝大多数当事人都是 依据民事诉讼法第200条第2项、第6项申请再 审，法律是否适用正确又取决于事实是否查清，但事实是否查清，不查阅全卷难以判断，故绝大 多数再审申请案件的审查均需要调阅卷宗和询问 当事人才得以妥善完成。然而，在裁定再审合议 庭与审理再审案件合议庭不一致的“立、审分 离”模式下，不但会加重当事人的诉累，还导致 了审判人员重复劳动和司法资源的极大浪费。
3.立、审分离模式的归途
在2014年将立案二庭改设为环 境资源审判庭，不再设专门庭室负责审查民事再 审申请案件，而是交由各民事审判庭审查并审理，即谁提谁审。经调查，辽宁高院、湖南高院、广 西高院、黑龙江高院、四川高院、江苏高院、山东高院现均采取立审合一即“谁提谁审”模式，重庆高院仍采“立、审”分离，即立案二庭负责 审查再审申请是否成立，若裁定提审，则由审监 庭负责审理的模式。各省高院的具体做法不尽相 同，辽宁高院、湖南高院审查再审申请是否成立 的工作主要由审监各庭负责，而广西高院又是由 各民庭负责，贵州高院现已对再审审查和再审审 理的工作分工在院内进行重新分配，将以
往由立 案二庭负责对各类案件的再审审查，审监一庭负 责审查减刑、假释案件，审监二庭负责审理本院 立案二庭裁定提审的案件及检察院抗诉案件的模 式，变更为由立案二庭、审监一庭、审监二庭共 同审查再审申请案件，并由该裁定提审的合议庭 继续对提审案件进行审理。在面对裁定再审率与 再审后实际改判率差距大这一问题，以及立案二 庭和审判监督庭不能对中院的民一、民二等庭的 业务及裁判尺度进行指导时，继续采取立、审分 离模式将导致全省各中院裁判标准各自为政，不 利于法律统一适用。
此外，事实上在审查案件是否应应该进人再 审时，合议庭就已对整个案件的事实和法律部分 进行审查，人为割裂立和审的关系不仅会加重当 事人诉累，还会加剧人案矛盾本已十分突出时的 审判资源浪费，以及还会导致指令再审滥和裁定 再审标准过低等情形，影响法院裁判文书的公信 力。《关于民事审判监督程序严格 依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》(法释〔2015〕7号）在审判实务中并没有得到 严格执行，尤其是该规定第2条规定中“一般应 当……”“可以指令……”等不够精准的用语导 致除外，大多法院裁定再审的案件 仍以指令原审法院再审为原则，本院提审为例外。
因此，针对裁定再审滥和再审改判率过低的 问题，应该在全国推广谁裁谁审的
〔10〕李浩:《构建再审之诉的三个程序设计》，载《法商研究》2006年第4期,，
〔11〕[日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第671 -673页。
[12]同前注〔10〕。
〔13〕江必新:《论民事审判监督制度之完善》，载《中国法学》2011年第5期.
174
发布评论