文/ 马 超 孟天广
基层治理是直接面向人民众的治理，其目标是打通社会治理的“最后一公里”。但基层治理长期面临着中层梗阻、弹性欠缺、资源错配、结构倒悬等痼疾。北京市近年来依托于政务热线所开展的“接诉即办”机制改革，有效解决了基层治理顽疾，提升了基层治理效能，形成了基层治理的“北京模式”。
改革历程：
从“赋权一线”到“众参与”
北京市“接诉即办”机制的改革历程分为两个阶段。第一阶段的“吹哨报到”改革主要解决政府内部不同层级、不同部门间的权责不匹配问题；第二阶段是“吹哨报到”的基础上，探索出广泛吸纳社情民意、推动协同共治的“接诉即办”机制。
2016年，北京市平谷区为有效治理长期存在的盗采金矿、偷挖砂石等违法现象，主动将执法主导权下放到乡镇。即一旦发现问题，基层单位可以召集相关部门执法人员，根据职责采取执法措施，不到位就问责，“事不完、人不走”。这一工作机制被概括为“街
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乡吹哨、部门报到”。2018年2月，北京市将“吹哨报到”树立为“1号改革课题”，赋予街道“考核上级条块部门”的特权，促进基层条块部门间的职能衔接，破解“八个大盖帽管不了一个破草帽”的治理难题。“吹哨报到”改革的目的是赋权治理一线的基层治理单位，促成基层治理组织的权责一致。
方季惟个人资料为了进一步扩展“哨源”，深化众监督，北京市在“吹哨报到”的基础上，进一步提出了“接诉即办”机制。具体措施是，北京市将各类热线整合到统一的12345市民中，实行“一条热线听诉求”，由统一的市民汇聚市民诉求，并以工单形式派往街乡镇，街乡镇通过“吹哨报到”机制协同职能部门精准回应诉求。同时，市民热线中心会通过电话回访及时跟踪和记录工单办理情况，如实记录职能部门联系与否、诉求问题解决情况以及当事人满意程度等情况，最终量化为“回应率”“解决率”和“满意率”三个核心指标，由北京市委领导每月底在全市街乡镇及主要职能部门负责人出席的书记点评大会上，公布全市333个街乡镇和职能部门的考核排名。由此，政务热线从单纯的信息传递渠道升级为综合性的基层治理机制。
改革举措：组织建设、
机制设计与技术赋能
“接诉即办”改革的成功离不开对原有组织体系和运行机制的重塑。同时，“接诉即办”改革通过
积极引入大数据等先进数字技术，
在改革过程中实现了技术赋能，极
大地提升了政府治理效能。
首先，组织建设。北京市在原
有政府组织体系的基础上，根据“接
诉即办”的运行特点，自上而下设
计了一整套针对性的组织体系。具未成年怀孕
体来说，市委市政府成立接诉即办
领导小组，负责全市接诉即办改革
的顶层设计、统筹谋划、整体推进；
市政务服务部门具体负责组织、协
调、推进本市接诉即办工作，定期
向市接诉即办领导机构报告本市接
诉即办改革工作情况；各区接诉即
办领导小组及其相应机构，负责本
区域接诉即办工作的统筹推动、督
导落实；同时，选派政治过硬、业
务熟练、服务意识强的业务骨干负
责接诉即办改革工作。
其次，机制设计。一是设立接
诉主渠道。北京市建立了以12345
市民和“北京12345”网
上互动平台为主渠道的接诉即办平
台，实行二十四小时工作制（含节
假日），全时段统一接收、处置各
类诉求事项。二是分类处置。建立
接诉即办派单目录，将主要诉求分
为八种类型，话务员根据来电类型
进行相应的及时处理。三是首接负
责制。要求首先接到派单的承办单
位对诉求办理工作负责，除管辖地
域问题外，各承办单位均应承担首
接责任，不得以任何理由推诿。四
是限时办理。要求接到诉求的承办
单位第一时间与诉求人取得联系，
听取诉求人意见建议，了解诉求具
体情况，并在规定的期限内向诉求
人反馈有关情况。
再次，技术赋能。北京市在改
革伊始就谋划接诉即办的大数据基
础设施建设，要求首先构建接诉即
办大数据平台，建立市、区、街道
（乡镇）、社区（村）四级民生大
数据汇聚资源中心，构建层级分明、
类别详细的接诉即办数据体系；并
依托全市大数据平台，整合各行业、
各部门民生数据，实现全口径共
享。此外，北京市确立了依数治理、
循数决策的目标，要求市民服务热
线工作机构积极对诉求数据开展分
析、研究，强化民生数据动态预警
监测，通过日报、周报、月报、专儿童音乐
题报告等多种形式对阶段性热点问
题和众突出诉求进行汇总分析。
同时，积极引入“外脑”，与清华
大学数据治理中心等智库机构建立
了密切的合作关系，以大数据为基
础，借助专家知识，为市委市政府
领导提供针对性的决策建议。
改革实效：
治理效能与精准性的双重提升
“接诉即办”改革实施两年多
来，受到了北京广大市民的欢迎和
好评，既提升了基层治理的总体效
能，也提升了政策制定的精准性。
在实地调研中发现，“接诉即
办”通过将公众诉求作为“哨声”，
妥善解决了海淀区某小区长期未决
的垃圾处理问题。该小区是典型老
旧小区，二次装修频繁，装修垃圾
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数量庞大，堆放散乱、侵占便道，造成安全隐患。居委会发现情况后，对物业公司提出清运整改的要求。但物业公司仅设置了临时堆放点并安排巡视，由于清运不及时，四个月以来成为长期乱点。小区居民向市民来电投诉，并明确要求尽快解决。海淀区积极响应，到场核实情况后出面协调小区物业，当天将垃圾清运完毕；街道为小区开辟垃圾清运存放地点，与居委会安排定期巡查，解决了积压已久的垃圾堆放问题。同时，公众对治理效果和后续情况进行反馈与监督，媒体也及时介入追踪报道，维持了处理成果长期持续。
疫情期间，“接诉即办”担任汇聚民意民情、及时向上反映的角。以市民的口罩相关诉求为例，疫情初期，口罩诉求急速攀升，在2020年1月26日达到峰值，12345热线服务中心立刻以疫情专刊形式提出“建议出台强制措施，规定人员密集场所必须戴口罩”的对策，并在市人大常委会的相关决定中获得呼应；在6月中旬疫情反弹时期，口罩相关来电量回升，12345适时将“调整疫情应急响应等级”的呼声向市委市政府上报，立即在6月16日市疫情防控工作新闻发布会中获得体现。反映出“接诉即办”通过提炼和上传市民诉求，促进政府及时调整防疫政策。
“接诉即办”何以有效？
目前，地方政府基层治理的困难在于基层治理资源碎片化分布、
自上而下信息传递渠道梗阻、监督
考核机制不明确等方面。接诉即办
之所以成效斐然，在于对上述方面
均进行了针对性破解。
第一，以党建引领统合基层治
理资源。“接诉即办”改革通过明
确党组织在基层治理资源的统合角
赵文卓和甄子丹事件是怎么回事，发挥基层党组织直通众的优
越性，落实党建引领的要求。一方
面，“接诉即办”制度强调明确基
层党组织在基层治理结构中的核心
地位。“接诉即办”各项工作的展
开，以党政领导班子高度重视为起
点，调动各层党组织的通力配合，
形成组织资源和组织保障。另一方魔方教程公式口诀
面，“接诉即办”制度将党建工作
与众参与相联通，充分发挥基层
党组织在联系基层众、了解众
所需上的优势，切实了解众身边
的难点、痛点、堵点问题，街道党
政主要领导直接接触众，倾听与
了解众所需。
第二，以众参与重构政民互
动模式。12345市民热线作为各政
府部门的共同“前端”，“统一”
接受市民诉求，进而将市民诉求转
接给相应政府职能部门。一方面，
使政民互动过程从“市民→各职能
部门→市民”变成“市民→政务热
线→各职能部门→政务热线→市
民”的新模式。另一方面，这也使
政府内部科层部门间的关系，从以
专业分工为基础的“串联式业务流
程”，变成以市民诉求为中心，各
部门同时处理市民诉求的“并联式
苏恩露点业务流程”。这从根本上缩短了政
府回应市民诉求的“事项办理业务
路径”，而且使政府条块部门间，
真正实现“围绕市民诉求”“直接
面向问题解决”的根基性融合。
第三，以“三率”考核激励政
府主动治理。自2018年以来，北
京市开展的基层治理现代化改革，
一个重要目标是要打破“唯上负责
制”的官场文化，让各级干部深入
到市民中去，主动为市民排忧解难。
而“接诉即办”恰恰是这项改革的
关键一环，北京市12345政务服务
管理局，以“日报”“周报”和“月
报”等形式，定期在全市范围内对
政府回应市民热线诉求的全过程进
行量化考核，并以问题解决率和
众满意率为依据，在全市的委办局
间、城郊区间，以及333个街乡镇
间进行绩效考核排名。这种政府横
向部门间的排名竞争机制，产生强
有力的激励效应，迫使各级政府积
极回应市民诉求，变消极治理为主
动治理。
（作者单位：清华大学社会科
学学院）
从根本上缩短了政府回应市
民诉求的“事项办理业务路
径”，而且使政府条块部门
间，真正实现“围绕市民诉
求”“直接面向问题解决”的
根基性融合。
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