第19卷第5期Vol. 19 No.5
2019年10月Oct.2019
潍坊学院学报
Journal of Weifang University
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—以潍坊市寒亭区旧村改造实践活动为例曲明荣
(潍坊学院，山东潍坊261061)
摘要：旧村改造是一项涉及国土政策的系统工程，涉及面广、政策性强、技术含量高，关系
到人们生活的方方面面。改造过程只有寻求政府、村民以及开发商的满意均衡点，才能实现经济 效益、社会效益与生态效益的协调统一，最终达到三方共赢。实践表明，尽管旧村改造活动改善了
农村人居环境、大大提高了 土地集约利用程度，推动了社会主义新农村建设，但同时引发了许多
新的问题，引起广泛地争议。文章以山东潍坊寒亭区旧村改造的总体实践活动为背景，结合改造 成功案例，分析旧村改造活动的重大意义，进一步从实证角度总结搞好旧村改造活动的经验体 会，全面分析探讨改造工程存在的问题，剖析问题产生的原因，提出解决对策。
关键词：农村城镇化；旧村改造；以人为本；安置保障；融资机制
中图分类号:F301.2;F323.89 文献标识码：A 文章编号：1671-4288(2019)05-0009-07
旧村改造即针对城市化进程中的农村所进 行的一项综合治理与建设活动，是我国政府推 动城乡一体化进程，实现国民经济可持续发展 的重要战略任务之一。山东省潍坊市寒亭区农
村地区环境杂沓，人员混杂，土地芜杂，治安无 序的现状较为突出。而且土地闲置现象很普遍， 一户多宅及“空心村”问题较为突出。城乡差异
不断被拉大，城市的飞速发展与土地指标紧缺
之间的矛盾越来越难以调和。必须借助旧村改
造的力量，分批次逐步流转存量土地，开阔城市 整体发展空间，转变过去粗放式、不合理的增长 方式，走内涵式发展的路子。旧村改造前面貌见
图1、图2。
图2寒亭区旧村改造前狭窄的乡间小道及破败的旧居
山东潍坊市寒亭区实施的旧村改造项目是改
善民生、落实党和政府科学发展观的重要举措，是 一项惠及百姓、让人民众充分享受改革发展成
果的“民心工程”。寒亭区政府通过一系列重大的
旧村改造举措，分层次分批次将该区符合改造条 件的旧村逐步搬迁到设施配套齐全的安置小区，
腾空出大量土地，对促进潍坊城市化发展进程，引 导人口向城镇集中，加快产业聚集，转变广大农民 思想观念、文明素质、居住方式、生活方式、生活质
量都有重要意义。
一、旧村改造工程面临问题
(一)
政策法规方面1 .法律法规参考依据严重不足
旧村改造具体实施中的法律法规参考依据严 重缺乏，仅仅有《中华人民共和国土地法》《中华人
民共和国城乡规划法》《山东省城市房屋拆迁管理
条例》《村民委员会组织法》等相关政策法规。在具 体法条描述上，未对旧村改造制定统一的规定，对
旧村改造的具体事宜解释也不够详尽，进而给改 造工作实施无形中制造了困难。实际操作过程中， 改造所遵循的制度指南大多仅仅是各地政府的实 施意见，例如《潍坊市人民政府关于进一步加快中
心市区“城中村”改造建设的意见》，关键是地方人 民政府制定的意见内容方面具有概括性、约束性 不够高的情况，导致改造实践活动在具体操作中
往往大相径庭。旧村改造所牵扯的包括土地利用
制度、投融资体制、具体行政管理等繁琐的细节问
收稿日期:2019-04-19
作者简介：曲明荣(1965-)，女，山东潍坊人，潍坊学院经济管理学院副教授，管理学硕士。研究方向：项目管理。
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题，至今仍未有相关法规给予统一的认定，以至于在改造实践中欠缺统一的政策。
2.缺乏成熟的操作模式
旧村改造欠缺成熟的定制模式。依据现有法律，例如在集体土地上兴建房屋拆迁方面，尚缺固定的规范条款。对于拆迁补偿标准，亦或是强制执行，仍然尚缺完善的法律制度约束，对于旧村改造房屋实际补偿比例、宅基地置换比例等也未有统一规定，直接引发少数村的村民全然不考虑自己村的实际情况，盲目追攀周边其他改造村庄，进而加剧了改造工作运转的操作难度。实际改造过程中，一些旧村建筑物涉及成分复杂，拆迁范围内的建筑物中不仅仅包含普通民房住宅、而且企业厂房，沿街店面，乃至大量的违法违章建筑也包含进来了，此四类建筑物村民都希望可以按照合法产权予以安置，进而加剧了拆迁安置方案落实难的窘境。
3.土地指标审批难
旧村改造需要大量安置用地，还可能涉及建设用地指标。现实情况是，在土地审批程序方面，旧村改造程序繁琐、周期长，而且由于受改造土地指标的局限，改造很可能陷入僵局。因为村民的普通民用住房
小产权房政策归于集体用地范畴，但是，改造后新建的安置楼房撇开村民拆迁安置保障部分之外，剩余部分往往依托房地产平台岀售借以回笼改造资金。然则受土地性质制约，旧村拆迁改造后的安置房往往按规定定位在小产权房，小产权房的市场价值与投入市场的普通房产价值相比会大打折扣，严重影响了村民的利益，村民因此会产生较大不满情绪，但现实情况是目前改变旧村的土地性质存在困难。
（二）社会文化方面
1.众思想认识不统一
针对改造工作，村民普遍存在三种思想倾向：一种是迫切希望改造。部分村民对旧村改造工作持赞成态度，迫切希望尽快展开旧村改造工作，希望能通过旧村改造达到改善居住条件的目的。这部分村民迫切希望参与旧村改造的心情是可以理解的，但在具体实践操作中，如若相关引导和规范欠缺，极易陷入急躁冒进的窘境；第二种情况是害怕进行改造。不少村民害怕旧村改造后相关利益缺乏有效的保障，导致“上楼致贫”。另外还有少量村民害怕改造安置之后，新居脱离原生产生活圈子，会造成生产生活不便，因此在改造这个问题上存在较大顾虑，存在等待观望心态；第三种情况是拒绝改造。旧村改造中可能涉及部分偏远村向中•10•
心村的迁并，部分村民因为受传统、家族、宗派等因素的影响，过分看重现有宅基地的重要性，不愿意异地建房。因此在改造的实践过程中，村民并不能从心底真正认识到自己是整个改造过程中的“主体”，
尽管内心非常期待改善生活环境，然而却会在资金筹措、规划设计等方面过分依赖政府，不想涉险投资，更有甚者企图借助改造的契机谋取自身利益，采取为改造工程架设关卡的对策。
2.政府“引导”被理解为政府“包揽”
旧村改造管理存在问题来源于村民对政府在改造中所扮演角的误解。因为中央对于包括改造在内的新农村建设的要求，原本是政府引导和农民主体参与，然而现实中往往出现将“政府引导”理解为“政府包揽”，忽视村民主动性和积极性的情况。常见的情形就是政府制定规划，然后包揽全部工作，整个过程中欠缺村民主体性的发挥。政府一头热地大规模投入资金，建设各类设施，追求.“水通、电通、路通、场地平整”，结果不仅可能造成浪费，而且村民并不接受，不领情。这种做法不但效果不佳，还可能动摇村民对政府的信任，使村民误以为这是“政绩工程”，是对村落的破坏C
3.传统文化理念导致村民抗拒改造
其一，旧村村民的乡土情。出于长期以来对既有生活环境的依靠及传统文化影响.部分村民可能抗拒改变，不愿改造旧村，更不愿拆建。由于守旧思想作祟，绝大部分村民认为农村宅基地所有权应是个人所得，觉得宅基地能够祖祖辈辈继承，属于私有财产，从而抗拒改造。
其二，传统文化与商业目标之间的冲突。为了实现商业目标，土地的利用效率达到最高是大势所趋。然
而旧村之中往往散落着一些具有历史意义、文化意义的建筑或物品，这些建筑或物品也可能脆弱易损，难以迁移。因此，改造必须充分考虑如何保护这些文化产物，处理好传统文化保护与商业目标之间所存在的矛盾。
（三）拆迁管理方面
1.拆迁工作管理混乱
旧村改造的拆迁工作由于缺乏统一法律法规的规制，因而管理因地而异，常常较为混乱。现实中所遇到的问题，一方面是旧村村民拒绝拆迁，阻拦拆迁，使得改造难以继续进行；另一方面是即使村民已经同意并配合村庄拆建，当工程工期过长或拖沓不交，村民也可能失去对政府和村集体的信任，这就累积了社会不的因素，且村集体必须承担村民因为这部分延期所导致的住房成本，资金使用增多的局面，因而不利于改造的顺利进
第5期曲明荣：旧村改造若干问题及解决对策
行，地产商也可能因为土地不交付而拒绝投资，建筑商则会因为无人岀资而停止建设。
由于旧村改造不同于一般房地产项目，操作环节特别多，涉及利益复杂，从决定形成过程，到政府在其中的运作，从建设中可能出现的事故，到改造后村民就业安置问题，任何一个环节的都可能成为潜在的
社会不稳定因素，阻碍村民集体决议的形成及之后的项目进展，甚至发展成为社会性的矛盾。特别是考虑到我国村委会常常是被一个家族所把控，因此不顾及少数派村民意见的情况也时有发生，信任危机长期存在。
2.暴力和暴力抗拆现象时有发生
拆迁是旧村改造项目中一个纠纷集中的区域。部分旧村在城区内占的土地面积大，特别是临街村庄大部分靠沿街房做生意，村民对补偿安置期望值过高，开发商参与开发改造又担心不盈利或者亏损，进而影响了整个改造步伐。
深层的原因是拆迁所产生的一些不因素和所需费用及其它社会成本的变化。其一是土地性质的变化，即国有化，导致一些村民认为旧村改造是对其原本所有的生存资料的剥夺，难以接受，产生怨恨情绪。其二是拆迁成本的变化。征地补偿款的额度是按照一定的市场价格指标得出的，在计算过程中难免有疏漏和不足之处，同时市场价格的实时变化也使得拆迁补偿款往往不能完全弥补村民的损失，很多村民因此不愿拆迁。导致暴力和暴力抗拆的现象均时有发生，备受争议。
3.改造过程中公平、公正及公开体现得不彻底
从目前旧村改造实施情况看，改造的公平、公正和公开体现得并不彻底，这也是暴力抗拆现象产生的原因之一。
首先是公平。公平性看似简单，却很难做到，但又是事关一个旧村改造项目能否成功的关键。因为失去公平性的改造方案是没有众基础的，因为有失公平、轻则引起上访闹事，重则导致改造工作中途“流产”。公平性体现在两个方面，其一，拆迁补偿的公平性，它客观上要求实施者在补偿问题上采取统一标准，不因人而异，避免客观上造成老实人吃亏，积极协助政府拆迁的被拆迁户吃亏的现象发生，更要避免引起其他旧村抢建乱建房屋的现象回潮。其二，拆迁标的物评估的公平性，应提高评估工作人员的政治觉悟和业务素质，减少因评估不公道引起的补偿纠纷，杜绝评估工作中的不正之风。
其次是公正。在旧村改造工作中政府扮演着管理者和公共利益事务实施者的角，往往可能厚此薄彼，即对自己负责实施的公共利益事务重视有余，而其它事务则重视不足，甚至还有迫使改造单位和业主利益从属于公共利益的情况发生。改造实施者指的是改造单位和原村庄的村两委会。他们在旧村改造过程中把握着全村广大村民的利益命脉，如何把握好拆迁补偿的政策尺度，把“一碗水端平”是旧村改造顺利进行的关键，同时也代表着政府形象和政策水平，这对旧村改造工作是至关重要的，是对实施者的起码要求。
最后是公开。拆迁流程的透明度不够，在房屋征收补偿方案上报之前没有认真实施公示、告知、论证、听取各方意见等程序，没有增加社会公众特别是旧村村民对征地拆迁工作的参与度，对补偿信息，特别是补偿方案、标准、结果的公示工作进行不及时，这都是公开方面存在的问题。
（四）资金筹措方面
目前旧村改造资金短缺问题严重，原因分析如下：
1.旧村改造需要投入的资金额度较多
旧村改造是一项极其特殊的房地产项目，开支项目多，包括区域再规划成本、拆建成本、变更土地性质的差价费用、村民安置费及生活补助、安置房后续流转费用等，可见，旧村改造需要的资金较一般房地产多。
2.土地置换困难制约改造资金的筹集
目前旧村改造主要的筹资渠道是做土地文章，但土地置换的困难制约着改造资金的筹集。近年来，农村经济实现了较快发展，农民收入有了大幅度提高。但旧村改造是一项重大的建设性工程，同时需要大量的基础设施配套，就目前情况而言，如果单纯依靠腾出土地取得的出让金净收益来解决村民拆迁安置建设资金，难以实现资金收支平衡。
3.基层财政无力投资
基层财政压力大，无力投资。根据《山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见》的明确要求，各级政府要设立专项资金，并对旧村改造加大扶持补助力度。但从目前来看，区级、街道财政压力较大，保工资、保运转的任务非常繁重，不可能拿出大量资金用于旧村改造工作。以潍坊市寒亭区的
街道为例，尽管已撤镇改设街道，但大部分村民还是以从事农业为主，税费改革后，街道资金来源渠道单一，财政收入大部分用于教师及干部工资，财政压力较大，无力对旧村改造投资。
综上所述不难看出，必须改革旧村改造融资体制。
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（五）旧村村民的社会保障体系构建难
首先，由于长期依赖集体分红政策和闲置房产出租所得收入，村民在农村社区向城市社区转型的过程中存在着患得患失的心理，后续社会保障问题堪忧。而旧村改造核心任务之一是村民后续社会保障体系的构建。现实层面，在旧村土地问题和社会保障等方面，往往把对土地进行的征用补偿与社会保障问题相联系，但目前旧村改造公共设施的发展相对落后，在对利益补偿、就业、社会保障等方面都缺乏有效机制，社会保障体系构建相对较难。
其次，过去靠种蔬菜和外出务工讨生计的农民征地拆迁后，相对舒服的生活反倒让他们有了惰性，苦脏累、工资低的工作一般都不会再考虑。特别是中青年在家待岗很多，政府组织的就业培训不愿意去，导致再就业渠道很窄。据了解，征地拆迁户的工作情况大致可以分为三种:5%有门路的村民搞工程，但工
程量不稳定;25%的村民做司机、保安、装修等工作;70%不愿上班，靠征地拆迁款度日。关键是“老本”吃完怎么办？
由于以上问题长期存在，导致这一项“惠民工程”在实际运转过程中存在诸多困难，亟待探讨解决对策。
二、旧村改造工程面临问题的解决对策
一些学者只把土地流转看作是一个规模经济和效率的问题，而没有注意到这首先是个社会稳定和公平问题。旧村改造不是看似轻松的推倒重来，是一项需要在实践过程中不断细化国土政策的系统工程，也是一项事关社会稳定、经济发展的综合性社会改良运动，这就要求我们保持高瞻远瞩的姿态，从政策、宣传、措施、保障等多方面入手，建立上下联动，左右协调的推进机制，形成强大合力，扎实稳妥推进旧村改造工作。
（一）健全相关法律法规
首先，要认识到农民是我们国家最庞大的一个社会体，如果一个国家最庞大的人对政府失去了信心，那么这个国家的未来将令人忧虑。建议国务院有关部门对近五年来国家立项的重点建设项目中对农民的征地补偿情况进行一次普查，对未按法律、政策补偿的要督促纠正，以树立政府信用，维护农民合法利益。
其次，完善的法制体系是国家政策实施的有力保障，应制定《中华人民共和国土地征收法》确立合理明确的集体土地征收制度。必须由法律来明确规定土地征收的补偿标准，同时要针对农民的不同情况，因地制宜，采用多种不同的安置方•12•式。世界各国的土地征收补偿均以土地的市场价值为补偿的计算标准，所以应建立完善的土地市场价格评估机制。中国对上楼农民的补偿标准大多是政府单方面制定的，土地的市场价格并不是征地补偿的制定标准，这是《土地征收法》缺失的—个严重后果。
再次，旧村改造工程难度系数大，施工复杂，需要极强的专业性操作整合，实际操作中牵扯国土、规划、市政、环保等多个部门机构协调配合，亟需一系列完整的法律法规来规范指导。建议地方政府以国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》为基础，借助推动颁布一系列内容全面、分工详实的相关旧村改造的法律政策规定，对旧村改造项目工程前期策划、中期建设、后期保障等一系列问题利用文本的形式予以规范，真正让旧村改造有法可依，有章可循。
（二）规范拆迁补偿模式
首先，制定包括诸如旧村拆迁宅基地建筑面积按比例置换、旧村拆迁合法宅基地正房面积按比例置换、房屋评估价值置换、集体经济组织成员按人口比例兑换等多种拆迁安置模式，以方便旧村改造时根据实际情况选择适用的模式
其次，制定旧村拆迁安置政策的上下底线。例如上面所说的旧村拆迁宅基地建筑面积、合法宅基地正房
面积等置换比例的上下限度等，这样可以一定程度上减少旧村改造村落之间的差异；防止攀比现象发生。
再次，针对部分包括困难家庭、残疾人、独生子女户等在内的特殊体，在制定政策上要有所倾斜，在不违反原则的前提下，可以适当照顾，满足其合理的利益诉求。
（三）高度重视对土地资源的集约利用
用地紧张是长期困扰我国的战略性难题。针对旧村改造的用地，首要目标便是尽一切可能提高土地资源利用率，应制定相关产业政策，扩大土地增量、盘活现有存量，实现土地资源的集约利用，加大对改造用地指标的政策法规扶持。针对需进行改造的大片区，可以集中有限的土地指标，分步骤分阶段操作，首先在各方面筹备充足的村先期开展改造工作，待改造全部结束后，将腾出来的土地指标流转到片区剩下基础薄弱的村庄，再启动改造程序。要在完全尊重和保障村民权益的基础上，本着集约用地的原则，充分盘活包括村庄闲置地、边角地、废弃地在内的村集体建设用地。在实践中要不断完善相关村民建房政策，规范村集体建房工程流程，有效遏制违法建筑用地占地行
第5期曲明荣：旧村改造若干问题及解决对策
为的发生。
(四)完善现有拆迁安置机制
旧村改造的实际操作者要立足于相关政策规定，因地制宜，制定切实可行的拆迁安置方案并督促落实。例如根据潍坊市政府出台的改造政策规定，旧村改造原址涉及的土地出让金必须足额全部返还给村民；另外，存量土地的岀让金要求返还四成。在实际操作中，必须立足旧村土地性质，因地制宜的规划好安置区与出让区，要分析改造旧村的地理布局，因势利导选择原址改建或者异址改建的安置模式。
从寒亭区现状来看，随着拆迁改造经验的不断增多，拆迁安置方案也愈加合理、细致。实践证明那些因势利导结合旧村现实景况，尊重改造村落村民的意愿，依据正规程序开展改造的村落，工作进展均比较顺利，都可以在较短时间内签订拆迁安置协议，并快速完成旧村拆迁工作。
(五)政府引导与村民主体参与相结合
旧村改造关系到几代村民的切身利益，全程应该充分尊重村民的意见。唯有把村民的主体地位和经济利益与旧村改造的进程相结合，提高村民对旧村改造的积极性，才能激活村民建设潜能，真正将旧村改造的意义落到实处。这就要求各级政府利用自身的引导和扶持作用帮助村民认识到旧村改造的必要性，改变以往的越俎代庖做法，确定村民的主体地位。在公开、公平、自愿、平等的基础上，做好拆迁改造工作，杜绝强建，消除村民对政府的误解，将暴力和暴力抗拆现象消灭在萌芽状态。
(六)强化拆迁管理
1.建立多重监管机制
因为旧村改造牵扯到很大一部分城市公共利益，不是简单的市场商业行为，务必要求由政府负责把控改造工作全程；拆迁改造工作如果借用资质健全、信誉实力好的企业参与，则能大大降低改造难度系数和风险隐患。这样，既可以通过政府的操控作用有力地化解潜在的市场风险，又可以充分运用市场机制—
—价值规律的实现形式创造最大的改造效益，主要监管渠道如下：
(1)政府操控监管。市、区两级政府为旧村改造工作的直接主导者，因此，政府各级各有关部门务必把“强化责任、依法监管”作为改造工作的重点，严格实施监督。
(2)法律法规监管。社会主义社会是法治社会，要坚持“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”十六字方针，工作中要遵循对旧村改造有明确规定的相关法律、法规条文，加强有效的法律监督，保障改造工作的正常运转。
(3)优质企业市场监督。配备专业的建筑监理机构，根据规定，对项目改造建设单位实行全方位监控。
(4)村民自身监督。村民作为改造的主体，有权利行使监督工作，全程监督建筑单位及政府的改造工作。
(5)社会舆论监督。旧村改造项目是社会各方关注的焦点，舆论监督纵然不具有强制性，但却是改造工作合法合规的重要保障。旧村改造可以发挥舆论监督的独特力量，保障改造工程有序进行。
2.制定完整改造工作流程
要想搞好旧村改造工作，规避建设风险，在整个改造进程中要严格按照相关规定、程序进行落实，制定完整改造工作流程，严肃工作纪律。为保障改造工程的质量和建设标准，项目招投标、安全生产监督管理、工程施工放线、工程质量监督等手续，务必在旧村改造项目动工之初全部办好。项目动工后要遵循审批的规划建设方案施工，合理安排施工进度，严格按进度推进工程建设。旧村改造房竣工之后，要搞好后续配套维修工作，尽善尽美地让村民得到真真切切的实惠。
3.改造全流程要充分贯彻公开、公平、公正原则
旧村改造是事关改造所在村庄千家万户切身利益的大事，要通过公开性保证公平性和公正性。
首先，旧村改造实施单位要公开。可以在本村产生，通过村集体资产量化成立股份公司，该股份公司就是改造的实施单位；如果是房地产开发企业介入，建议政府出台相应的政策，由政府旧村改造主管部门监督，旧村的“两委会”与村民代表以及聘请的专家组成招标机构，通过公开招标的形式引入开发企业，参与旧村改造，这样做既可以把有实力的企业请来为旧村服务，又可以减少旧村改造过程中滋生腐败的可能性。
其次，政府服务要公开。政府在为旧村改造工作提供服务时，要实行政务公开，即在受理基层报来的文
件时接收、审批时间公开、内容公开；并建立公示制度，为我们倡导的问责制提供考核依据O 再次，应当加大拆迁流程的透明度，在房屋征收补偿方案上报之前必须认真进行公示、告知、论证、听取各方意见等程序，增加社会公众特别是旧村村民对征地拆迁工作的参与度，对补偿信息，特别是补偿方案、标准、结果的公示工作要及时进行。
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