美国政府机构设置、立法与规划体制
作者：宿景祥
【内容提要】美国作为当今世界上唯一的政治、经济和军事超级大国，政府的规划体制错综繁复，联邦政府的政治权力日益集中、扩大，对国家经济和社会发展的干预和调控能力不断加强。美国政府在制度变革方面的某些具体举措，以及机构设置模式，亦有可借鉴之处。美国政府规划体制的可借鉴之处，不仅仅在于对于宏观经济、微观经济等进行调控的手段，更为重要的是于政府机构的日趋加强，以及法律的严格性。
一、美国的立法和司法机构
美国政府的规划体制的不断完善，是建立在政府部门权力日益扩大的基础之上的。而政府部门的机构设置，本身也是政府规划体制的具体表现。
从根本上说，美国政府的机构设置框架，源于美国联邦宪法。联邦宪法是美国政府的基本文件和美国最高法律，其主要内容是建立联邦制的国家，各州拥有较大的自主权，包括立法权。它制定了国家制度、政府体制和国家的运行原则，阐明全国政府三个部门──立法、行政和司法三权分立，各自行使特定的职责，同时相互制约。
（一）立法机关（美国国会）
根据联邦宪法第一条，联邦政府的所有立法权力被赋予由两院（众议院和参议院）组成的国会。两院的议员都由各州选民直接选举产生。参议院由每州出两名参议员组成，共100人。参议员任期六年，每逢双数年便举行选举，改选参议员的三分之一。参议院主席由副总统担任，但除了在表决相持不下时，副总统并是没有表决权。众议院由各州按人口比例分配名额选出，共435名众议员。众议员任期两年，期满全部改选。众议院选出自己的会议主持者众议院议长。美国国会每隔两年举行一次中期选举，也就是说，众议院中全部435个席位都要改选，参议院要改选其中的1/3。一般说来，在职总统所在的党总要在中期选举中失去一些席位。
美国国会根据立法的实际需要，以及不同时期的国会和机构改革法，逐步形成了今天的参议院和众议院委员会制度，这些委员会是国会审议各种立法议案的核心，拥有很大的权力。凡是提交国会的议案，首先要经过委员会的审议或修正，通过后，才能分别提交参议院或众议院全院大会讨论。
当参议院或众议院的全院大会对某一议案讨论完毕后，议员们对该议案进行投票。任何一院通过的议案都要提交另一院审议，如果法案被第二院修正，则由两院部分议员组成的协商委员会协商解决。法案一旦在两院通过，须送交总统签署后才能成为法律。如果总统否决，则可在两院三分之二多数批准的情况下使法案成为法律。
本届国会（第107届）参议院共有20多个常设委员会和特别委员会，其中包括：规则和行政委员会；拨款委员会；农业、营养和林业委员会；军事委员会；银行、住房和城市事务委员会；预算委员会；商务、科学和运输委员会；能源和自然资源委员会；环境和公共工程委员会；财政委员会；对外关系委员会；政府事务委员会；司法委员会；劳工和人力资源
委员会；道德标准特别委员会；印第安人事务委员会；情报委员会；小企业委员会、老年人特别委员会和退伍军人事务委员会等等。众议院也有20多个常设委员会和特别委员会，分其中包括：政府改革和监督委员会；农业委员会；拨款委员会；国家安全委员会；银行和财政机构委员会；预算委员会；经济和教育机会委员会；商务委员会；国际关系委员会；众院监督委员会；司法委员会；资源委员会；运输和基础设施委员会；程序委员会；科学委员会；情报特别委员会；小企业委员会；退伍军人事务委员会；官员行动准则委员会和筹款委员会等。此外，参议院和众议院还设有4个联合委员会，分别为经济委员会、图书馆委员会、印刷委员会和赋税委员会。
美国国会设置的其他重要机构，还包括总审计署（General Accounting Office）和国会预算办公室（ Congressional Budget Office）。
（二）司法机关
美国的司法机关主要由最高法院（The Supreme Court of the United States）、11
个上诉法院（United States Sentencing Commission），91个地方法院（Lower Courts），以及三个有特别裁判权的法院（Special Courts）以及联邦司法中心（Federal Judicial Center）等机构组成。
最高法院和联邦法院的院长和法官由总统提名，由参议院批准任命。最高法院是美国最高一级法院，也是联邦宪法特别设立的唯一法院。最高法院由一位首席大法官和8位大法官组成。根据宪法，最高法院有宪法解释权，可以宣布联邦和各州的法律违宪，对涉及大使、公使、领事、及州当事人之案件有初审权，还有处理下级法院所审理案件的上诉裁决权。无论初审和终审，最高法院的判决都是最终判决。
每个上诉法院有3－15名上诉法官，它们受理多数不服地方法院判决的上诉案件，并有权复审联邦独立机构的命令和裁决。上诉法院的判决一般也应视为是终审判决。
地区法院是联邦法院系统的基层法院，每一地区法院有1－27 个法官。联邦地区法院审理各区内涉及联邦政府的各类案件（如滥用邮递、盗窃联邦政府财物等）、不同州公民间、美国公民与外国公民的讼案。特别法院的法官也是在参议院的建议、认可下由总统任命，终身任职。主要索赔法院、关税及专利权上诉法院等。
另外，州、县、市各级法院体系不属于联邦法院体系面自成一格。参议院众议院
二、美国政府行政部门机构设置
美国联邦政府行政部门主要有三部分构成：总统和白宫、19个部、60多个独立的局及4各准官方的机构。
（一）总统和白宫
1、总统美国联邦宪法规定，总统是国家元首、政府首脑兼武装部队总司令。美国总统也是世界上最有权力的职位之一，在立法方面，他可以否决国会通过的任何法案，即有立法否决权；可以在每年一度的国情咨文、预算咨文、经济咨文及各种专门问题的咨文中，向国会提出立法倡议，即立法倡议权；他还有权召集国会特别会议；在司法方面，总统提明任命联邦法官，包括最高法法院成员在内，但要获得参议院的认可；还可以对任何被判破坏联邦法律的人──被弹劾者除外──作完全或有条件的赦免；在行政方面，总统可以发布法令、条例和指示，可以任免公务官员，但高级官员（包括内阁部长、副部长、助理部长等）要得到参议院的批准；有权征召各州的国民警卫队为联邦服务；在战争或国家危急时，国会可以予总统更大的权力，以处理国家经济和保护合众国的安全。有权宣布紧急状态，统帅和指挥武装部队；在外交事务中，他负责合众国和外国之间的关系。有权代表美国同外国政府建立外交关系和缔结行政协定等。有权任命任命大使。但缔结条约和任命大使均须经由参议院的批准。等等。
总统每届任期四年，连选可连任一次。在总统死亡、辞职或丧失能力的情况下，由副总统接替总统的职务。
2、总统内阁美国政府最高决策机关为总统内阁。总统内阁由总统根据施政事实上的需要而设立。内阁成员由处理具体的国家及国际事务各部部长和总统指定的其他官员组成。从法律上说，内阁实际上只起总统助手和顾问团的作用，没有集体决策的权力。布什政府重要的内阁成员及重要官员中，除副总统理查德·切尼（Richard B. Cheney）和国务卿柯林·鲍威尔（Colin Powell）外，还包括14个部的部长，即农业部部长安·威尼曼（An n M. Veneman）、商务部部长唐·埃文斯（Don Evans）、国防部部长唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）、教育部部长罗德·派奇（Rod Paige）、能源部部长斯潘塞·亚伯拉罕（Spencer Abraham）、医疗和社会事务部部长托米·汤普森（Tommy Thompson）、住房和城市发展部部长梅尔·马丁内斯（Mel Martinez）、内务部部长加利·诺顿（Gale N orton）、劳工部部长赵小兰（Elaine Chao）、运输部部长诺曼·梅内塔（Norman Minet a）、财政部部长保罗·奥尼尔（Paul O’Neill）、退伍军人事务部部长安东尼·普林西比（Anthony Principi）、司法部部长约翰·阿什克罗夫特（John Ashcroft）和国土安全部部长汤姆·里奇（Tom Ridge）。此外，白宫办公厅主任安德鲁·卡德（Andrew H. Card, Jr.）、环境保护局局长克里斯蒂·怀特曼（Christie Todd Whitman）、管理和预算局局长米切尔·丹尼尔斯（Mitchell E. Daniels, Jr.）、国家药品控制政策局局长约翰·沃尔特斯（John Walters）、美国贸易代表罗伯特·佐立克（ Robert B. Zoellick）也都是内阁成员。
3、白宫的“政研室”美国总统许多重要的决策和规划，来自于在白宫设立的若干重要的政策研究机构，如国家安全委员会、总统经济顾问委员会、管理和预算办公室、国家药品控制办公室、政策研究办公室、科学和技术政策办公室和美国贸易代表办公室等。
国家安全委员会（The National Security Council ）是根据《1947年国家安全法》（the National Security  Act of 1947）成立的，设在总统行政办公室。目前这届委员会，主席由布什总统担任，其他法定成员包括副总统切尼、国务卿鲍威尔和国防部长拉姆斯菲尔德。参谋长联席会议主席亨利·谢尔顿将军（Gen. Henry H. Shelton）担任委员会的军事顾问，中央情报局局长乔治·特内特（George J. Tenet）担任情报顾问。白宫办公厅主任卡德（Andrew H. Card, Jr.）、财政部长奥尼尔、总统安全事务顾问赖斯（Condoleezza Rice）、、总统经济政策助理拉里·林德塞（Larry Lindsay）也都是委员会常任委员，通常都被邀请参加会议。其他官员被邀请参加相关的会议。国家安全委员会帮助总统制定有关国家安全的国内外军事、情报和经济政策。
总统经济顾问委员会（Council of Economic Advisers）：主要任务是负责研究、分析国内各部门和国际经济问题，评估联邦政府的各项经济政策，准备每年的《总统经济报告》，在国家经济发展方面向总统提出政策建议。总统经济顾问委员会是根据《1946年就业法案》（the Employment Act of 1946）成立的，最初隶属于总统办公室，1953年根据美国政府的“机构重组计划”成为独立的政策研究机构。委员会由3名成员组成，均须经参议院的建议和审查，并由总统任命。现任主席为罗伯特·胡巴尔德（Robert G. Hubbard）。根据《2 002年总统经济报告》，除3位委员外，总统经济顾问委员会还任用了30多名学有所长的经济学家和统计学家。
管理和预算办公室（Office of Management and Budget）的前身是“预算局”，成立于1939年。办公室编
制20人，现任主任米切尔·丹尼尔斯（Mitchell Daniels, Jr.），设有两名副主任以及负责预算、立法、行政、经济政策、能源（自然资源、科学）、国家安全和外交等事务的多名主任助理。管理和预算办公室的主要职责是：通过审查各行政部门的组织结构和管理程序，协助总统维持一个有效的政府；制定有效的协调机制，协助总统，加强政府各机构之间的合作；帮助总统准备预算和制定政府的财政计划；审查和控制政府的预算，帮助总统制定改革政策，尤其是及时向总统报告政府的财政负担。
政策研究办公室（Office of Policy Development）由国内政策委员会和国家经济委员会组成，它们都负责向总统提供建议，帮助总统制定、协调和执行国内经济政策，同时也在其他的政策方面向总统提供建议。国内政策委员会（The Domestic Policy Council ）成立于1993年8月16日，主要负责审查总统国内经济政策的研究和执行情况，协调联邦政府各机构间的合作。国家经济委员会（National Economic Council）成立于1993年1月25日，主要负责协调总统经济政策的制定，向总统提供经济政策建议。委员会还负责保证经济政策决策的实施。国家经济委员会主席由总统经济政策助理拉里·林德塞担任。
环境质量委员会（The Council on Environmental Quality --CEQ）是根据《1969年国家环境政策法案》（the National Environmental Policy Act of 1969--NEPA）成立的。设在总统行政办公室。根据《1970年环境质量改善法案》（ The Environmental Quality
Improvement Act of 1970 ），专门成立了“环境质量办公室”（OEQ），向委员会提供专业和行政管理方
面的支持。委员会主席同时也担任办公室主任，由总统任命。根据法律的要求，委员会负责评估、协调联邦政府的行动，向总统提供有关国内和国际环境政策方面的建议，为总统准备向国会提交的年度环境质量报告。此外，委员会还负责审查联邦政府各机构和部位执行有关国家环境政策的各法案的情况。
国家药品控制政策办公室（Office of National Drug Control Policy）是根据《198 8年国家反法案》（ the National Narcotics Leadership Act of 1988）成立的。办公室编制14人，目前的实际成员有8人。办公室负责制定国家控制的政策、目标、优先次序和实施手段，每年的年度报告，提出反战略和国家反的预算报告。在组织、管理、预算等涉及反活动的各个方面，向总统提出建议。同时，也负责审查政府各机构履行反战略的执行情况。
科学和技术政策办公室（Office of Science and Technology Policy）是根据《197 6年国家科学和技术政策、组织和优先次序法案》（ the National Science and Technolo gy Policy, Organization, and Priorities Act of 1976）成立的，设在总统行政办公室。科学和技术政策办公室负责为总统提供科学、工程和技术分析报告，以及有关重要的政策、计划和联邦政府的各种项目。从科学方面，对各个领域的问题，包括经济、国家安全、医疗、对外关系和环境等问题，向总统提供建议。对于联邦政府在科学和技术方面的工作努力的规模、质量和有效性，进行评估。
美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative）是根据1963年1月15日总统11
075号行政命令创立的，原名是“贸易谈判特别代表办公室”。根据《1974年贸易法案》（ The Trade Act of 1974 ），成为总统行政办公室的一个机构，负责处理贸易协定，制定和实施贸易政策。经《1988年综合贸易和竞争力法案》（The Omn ibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ）授权，贸易代表被赋予了诸多新的权力，包括执行“301条款”。美国贸易代表相当于大使，直接对总统负责，全权负责处理有关美国在世界贸易组织中的一切活动，包括讨论、召集会议和谈判，以及在OECD内涉及贸易和商品问题的事务，在联合国贸易和发展会议和其他多边机构中涉及的贸易问题和其他多边和双边的贸易谈判。现任美国贸易代表罗伯特·佐立克（Robert Zoellick），另设有副代表四人，三位在华盛顿，一位驻在日内瓦。其他成员包括：纺织品谈判首席代表、特别贸易谈判代表、负责农业、亚太地区、中国、国会事务、环境和自然资源、欧洲和地中海、日本、监督和履行、北美事务、政策协调、媒体、WTO和多边事务、西半球事务的多名贸易代表助理。
美国贸易代表也是美国进出口银行（ the Export-Import Bank）和海外投资公司（ t he Overseas Private Investment Corporation）的董事会成员，是国际货币和金融政策的国家咨询委员会成员。