张燎
前言：应台湾世曦工程顾问公司之邀，济邦公司今年9月14-20日偕同国内有关单位组成大陆PPP参访团，由笔者率队赴台湾进行公私合作伙伴关系方面的业务交流，行程贯穿宝岛南北，收获颇丰。本文是笔者根据参访的所见所思，撰写的一篇关于台湾民间参与公共建设（大致相当于基础设施PPP）总体情况的综述性文章，可供国内感兴趣的人士参阅。济邦将进一步整理研析后，形成台湾PPP的研究报告呈报我国中央政府有关部门供未来立法及政策研究时借鉴。由于众所周知的原因，我们对文中有关台湾地区的“政府”及其部会机关名称尽力做了处理，倘若仍有遗漏或不尽妥当之处，实为业务交流之目的而仓促成文，不应视作济邦公司及作者对这类名词与概念的任何当然的政治解读。
一、赴台湾参访的背景与经过
因缘际会，今年5月初笔者在上海与来大陆做业务访问的台湾世曦工程顾问股份有限公司的罗怀庆经理初识，谈及世曦公司在台湾基础设施的公私合作伙伴关系（Public-Private Partnership, PPP）咨询方面业绩斐然，并设有专门部门（民参部）负责此项工作。言者无意，闻者有心，我自此开始留意世曦的资料，了解台湾PPP行业发展状况。国内5.12大地震后，世曦公司民参部负责人王子安博士还特意来电邮问候地震灾情，帮忙查1999年台湾921集集大地震后恢复重建的经验。
过去十几年，我国在基础设施和公用事业行业较大范围推行市场化改革，相关的法律框架、市场主体、中介咨询服务及专门技术知识逐步建立起来，开始关注世界上先进国家特别是欧洲大陆的英、法等的基础设施民营化及特许经营制度，但我总感觉闭门造车的多，潜心研鉴的少，盖因借用名词易，悟通真义难。在基础设施的PPP发展问题上，我们到了必须“睁眼看世界”的时候了，包括对海峡对岸同行的发展情况，由于信息的阻隔，我们都知之甚少。因此，当世曦公司向我们发出访问邀请时，我们几乎没有犹豫就答应下来。紧锣密鼓的筹备后，济邦咨询公司牵头，由基础设施投资公司、知名律师事务所代表组成的大陆PPP参访团9月14日启程经香港赴台，开始了7天的台湾PPP参访之行。
这次台湾考察行程安排之稠密，在外人眼里大概是个“疯狂”的行程。扣除头尾两天的交通行程，实际的5天参访时间中安排了对包括台湾高铁、高雄捷运、海洋生物馆、台大尊贤馆、台大太子学生公寓、双和医院在内的9个PPP项目的参观考察；还拜访了世曦公司的民参部、公司总部，环宇、安信两家律所，接触
了毕马威台北分所；此外，济邦与世曦联合举办了两岸PPP交流研讨会，签署两家公司的合作备忘录。参访团所到之处全部集中于台北-高雄-垦丁一线，闻名遐迩的阿里山、太鲁阁等风景区一个也没去，完全贯彻了我们事前筹划时制订的尽可能利用这次机会全面考察台湾的PPP发展状况的原则。
密集的行程考验着团员的体力，以至于最后两天有团员累得突犯腿疾，不得不靠药物缓解，幸得邀访单
位世曦公司的诸位领导、同仁精心筹划、悉心照料和热情接待，使我们这次参访活动不但顺利圆满，更收获了对台湾民众和同行的美好印象：他们总体上举止谦恭、办事认真、待人热情和尊重专业，值得我们学习。
图1 济邦参访团在高雄地铁中央车站的“光之穹顶”
行前为了让参访团团员对此次交流考察有充分的准备，济邦公司研发部特别收集、整理了《台湾PPP法律法规及实践》的背景资料，供团员事先研读。
据了解，北京清华大学的王守清教授曾于2007年底受邀到台湾成功大学等访问，其间受到世曦公司王子安博士接待，交流了PPP议题。但在世曦公司李建中董事长的记忆中，大陆专门就PPP议题赴台组团考察的，济邦公司是第一次，无意间我们因此也开启了两岸在基础设施PPP议题上交流沟通的窗口。
我把此行前后了解的台湾地区基础设施PPP的情况汇总介绍如下，加上我自己的一些意见，供国内的读者朋友和业内同行参考。
二、世曦公司及其民参部
这里有必要花些笔墨，介绍一下此行热情的东道主——台湾世曦工程顾问股份
有限公司(CECI Engineering Consultants, Inc.)。
世曦公司前身为“中华顾问工程司”，是直属台湾“行政院交通部”的财团法人，后于2007年4月转投资成立世曦公司，中华顾问工程司的资产、业务、业绩和人员全部由世曦公司概括继受，中华顾问工程司成为
世曦公司的唯一股东。今年8月，前“行政院公共工程委员会”副主委、前“中央大学”工学院院长，李建中博士接任世曦公司董事长。李董事长曾是台湾〈政府采购法〉及〈促进民间参与公共建设法〉的主要起草人和推动者之一，对政府采购及基础设施PPP 有精深研究。
图2 海峡两岸PPP实务交流座谈会暨合作备忘录签署仪式
张晓龙台湾世曦公司拥有近30个专业部门，1800名专业顾问及技术人员。因为隶属“交通部”的缘由，世曦公司在台湾的铁路、公路和港口等交通领域的工程咨询业绩方面尤为突出，是台湾三家中字号的工程顾问公司之一（其余两家分别是中鼎工程—“能源部”背景，主要从事石化、能源行业的工程咨询，中兴工程—擅长大地、地质方面咨询）。2003年3月，世曦公司在原有“台湾高速铁路总顾问专案”及“大鹏湾总顾问专案计划”等基础上，改组扩编成立了“民间参与公共建设部”，隶属于公司五个事业中的轨道事业，由王子安协理领导，现有20多名咨询人员，分“土地规划、财经分析、技术协调”等三个小组，专责提供基础设施相关PPP咨询服务。2007年，世曦公司更荣获台湾公共工程委员会评选的第五届金擘奖（促参界的最高荣誉奖项）之首个顾问机构团队奖。
三、台湾民间参与公共建设综述
在台湾，基础设施的PPP被赋予了一个专有名词——“民间参与公共建设”（Private Participation in Infrastructures）。按照《促进民间参与公共建设法》（简称《促参法》）的规定，“公共建设”的定义相当宽泛，不仅包括通常意义的交通、能源、环保、文教卫体、观光休憩、社劳福利、公园绿地等基础设施，甚至还包含“重大工业、商业及科技设施，新市镇开发，农业设施”等“供公众使用或促进公众利益之建设”。由此可见台湾的公私合作伙伴关系几乎可以涉及所有的公建设施。而“民间参与”在台湾盖指非政府主导的私人资本的参与，与大陆的“社会资本”有类似之处，但后者除了外资和国内民营资本外，通常还包括部分已经实现产权多元化、采用市场化经营管理方式（即所谓已经“社会化”）的政府性资本。
（一）台湾推动民间参与公共建设的动机
进入上世纪80年代后，随着台湾经济的高速成长，与国际市场的联系日益密切，国外资本要求解除管制，开放岛内市场；随着民营企业的壮大，它们要求获得平等发展的机会，纷纷要求开放政府当局控制的某些产业。
另一方面，台湾政府为促进经济发展及纾缓财政困境，积极推动各项大型基础设施建设计划，大力引进民间企业界的充沛资源与活力来参与基础设施建设，以达到政府财力“以少带多”的放大效应，因此台湾政府自上世纪90年代中期开始陆续引进欧美国家的所谓“兴建-营运-移转”(Build-Operate-Transfer，即BOT)制度，有了民间参与公共建设的肇始。
（二）民间参与公共建设的发展历程
事实上，若要追溯台湾地区最早的民间参与，需要提及1989年台湾当局成立的“公营事业移转民营推动小组”，制订了包括《公营事业移转民营条例》、《公营事业移转民营条例实施细则》等一系列公营企业民营化的法规，由此，台湾的民营化进入了新阶段。
但真正意义的基础设施PPP，则是在1994年年底颁行的《奖励民间参与交通建设条例》（简称《奖参条例》）后才算正式启幕。《奖参条例》提出的主要奖励措施包括协助取得土地开发利用、融资与税捐优惠以及补贴利息等，翌年8月还选定了高速公路、高速铁路、城市捷运、工业区、观光游戏、购物中心、电厂、焚化炉（垃圾焚烧）、车站、停车场等22项重大公共建设拟采用BOT模式来吸引民间参与投资。虽然这些重大公建项目有些后来因论证不充分被废弃，但
其创新投融资模式在台湾岛内掀起了一波BOT热潮——官民到处议论BOT，
“行政院”责成经济建设委员会、公共工程委员会及交通部组成推动BOT的专案小组，“立法院”多位委员发起成立“立法院BOT建设促进会”，全岛几乎到了无处不称BOT的地步。
这波热潮最终促成“台湾高铁”这个标志性案例的出现。以《奖参条例》为法源依据，通过公告、评选等程序，1997年9月经交通部核定，由台湾大陆工程公司等业者与德国、法国厂商合组的“台湾高速铁路联
盟”终于取得兴建南北高速铁路的初步议约权。总投资5133亿新台币的台湾高铁项目成为台湾最大的BOT项目，经过8年的建设，2007年3月正式建成通车。而在推动高铁案的同时，许多地市政府与台湾“中央政府”推动公共建设民营化政策的步调基本一致并积极研究地方建设民营化的计划。
为全面落实民间参与公共建设政策，确立推动此一政策的更高层次法源，以便扩大并提升《奖参条例》的经验， 1996年年底举行的台湾“行政院国家发展会议”形成一条明确的结论：“落实奖参条例，并修法扩大其适用范围（如住宅、工业区、环保设施等），以健全民间参与公共建设的法制基础。积极协助参与公共建设的民间业者取得所需土地，改进现有土地征收办法，使土地被征收者可以共享公共建设的成果。” 1997年，为应对亚洲金融危机造成的经济衰退，并扩大内需，台湾当局遂决定加大适用BOT兴建模式的力度。1998年7月底，台湾完成了有BOT基本法之称的《促进民间参与公共建设法草案》，送交“立法院”审议，并于1999年1月完成一读。 2000年1月2日，台湾“立法院”经三读最终通过《促参法》。台湾基础设施PPP终于有了较为全面和系统的基本法。
根据“行政院公共工程委员会”有关促参案件资料库统计，至2006年7月20日止，执行中案件计505件，计划总金额约7,000亿元新台币，民间投资额度约5,700亿元，约占总额度81.5%；已签约案件计305件，计划规模约2,975亿元，民间投资额度约2,670亿元。交通建设、文教设施、卫生医疗及观光游憩占主要部分，数量约占76 %。
就民间参与公共建设方式来看，对促参案件192件的统计分析表明，台湾PPP 项目中属OT（Operate-Transfer，即大陆所称“委托运营”，台湾亦谓之“委外经营”）类型者93件约占48.4%，属ROT类型者61件约占31.8%，属BOT类型者34件约占17.7%，因此泰安目前运作方式以OT、ROT及BOT三大类型为主，占所有案件的97.9%。
在今年5月份马萧“新政府”上任后，更推出所谓“爱台12项建设”，期望在“松绑与重建”的大原则下，于八年内使民间投资达到新台币1.34兆元的宏大目标。
（三）相关法律框架及修法趋向
相应于台湾PPP十多年的发展，当局也订立颁行了相关的法律法规。其实，台湾的PPP发展历程大体上可以从其法制的发展路径窥见一二。主要的法律法规及其规范内容简介如下：
（1）《公营事业移转民营条例》，1991年6月
条例规定，台湾公有企业民营化可采取的方式主要有以下两类：一、出售股权；
二、标售资产。
（2）《公营事业移转民营条例施行细则》，1992年2月
本细则2000年的修订将公有企业移转民营的方式扩大为5种：一、出售股权；
二、标售资产；三、以资产作价与民间合资成立民营公司；四、公司合并，且存续企业属民营企业；五、办理现金增资。
（3）《奖励民间参与交通建设条例》，1994年11月
奖参条例是台湾首个有关交通基础设施PPP的正式法规，以鼓励民间资本参与当时日益重要的公共交通建设，条例中提出的主要奖励措施包括协助取得土地开发利用、融资与税捐优惠以及补贴利息等等。
（4）《政府采购法》，1998年
《促参法》第四十七条规定：“参与公共建设之申请人与主办机关于申请及审核程序之争议，其异议及申诉，准用政府采购法处理招标、审标或决标争议之规定。前项争议处理规则，由主管机关定之。”同时，第四十八条规定：“依本法核准民间机构兴建、营运之公共建设，不适用政府采购法之规定。”其中，《政府采购法》第二章及第三章与促参关系最为紧密。
（5）《促进民间参与公共建设法》，2000年1月
台湾基础设施PPP的最主要法律依据。台湾政府在衡量了世界各地有关PPP立法案例与台湾实际情况，
并参照《奖参条例》相关规定，放弃“个案立法”而采用所谓“通案立法”方式，以求立法经济，并加强推动绩效，达致“民间最大的参与”以及“政府最大的审慎”两大原则。《促参法》扩大规定了促进民间参与公共建设的领域共计有13项20类，合理规范政府与民间机构之间投资契约的权利和义务，提供融资、减免租税等诱因，并明确规范甄审及监督程序，赋予了公私合作模式核心推动法源，是政府主办机关及民间机构参与促参案件的主要依据。
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