摘 要：近年来各地雾霾高发，大城市俨然成为空气污染的重灾区，而随着工业化与城市化进程的不断加快，空气污染不再专属于大城市，一些中小城市污染势头甚至猛于大型城市。随着环境保护工作的深入开展，现行的环境管理体制弊端凸显，挥之不去的雾霾天气更让人们认识到环境管理体制改革的紧迫性和必要性。
关键词：雾霾；环境管理体制；弊端；原因；对策
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）28-0022-03
中国奇迹般的经济增长在世界范围内备受瞩目，与此同时，中国的环境问题也得到全球的广泛关注和争议。大气污染是目前最为突出和严重的环境污染之一，据《中国环境分析》报告显示，全球十大空气污染城市有7个在中国。此外，在2013年全国实施新空气质量标准的74个城市中，有71个城市超标，仅3个城市完全达标，雾霾波及20%的国土，遍布15个省份。全国
各大城市纷纷卷入空气污染浪潮的同时，许多中小城市也惨遭“霾”伏，污染势头甚至超过直辖市和省会城市。例如，江苏省镇江和宿迁两市在2014年曾一度成为全省空气质量最差的城市，AQI指数和PM2.5指数多次高于省会城市南京。这些中小城市拼命发展经济的同时往往忽略了环境保护的重要性，从而不可避免地带来了空气污染的难题。显然，无论是大城市还是中小城市，雾霾都是时下刻不容缓、亟须解决的焦点问题。虽然国家环保工作正大量开展，但雾霾始终没有得到明显改善，甚至还在加重。那么，为什么中央政府长期重视环境却仍然带来环境的恶化呢？我们不得不加以反思。
造成雾霾的原因多种多样，不乏工业化和城市化进程的推动，市场经济环境的冲击，现代人不加节制地滥用资源等，但究之根本，还是管理体制出了问题。现行的环境管理体制不能有效地制约环境污染的行为主体，导致生态环境的滥用与破坏；现行的环境管理体制不能有效依靠和发动人民众，对众的污染举报无所作为；现行的环境管理体制往往难挡权力和金钱的干扰，缺乏足够的执法力量和责任去治理污染问题……党的十八大报告明确强调要推进生态文明建设，而环境管理体制是建设生态文明的重要支撑，因此，要想有效治理雾霾，其前提性工作必须充分到位，当务之急就是要反思检讨现行环境管理体制，提出改革和完善的建议，这也是本文所研究的内容。
一、现行环境管理体制存在的问题
环境管理体制是国家进行环境管理的组织结构、责权结构和运行机制。组织结构，即享有环境行政管理权的管理机构设置及其相互关系；责权结构，即各管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等；运行机制，即享有环境管理权的机构各自的职权运行方式、运行程序以及各机构之间开展环境事务进行协调的方式等[1]。一个科学合理的管理体制是进行环境管理、有效治理污染的重要保证，但就现实来看，面对愈加突出的环境问题和经济发展带来的挑战，现行环境管理体制显得力不从心、问题重重。
（一）组织结构不合理
一方面，机构设置缺位。基层环保机构建设的缺失是我国改革开放以来长期普遍存在的问题，而在中小城市则尤为严重。随着中小城市规模的不断扩大，原有环保机构难以覆盖更广范围，乡镇和农村地区环保机构基本没有，而面对迅速发展的乡镇企业和日益突出的农村面源污染问题，中小城市基层环保工作更是面临巨大压力和挑战。
另一方面，机构设置重叠。我国环境管理体制是由各部门分工管理逐步转变为统一监管
和分工负责相结合的管理体制，在转变过程中往往忽视对原有机构及相关职能的撤销和合并，而新的机构又得以授权[2]，这就造成了机构设置重叠的现象。
（二）责权结构不明确
首先，不同环境管理机构职能交叉和重叠现象严重。现行的环境管理体制至少存在以下几种职能交叉：规划职能的重叠与交叉，监测职能的重复与交叉，保护职能的重叠与交叉，污染纠纷处理职能的重叠与交叉等[3]。
其次，横向职能配置方面存在不合理现象。现行的管理体制在横向职能分工上不很科学，某些行业管理部门行使了监督管理部门的职权，某些综合决策部门行使了专业管理部门的职权，而某些专业管理部门却行使了综合决策部门的职权。各部门管理性质不明，管理部门错位，职权分工不明确，必然不利于形成科学有效的管理体制。
再次，纵向管理层面权限不清，体制不顺。在纵向管理上，地方环保机构受地方政府和上级环保局的双重领导，但主要以地方政府领导为主。在这种体制下，环境保护系统上下级机构之间缺乏应有的制约，在经济水平仍是衡量和政绩考核的主要标准的情况下，一些经济
欠发达的中小城市为了追求GDP全球十大污染城市增长，不顾环境保护，当环境保护与经济发展发生矛盾时采取行政手段干预环境保护管理工作，甚至撤销合并环保机构。
（三）运行机制不完善
协调机制欠缺。一方面，环境管理机构重叠、权限不清、职能交叉、部门错位等弊端，严重影响环境保护工作的有效开展和环境法律的有效实施，而我国又缺乏相应的解决这些矛盾、协调相互关系的应对措施。另一方面，中小城市城乡环境管理较为复杂，环境问题多样，必然要涉及多个部门、多个领域，如若没有有效的协调，环境保护的目标就很难实现。
监督机制有待完善。我国目前的环境管理系统中尚未建立起有效的上级对下级监督的渠道，因而使得地方环保部门常常受地方政府牵制成为经济发展的牺牲品[4]。同级监督有效性也不高，因为同级政府间人事、财务等方面的复杂联系，同级监督不可避免受到影响。此外，公众作为监督机制的重要组成部分其参与却流于形式，中小城市相较于大城市其公众环境意识薄弱、反响不强、监督渠道缺乏，社会公众在监督机制中发挥的作用相当有限。
二、环境管理体制问题存在的原因
（一）环保队伍建设投入不足
我国现行行政体制下的环保部门仍然处于弱势地位，缺乏足够的权限和资源，缺乏人力、财力和物力的支持。尤其对于许多经济实力相对落后的中小城市来说，环保队伍建设所需投入的大量资金无异于雪上加霜，从而不得不迁就于当地的经济发展和财政状况，减少甚至撤销环境管理机构的设置，导致环境管理机构缺位的现象；或者有机构存在，但由于资金难以保证，其执法和监测设备得不到补充，环境管理机构形同虚设。
（二）缺乏统一专门的环境管理组织法
目前，我国尚未确立一部专门的“环境管理机构组织法”，因此，我国环境保护机构的设定也就缺乏相应的法律支持。相关环境管理机构设置及职权分工的规定主要散见于各类法律、法规、规章以及规范性文件当中，由于法律、规定、规章依据实地情况而定，这就致使在实践中环境管理体制立法体系较为散乱，立法出台随意性较大，进而导致我国环境管理机构的设置常常处于不稳定的变动之中[5]。
环境立法内容上的矛盾、重复和交叉直接导致了环境管理机构设置重复和职能交叉的现
象。正如前文所提到的，环境保护立法往往只注意对新问题的产生和对新机构的授权做相应规定，而忽视对原有机构相应的职能规定做好修正与完善。同时，在法律上对有关环境管理机构地位和权限规定不详或界定模糊，导致了有些事情争着管、有些事情没人管的现象。
（三）政府职能转化不到位，地方保护主义盛行
地方政府不能正确行使手中权力，该放的权放不开、放不到位，片面干预地方经济活动。在当前仍以GDP增长为衡量地方政绩重要指标的情况下，政府面对环保问题出于利益的考量往往做出消极的行为选择，即当利益发生冲突时，地方保护主义就会抬头。中小城市限于自身条件其经济实力和发展规模都与大城市存在很大差距，为了赶超大城市的步伐而盲目吸纳一些高污染项目发展经济，追求短期效益，对环境问题听之任之。同时，中小城市人口素质不高，对环境问题反响较少、关注不够，这也在一定程度上放纵了地方政府的越权行为；加之上下级机构之间信息传递链条过长，上级对下级监督不到位，地方政府拥有足够力量控制当地辖区信息，势单力薄的环保部门在畸形的经济洪流中职权受到限制难以有效发挥。
（四）缺乏高规格的环境管理协调机构
在1998年的机构改革中，国务院环境保护委员会的跨部门协调职能被撤销，随即将其组织协调之责交由环保总局承担。然而，多年的运行表明，环保总局无法承担高规格的法定协调机构之责，这既因为现行法律对其“统管部门”的地位定位不清，也与环境问题的广泛性、综合性和复杂性密不可分[5]，根本原因还在于没有设立专门的环境管理协调机构。虽然国家环保总局被授予协调职能，但与其他部门处于同等法律地位，其协调能力受到很大限制，不能有效发挥协调作用。
（五）环境管理理念陈旧，管理经验不足
相对于经济发展较早的先进国家而言，我国环境管理体制发展迟缓，理念陈旧，经验不足。对于一些中小城市来说，它与国际接轨程度不高，不易接触国外优秀的管理经验；同时，在新的社会形势下缺乏敢于创新的勇气和与时俱进的自我定位，在执政理念上还深受唯GDP政绩观的影响。这些不能不说是环境管理体制弊端存在的又一重要原因。
三、改革环境管理体制的基本对策
（一）健全完善环境管理体制立法工作
一个系统协调的环境管理体制立法体系是保障法治社会各行政机构有效运作的必要条件，也是实现生态文明的有力保障[5]。因此要理顺现行环境管理体制立法体系，纠正并完善法律上的缺位和冲突，达到法律体系内部的协调。要确立一部专门的《环境管理组织法》，以法律形式明确各级环境管理机构的职权范围、管辖分工和活动规范，避免职能的冲突和交叉，并加强环境公益诉讼、生态环境损害赔偿、失职责任追究等法制建设，完善公众参与制度，以司法手段完善国家环境管理。
（二）科学设置环境管理机构及其职责
首先，为了加强统一监管，避免部门间职能重叠、推诿扯皮现象，应该将其他部门的环保职能分离出来交由环境管理机构统一行使，并通过国家法律和国务院行政授权提高环境管理机构的地位，建立集中统一、高效运作、具有权威的环境管理机构。
其次，完善从中央到地方的管理体制。在现行体制下，地方环保部门完全从属于地方政府，而经济优先的观念往往使环境政策难以顺利实施，因此必须合理划分中央与地方的环境管理权限，明确双方职责，避免各自为政。
再次，加大环保建设投入，加强基层环保机构建设。我国目前环境管理的重点在大城市，中小城市还没有获得足够重视，而近年来中小城市的极速扩张与发展要求必须更多地关注中小城市，加大中小城市环保投入，吸纳专业环保人才，加强环保队伍建设，环保机构设置至少要到乡镇，村里要有环保员，尽快实现乡镇环保机构全覆盖，村级环保组织全覆盖。
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