一、引言
中国的房地产业是极具中国特的特殊产业，表现出资源配置高度不平衡的特征。一方面是高房价和购房难，另一方面是突出的房地产高空置率。鞠方等人指出，现阶段我国城市人口不断增多，而城市居民的住房拥有率却在一个较低的水平徘徊，同时又存在大量的空置房，造成房地产市场的资源浪费。
作为重要的旅游城市，三亚市同样有着上述问题。然而，与其他地区房地产空置的表现不同，三亚市的房地产空置呈现出典型的“候鸟式”特征，即季节性移民现象引发的“季节性空置”：每逢冬季来临，房地产空置率会大大降低，在夏季，空置率重新上升。季节性空置带来的“空城化”和“空心化”，一方面严重影响了三亚市房地产业的健康发展，扭曲了房屋本来的居住属性，使其变成投机与投资物，另一方面带来了产业懈怠和产业断供，造成社会资源的巨大浪费。季节性空置导致产业单一化严重，产业间未能形成良性衔接，导致产业可持续性较差，产业得不到专业化精细化发展和挖掘，人才留不住，生产力水平低下，形成产业空洞现象。除此之外，季节性高空置率也给地方管控造成诸多不便，比如：某些新建小区在夏季无物业管理，偷盗事件不断；旅游淡季各大产业萎靡，某些小区连基本生活必需品都时常断供，而旅游旺季则生产跟不上需求；非常态化的人口大量涌入，一些小区基础设施一时不能适应，时有“断水”、“断电”现象，给当地城市管理提出挑战。另外，三亚市的基础设施薄弱，使用效率并不高，比如，海南首条城市轨道交通线路使用效率极低。季节性空置导致一系列基础设施闲置、浪费甚至退化，反过来，基础设施的退化导致季节性空置转化成全年空置，形成恶性循环。
对于季节性空置这一问题，我国鲜有研究，具有特殊性，相较其他地区对房地产空置的应对，三亚市的措施应更具当地特。更重要的是，三亚市的房地产季节性空置特征在旅游城市中具有普遍性，对三亚市房地产季节性空置的考察及应对措施的提出，对这类似城市都有借鉴意义。
房地产季节性空置问题
及其破解思路
——以三亚市为例
[摘要]在海南建设自由贸易试验区和逐步探索、稳步推进中国特自由贸易港建设的过程中，房地产高空置是与民生、地方经济发展建设都密切相关的现实问题。通过调查三亚市房地产的实际使用情况，结合理论和研究数据，分析三亚房地产季节性空置的现状，得出三亚房地产季节性空置产生的三点原因：优质的自然环境和冬暖夏热的独特气候条件，居高不下的物价水平，基础设施配套不足。对三亚海棠区、吉阳区、天涯区和崖州区等四个区域作比较分析，探讨三亚市房地产季节性空置的独特性，并从顶层设计、税收、租赁市场等方面为破解这一问题提供几条思路，以期为“双自贸”建设中的海南其他市县在处理房地产空置问题时提供借鉴。
[关键词 ]季节性空置；候鸟；空置税；租赁市场
文/高盈盈 王新爱
二、三亚市房地产季节性空置的基本分析
（一）三亚市房地产季节性空置的基本表现
实际空置率数据是反映房屋使用状态的直接指标，现在国际上通用的空置率是整个房地产市场的空置率，即一个国家或地区的空房(一般指空置1年以上)总量除以住房总量。关于城市住房空置率的统计，何元斌（2011）提出，我国推行住房商品化、市场化的时间还不长，住房商品化
程度还不高，尚未建立完善的商品房的空置率标准体系，无法采用与国际接轨的标准来计算空置率。我国一直没有对空置或空置率给出权威定义，因此在商品房空置问题上存在着很大的争议。这也是在中国经济与社会发展统计数据库中无法搜索到相关统计数据的原因。由于我国空置率统计指标未形成统一口径，无法从官方渠道获取相关数据，只能用其他方式考察城市住房实际使用状态，但空置率仍然是最直接反映房屋使用状态的指标。
随着城镇化进程的加快，“空城”“鬼城”之说时常见诸媒体。实地考察和走访调查发现，对三亚市房地产使用状态，用“鬼城”一词来形容较为贴切。白璐（2016）认为，这类城市由于人为原因造成住房空置率高，入住率低，夜晚漆黑恐怖，如“鬼城”一般。“标准排名”与《投资时报》联合发布“中国大陆城市‘鬼城’
指数排行榜(2014)”，以城区人口（含暂住人口）与建成区面积的比值作为“鬼城指数”，用于评价一个城市成为“鬼城”的可能性。此排行榜中，三亚位居中国大陆城市第9位，折射出三亚市有严重的资源错配和空耗问题。然而，董磊磊等（2017）对中国四级城市“鬼城”指数进行分析，绘制了中国地级城市“鬼城”指数的空间分布示意图，三亚市属于房屋空置水平较低地区，与实际状态并不相符。研究者也注意到这一特殊状况，在文中专门提到海口市、三亚市及马鞍山市存在指数较低的异常现象。
研究者多采用夜间灯光数据作为研究依据，在对海口市和三亚市作实际考察的基础上，本文可以给这一异常现象作出解释：海南作为中国唯一的热带省份，本地居民“昼伏夜出”，作为政治文化中心的省会城市海口市和热带滨海旅游城市三亚市，已由早期的灯光夜市，发展为包括食、游、购、娱、体、展、演等在内的多元夜间消费市场，夜间灯光指数较低，源于其地区生活习惯的特殊性；另外，如果在十月份到第二年三月份这个区间获取数据，“候鸟”的季节性输入可能影响灯光亮度。
（二）三亚市房地产季节性空置的区域分析
三亚季节性空置区域相对比较集中，三亚市海棠区、吉阳区东北部、天涯区西北部和崖州区在“候鸟式”养老体返回迁出地期间，房屋空置率达到90%以上。三亚市各区域空间地理位置见图1。
图1 三亚市行政区划图
不同区域的对比如表1所示。由于三亚季节性空置小
区较多，对小区名称只作简单列举，不作详细说明。
表1 三亚市四个区域住宅信息对比
从表1不难看出，三亚房价显示出区域差异性，因此，外地购房体明显分成两类，一类是为休闲度假和过冬而购置高端海景房和别墅的体，另一类是为养老养病而购置普通商品房的离退休人员。除过冬、养老、养病、度假等购置房产外，购房者普遍认为三亚房产具有保值增值的功能，不难判断三亚目前市场上的存量房产绝大多数出售给了投机和投资性需求者，因此在大多数情况下常年空置，这种情况在高端房产中更为明显。胡润研究院发布的《2018中国奢华旅游报告》显示，调查样本中的近一半高端旅游者购置了度假房，且首选海景房，其中三亚海景房最受青睐，选择率达12%，但度假房一年之内的使用率不高，入住1-3次的人数比例仅为22%，少于1次的比例更高。
（三）三亚市房地产季节性空置的原因分析
对国内房地产空置的原因，学术界有过很多探讨。从郊区化动因看，中心城市向非中心城市扩张、非中心城市向周边城镇和乡村扩张，形成了粗放式复制，导致城市发展与人口资源、自然环境之间无法适配，从而形成空置。
从去工业化动因看，一些依赖不可再生资源而存在的城市，比如山西采矿业城市，在去工业化进程中出现了城市萎缩以及空置现象。谭华云等（2018）从宏观因素角度进行了详细分析，认为季节性移民社区是差异化的“美好生活”需求、独特的长寿资源及乡村生活环境、外来商业资本、地方政府调控和利益共
生等“五力驱动”的结果。因此，对空置现象产生的原因进行考究，既受制于宏观环境因素，又受多样性的微观因素影响，三亚房地产季节性空置现象产生的动因有其地区独特性。
1.优越的自然环境和冬暖夏热的气候条件。海南作为全国唯一的热带省份，植被资源丰富，2019年全省森林覆盖率达6
2.1%，是全国平均水平21.96%的2.83倍，是天然氧吧。全省环境空气质量总体优良，优良天数比例为97.5%，其中优级天数比例为82.0%，良级天数比例为15.5%，轻度污染天数比例为2.5%，无中度、重度和严重污染天。因此，在国际旅游岛开发建设之际，以“养
老”“养生”等概念掀起开发养老地产的热潮，富人将海南选为理想的“第二居所”。海南光热资源充足，三亚全年无冬，在四月底到五月初夏季时间，紫外线强，此时海南岛居民昼伏夜出，外地“候鸟”体离开。因此，三亚市房地产表现出典型的“投机性高、空置率高”的特点，而这种高空置是极其特殊的季节性空置，这种季节性空置的根源于自然环境和气候条件的独特性。
2.居高不下的物价水平。海南物价水平与北、上、广、深相差不大，甚至存在比一线城市价格还要高的物质材料（表2）。另外，来自海南省统计局的数据也表明, 外来居民聚集的地区（海口、三亚及博鳌），即旅游房地产集中的地区，物价水平普遍比海南其他地方高。高物价带来的高生活成本，直接削弱了外地购房者长期居住的可能性。岛外购房者集中入岛时间为十月份到来年三月份，这一时
地理位置住宅特点住宅价格空置小区代表
海棠区
位于三亚东
部，山环
绕，周边遍布
红树林，植物
种类丰富
海景高端度假
酒店
高端别墅
72152元/
平方米
国家海岸-保利海棠
湾
吉阳区北面靠山，南
面傍海，属于
三亚心脏位置
和中心城区，
三亚政府驻
地，也是三亚
重要的交通枢
纽，商圈、教
育资源、旅游
资源较为成熟
楼盘开发早，
配套设施完
善，大东海、
亚龙湾拥有三
亚最完善、最
庞大、最高端
的海岸线酒店
31173元/
平方米
一山湖小区、卓达社
区、万科湖畔、中铁
城-悠岚湖、中铁子
悦薹、山水天域、山
水国际、鹿港溪山、
大东海半山半岛、复
地鹿岛、棕榈滩（重
点集中在迎宾路、凤
元斌凰路）
天涯区临近吉阳区，
受其发展辐
射，位于三亚
北部的高峰山
区，被称为三
亚的“绿肺”
三亚湾中高端
酒店，
棚户区改造小
区
31738元/
平方米
美丽新海岸、
鲁能三亚湾
崖州区位于三亚较为
偏远地区，生
活配套不齐
全，经济发展
较慢
崖洲湾海景房19485元/
平方米
航天云海台
间段的供需平衡被打破，需求大于供给，人工成本以及依靠岛外供给的材料的成本增加，物价进一步被推高。绝大多数养老人口对物价十分敏感，权衡利弊后，作出季节性空置的决定。
表2 居民基本生活资料价格数据表
数据来源：中国经济社会大数据研究平台
3.产业链条的不完善和不稳定。三亚的冬季表现出公共资源和公共服务难以承载需求的状况：公共休闲娱乐设施紧缺，公交车拥挤，医院人满为患，菜市场、商场、饭店、宾馆等供不应求。而到夏季，多数地方则人去楼空。这种明显的交替性城市管理与公共服务带来挑战，也使产业链条不能做到良好衔接。特别是中西部市县目前在交通、餐饮、保险等行业没有真正形成产业链，不适合长时间居住生活，呈现季节性空置是不可避免的。
就目前而言，三亚硬件设施依然薄弱，经济欠发达，收入水平低（表3），难以单纯依靠优越的生态环境吸引生活在内陆与寒冷地区的人们定居三亚。
表3 居民人均可支配收入 单位：元 时间
海口市
北京市
上海市
深圳市
2018年31205623616418357543.62019年
33815
67756
69442
62522.4
数据来源：中国经济社会大数据研究平台
三、三亚市房地产季节性空置的破解路径
（一）城市规划和思想认识是顶层设计
房地产业是经济社会发展的基础性产业，也是民生工程。2018年，经济对房地产业依赖度31省份排名中海南位居榜首。海南省长沈晓明在政府工作报告中的态度很明确：坚决落实中央提出的“房住不炒”政策，以“壮士断腕”的决心切断房地产业对经济的独占地位，减少经济对房地产的过度依赖，决不再让海南成为房地产业的“加工厂”。限购、限售、限价、限贷等经济手段和行政手段很大程度上约束了房地产
市场需求，从源头上遏制了季节性空置房进一步增加的势头，在一定程度上解决房地产价格上涨过快、不合理开发土地、恶性开发破坏环境等问题。
从合理构建产业结构出发，保证地区经济长远发展，须认识到：作为国际旅游城市的三亚，如果长期以旅游业和房地产业作为支柱产业，治理季节性空置会有很大难度。必须回归房屋的基础属性：房子是用来住的，不是用来炒的。
（二）考虑是否有必要开征保有环节税种
中国的房地产税收体系主要涉及开发建设、市场交易、保有环节，其中，开发建设环节涉及7个税种，交易环节涉及7个税种，保有环节有2个税种。表面看，保有环节税种最少，但开发建设和市场交易环节的税收其实通过市场交易已转嫁给消费者，对此，中国财政科学研究院应用经济学博士后盘和林表示，再对房屋所有者征收房产税和
空置税，有重复征税的嫌疑。
但多位学者专家也表示，房地产税收体系结构不合理，尤其随着存量房时代的到来，保有环节的税收改革势在必行。目前增加对保有环节税种主要有房产税和空置税，房产税2011年在上海、重庆进行了试点。2019年3月8日，在十三届全国人大第二次会议上，全国人大常务委员会委员长栗战书表示：“集中
力量落实好党中央确立的重大立法事项，包括审议民法典，制定房地产税法等。”尽管未有相关立法出台，从上海、重庆等试点效果看，似乎其对市场影响也不大，但当推广到全国时，这项税收的效果或
鸡蛋平均价格(元/公斤)
海口市 北京市 上海市 广州市 深圳市 2014年1月 13.7 9.28 9.94 10.14 10.82 2013年3月 12.8 8.77 9.72 10.05 10.89 2012年4月
12.53
7.51
7.82
7.93
9.05
牛肉平均价格(元/公斤) 海口市 北京市 上海市 广州市 深圳市 2014年1月 76.48 71.83 80.65 74.93 86.55 2013年3月 62.8 67.93 76.15 72 83.78 2012年4月
51.47 50.75
55.93
59.2
65.75
香蕉平均价格(元/公斤) 海口市 北京市 上海市 广州市 深圳市 2014年1月 6.76 7.46 6.99 5.64 7.68 2013年3月 6.23 7.31 6.61 5.47 7.81 2012年4月
6.59
7.27
6.99
5.69
8.79
许会不一样，尤其是房产税对地方政府而言，是一种“长期饭票”，地方一定会配合大环境，根据自身特点出台相应的税收政策。配合征收房产税的全国不动产信息联网工作基本完成。不出意外，房产税会对海南的房地产市场产生影响，调整房地产市场主体配置。
空置税有别于房产税。为打击炒房、囤房行为，早前就有人提出征收空置税。由于对“空置”的定义和标准官方陈述都很模糊，数据库的建立以及实地走访成本太大，一直未进行试点操作。持肯定态度的人认为，对于房价上涨造成的投资和投机需求增加形成的住房空置现象，可以通过税收政策调控，开征空置税有利于增加租赁住房市场供应，推动租赁住房市场发展。而徐小乐持不同意见：
“空置税缺乏法理的正当性，目前与房地产有关的税种一般是流转税和财产税，前者针对交易增值，后者旨在调节财富，而空置税是一种惩罚性征税。”鉴于对三亚高空置的房地产市场的主体的认识，在三亚试点开征住房空置税，并设置随住房空置时间累增的税率，可将空置的存量住房逼入市场，从而有效增加住房供给。在保有环节增加房产税和空置税，市场上会出现一批空置房持有者抛售房产的情况，而在当前限购条件下，只有持有两年社保缴纳证明的岛内就业者才有机会购房，如果不是本地居民，其名下的房产数量只能是一套。因此，在三亚试点征收房产税和空置税或许有其合理性。
（三）有序实施，稳步推进租赁市场
海南建设自由贸易港，盘活房屋有效需求将成为重点和难点。鉴于目前三亚市空置房数量规模较大，成分复杂，涉及面较广，建议设立专门机构，成立专项小组，明确项目内容，以项目为主导，定任务、定进度、定责任。政府具有可信度，在空置房主体分布范围较广的情况下，可利用大数据，协同国土、银行信贷、税务、工商、司法等政府各部门，实时掌握房屋动态，确保信息详实准确，确保专项小组的组织管理落实到位。
对空置房的消化不应只关注消费市场，要将着力点更多放到存量空置房的盘活上，而租赁市场是一个良好的方向。随着房地产市场进入成熟期，市场供给趋于饱和，新建商品房市场萎缩，租赁市场将成为主旋律。应伴随海南自贸港建设，提前布局和谋划，协调产业，对房屋商品的合理有效使用是重中之重。三亚在继续严格实施“全域限购政策”的基础上，应重视发展租赁型住房，盘活空置房，引导“两投房产”成为家庭式旅馆、租赁性住房，变固定性为流动性，建立多主体、多元化、多层次的房地产产品供应体系与住房保障体系。
（作者单位：三亚学院管理学院）
基金项目
三亚市哲学社会科学规划课题一般项目“‘双自贸’建设下三亚闲置房屋盘活利用机制研究”（编号：SYSK 2019-23）阶段性研究成果
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