文章属性
∙【制定机关】中国银行业监督管理委员会(已撤销)
∙【公布日期】2009.10.14
∙【文 号】银监办发[2009]343号
∙【施行日期】2009.10.14
∙【效力等级】部门规范性文件
∙【时效性】失效
∙【主题分类】银行业监督管理
正文
中国银监会办公厅关于农村合作金融机构项目贷款和行业贷款风险提示的通知
（银监办发〔2009〕343号）
各银监局（西藏除外）：
今年以来，农村合作金融机构（以下简称农合机构）各项贷款增速迅猛，尤其是各类项目贷款增长快、管理不到位、行业集中度高、风险隐患大，应引起高度关注。现将主要风险点和监管要求提示如下：
一、主要风险点
（一）固定资产项目贷款增速过快。今年以来，为确保经济增长，各级政府大量筹集资金用于当地城镇基础设施建设和市政公用事业项目，农合机构政府平台公司和房地产开发项目贷款激增。截至7月末，农合机构发放政府平台公司固定资产贷款和房地产开发贷款分别为1552亿元和1238亿元，增幅分别高达89.7%和63.1%，分别高于各项贷款平均增幅68.6和42个百分点。从地区来看，政府平台公司新增贷款主要集中在江苏（13.73%） 、广西（13.27%） 、四川（13.02%） 、广东（12.88%） 、陕西（6.78%） ， 5省份合计增加额占全国新增总额的59.7%；房地产开发新增贷款主要集中在东部沿海省份，广东（24.5%）
、上海（12.9%） 、江苏（9.8%） 、天津（5.4%） 、贵州（5.3%） 5省份合计增加额占全国新增总额的57.9%。
（二）项目贷款管理不规范。一是借款主体资格不合规。如甘肃省今年新增10笔政府平台公司项目贷款中，8笔由政府机关及其职能部门直接作为借款主体；新增142笔房地产开发贷款中，13笔共计金额3680万元是自然人直接作为借款主体。二是资本金账户管理不规范。大部分省份农合机构未建立规范的项目资本金账户管理制度，对资本金未实行专户管理，自有资金与贷款资金在同一账户混淆使用。三是多头授信普遍存在。多家机构对同一借款人或同一项目授信，地方财政又将多家政府平台公司筹集的资金集中到同一资金池管理，资本金到位和贷款资金使用情况难以有效监控，极易出现借款人挪用贷款资金作为资本金或项目资本金挪作他用以及被抽回等问题。四是信贷管理不到位。部分农合机构信贷人员风险管理意识不强，不能准确掌握国家宏观经济调控政策、产业政策及项目贷款有关规定，贷款条件和“三查”制度不落实，不能有效识别项目资本金来源的合法性、合规性，项目贷款管理能力明显不足。
（三）项目贷款资本金不到位。一是资本金来源存在明显缺陷，49.4%的资本金来源于财政
农村商业银行贷款资金，企业投资仅占25.4%。二是资本金投入不实，不少项目是政府以机器设备、房屋土地等非现金方式出资，虽然账面达到资本金比例要求，但由于该类资产价值普遍高估，与实际项目不配套，使用价值低，又难以变现，造成实际资本金虚置。三是资本金到位率低，且到位比例滞后于贷款投放进度。今年1-7月，农合机构新发放政府平台公司固定资产贷款和房地产贷款中，分别有120和140个项目达不到最低资本金要求。固定资产贷款总体资本金到位比例为72.6%，有19个省份未足额到位，其中甘肃（20.0%） 、福建（31.0%） 、湖北（35.9%） 、新疆（43.4%） 、广西（47.2%）到位比例不足50%；房地产贷款总体资本金到位比例为80.7%，有28个省份未足额到位，其中甘肃、江西、深圳、湖南、贵州等省份到位比例低于70%。苏州太仓农商行发放太仓市土地储备中心的土地储备贷款，资本金到位比例仅为1.2%；广西凭祥市联社发放给凭祥市城市建设投资有限责任公司城市基础建设项目贷款，在项目资本金到位仅为4.46%的情况下，按照11000万元的授信总额发放全部贷款。四是以搭桥贷款充作资本金，个别项目甚至无资本金。在资本金到位的贷款项目中，全国尚有40个项目约46亿元资本金为搭桥贷款。如广东省江门市滨江建设投资管理有限公司的滨江启动新区项目，预计投资总额40亿元，到位的22亿元资本金全部为搭桥贷款；预计投资总额8277万元的辽宁丹东凤城污水处理厂项目无资本金，全部为银行贷款。
（四）项目贷款潜在风险较大。一是借款主体盈利水平较低，现金流受限。政府平台公司主要依托政府财政资金、资源和信用，承担政府主导项目建设任务，政府平台公司项目贷款主要用于基础设施建设或公益性政府投资项目，如土地储备、城市（农村）基础设施建设、公用事业等，较少用于生产性行业项目投资，势必影响政府平台公司的盈利能力和现金流，增加还贷压力。二是信贷资金安全隐患较大。由于部分政府平台公司管理不规范，资金运用随意性大，易发生挤占挪用，甚至流入高风险领域和国家政策限控行业；一些项目仓促上马，缺乏科学论证和评估，易造成浪费和重复建设，资金配套缺口大，可能产生新的“半拉子”和“钓鱼”工程，信贷资金安全难以保证。三是收回贷款难度大。有些地方过于追求经济指标和短期利益，存在较强的扩张冲动，甚至超出当前财政承担能力和客观需求过度负债，债务偿还存在较大不确定性，加之政府平台公司贷款还款来源单一，贷款期限长、金额大，易受经济周期影响，在国家宏观调控政策、地方政府预算发生变化或政府换届时，贷款收回将面临较大压力。
（五）农合机构系统性集中度风险急速上升。由于政府平台公司融资主要依赖银行贷款，且资金规模大、期限长，尽管该类贷款基本采用社团贷款方式发放，但对经营规模较小的县级农合机构来说，信贷风险集中问题仍十分突出，在所辖区域内易诱发系统性风险。调查发
现，部分农合机构超比例发放政府平台公司项目贷款，造成该类贷款占全部贷款余额的比例已近20%，个别农合机构甚至最高达50%以上，有的农合机构该类贷款不良率高达71.43%。如河北省联社集中辖内资金投资政府平台公司的134家县联社中，有87家资不抵债，74家资本充足率为负数（最低为-36.45%） ，多数县联社的风险状况已十分突出。
（六）过剩行业信贷风险加剧且难以化解。今年上半年，在银行业金融机构信贷投放超常增长情况下，信贷投放在产能过剩和重复建设行业仍较为集中，部分地区此类贷款余额不降反升，不良率高、清收困难，信贷风险明显加剧。如山东省农合机构上半年“两高”行业贷款不良率高达43%；电石、焦炭等化工行业抵押资产现金清收率仅为46%。农合机构由于受风险管理水平、信贷人员素质、政策传导滞后等因素影响，对一些产能过剩和重复建设行业退出不及时，信贷资产损失相对较重。加之农合机构此类贷款大多投放于企业规模小、地理位置偏僻、土地集体所有、设备专用性强的客户，不良贷款处置十分困难。
二、监管意见
针对农合机构的信贷风险问题，各银监局要高度重视，将政府平台公司类项目贷款、国家限控行业信贷风险作为当前农合机构的监管重点，按照发展改革委等部门《关于抑制部分行
业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，以及银监会《固定资产贷款管理暂行办法》、《项目融资业务指引》和2009年第三次经济金融形势通报会有关要求，加强指导、监测和分析，采取针对性措施，防止引发地域性、集中性和系统性金融风险。
（一）按照宏观调控政策要求，严格控制农合机构国家限控行业信贷风险。一是引导农合机构继续坚持“区别对待、有保有压”的原则，积极促进经济和信贷结构调整，加强对国家重点工程、中小企业、“三农”、保障性住房、重大科技专项、节能减排的信贷支持，严格控制国家已明确的钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、风电设备、大型铸锻件、电解铝、造船、大豆压榨等重复过剩行业贷款投放。二是引导和督促农合机构密切关注重复过剩行业企业发展动向及趋势，严格监测限控行业贷款质量迁徙情况，加大贷后检查力度，采取措施，确保信贷资金安全。三是督促省级联社（农商行、农合行）加强与地方政府及发展改革、国有资产监管、环境保护等相关部门的联系、沟通，指导所辖机构全面掌握产业政策信息及企业关停、兼并重组等情况，并争取相关部门支持农合机构对国家限控行业的信贷退出及资产保全。
（二）加强固定资产项目贷款监控，切实防范潜在风险。一是督促农合机构按照《固定资
产贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》的有关规定，结合自身经营及风险状况，尽快完善项目贷款操作流程和实施细则，建立资本金专户管理制度，强化贷款全流程管理和贷款资金支付管理，严格控制项目贷款风险。二是引导农合机构坚持合法合规、风险可控、机构自身能够承受的原则发放项目贷款，并严格控制贷款总额和最长期限。对资本金不实、不到位的项目或出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的政府平台公司，要严格限制贷款；对未经批准立项、风险较大的项目不得发放贷款。对资金不足、风险抵御能力较低、集中度超标的农合机构，要督导其审慎贷款。三是督促农合机构对今年以来发放的项目贷款，逐个项目跟踪监控信贷资金使用情况，逐个项目评估风险，落实贷款有效担保、抵押及还款来源，最大限度降低贷款资金风险，确保贷款按期收回。四是督促省级联社（农商行、农合行）加强对信贷人员的培训，提高信贷人员项目贷款的风险意识和管理水平。
（三）分类指导，严控信贷行业集中度风险。一是督促农合机构坚持授信标准，严格贷款条件，落实各项信贷管理制度，严禁降低标准违规发放贷款。二是督促农合机构严控贷款行业集中度和客户集中度风险，严格执行单一客户贷款集中度不超过10%和单一集团客户授信集中度不超过15%的监管标准，加强集团客户授信和信贷集中度风险管理，不得与地方政府
签署无特定项目的大额授信合作协议。三是引导农合机构积极运用银（社）团贷款方式分散大额贷款风险，防范多头授信、过度授信。对单一客户超10%、集团客户超15%的授信，单一客户或单一项目融资总额超过约定组团起点的授信，以及多家机构参与同一项目融资的授信，必须采用银（社）团贷款方式。四是加强对农合机构信贷政策执行情况的监测、检查，督促农合机构开展对存在问题的自查自纠，查缺补漏，有效防范各类信贷风险。
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