工作研究农业开发与装备 2023年第2期
王 艳
（重庆市渝中区规划和自然资源事务中心，重庆市 400010）
摘要：以国内外城市土地集约利用规划管理现状为出发点，从现行规定、职责分工、体系划分和管理机制4个方面进一步分析重庆城市土地集约利用规划管理情况。经过研究分析，当前重庆可通过开展专项规划、盘活存量土地、加强土地市场配置、开展土地利用评价等方式提高城市土地集约利用效率，通过本次研究希望为后续监管手段和政策完善提供借鉴。
关键词：土地管理；土地制度；集约利用；现状分析
0 引言
受地形影响，重庆城市发展外延空间有限，随着城镇化进程不断推进，人口增长和产业发展对城市土地的需求也不断增加。当前，重庆正处于跨越式发展时期，城镇化、工业化不断推进，两江新区、高新区等城市新区建设导致建设用地供需矛盾日益突出，为重庆城市土地利用提出了巨大挑战。通过对国内外城市土
地集约利用规划管理现状研究，进一步剖析重庆实际情况，为完善城市土地集约利用规划管理体制机制，促进城市土地合理集约利用奠定基础。
1 国外管理现状
城市土地集约利用由农业用地演化而来[1]，在农业用地中指单位面积土地上通过加大劳动力和生产资料等投入，以提高产量和收入[2]。目前，在城市土地利用中，除加大单位面积投入外，还通过优化土地配置方式，合理安排供应时间和供应数量，深度挖掘用地潜力，最大限度提高土地利用集约化程度。土地集约利用的理念贯穿在土地利用规划、城市规划中[3-4]。通过不断的研究与发展，规划控制分别从区位论、区划控制和增长管理3个方面得到了优化和完善。首先，从区位理论的生产力布局方面来讲，该理论与实践兴起于19世纪20年代，经过杜能、廖什等学者的研究，实现了从农业、工业，再到城市和市场的区位论演变。然后是区划控制技术[5]。由于20世纪30年代美、英等国家城市急剧扩张，为加强土地管理进行区划控制，而该土地管理形式一般通过分区条例实现。另外，是“增长管理”理论研究与实践。该理论兴起于20世纪50年代盛行于70年代，采用的是通过控制或降低用地需求，提高已建成区域土地开发密度的模式，进一步控制城市蔓延[6]。
2 国内管理现状
我国城市土地集约利用规划管理研究起步于20世纪90年代，主要实施途径是规划控制。香港通过居住密
度和发展强度、休闲设施用地规模、交通模式、城市形态设计、地方所有权市场和环境质量5项指标衡量促进土地利用集约程度[7]。长沙市编制重点片区节约集约用地专项规划，土地资源的集约化利用水平和综合利用效益大幅度提高。广东省通过城市更新、再开发，实现土地的高效利用[8]。深圳市实行城市更新单元规划和年度计划管理制度将城市可持续开发与土地集约利用的更新模式分为综合整治、功能转换和拆除重建三类，为集约利用规划管理进行了卓有成效的探索。
3 重庆管理现状
3.1 现行规定
3.1.1集约用地管理规定。城市土地规模由土地利用总体规划控制，国家实行土地用途管制制度。为了控制建设用地总体规模，需要编制土地利用总体规划。城乡规划与总体规划相衔接。城市规划范围内的农用地转用实行计划管理制度，在总体规划确定的城镇建设用地范围内的农用地（不包含永久基本农田），由原批准总体规划单位核准后方可转变土地利用性质。
3.1.2城市土地利用规划规定。城市土地规划和建设由城乡规划控制，城乡规划分为总体规划和详细规划，详细规划进一步细分为控制性详规和修建性详规。城市土地利用严格实行“规划先行”原则，在国有土地使用权出让时需签订出让合同，各级主管部门应按照控制性详规，在合同中明确出让地块的位置、容积率、开发强度等一系列控制性指标连同自然资源开发利用水平和生态保护相关要求。
3.2 职责分工
自然资源部负责国家层面的城市土地集约利用和规划相关行政审批及管理。市级土地利用、规划相关的行政管理由重庆市规划和自然资源局负责，同时承担编制中心城区内分区规划、控制性详细规划、城市总体规划等。建立并监督执行各种地价制度；进行建设用地供应、储备、开发和利用方面的监督和管理。
作者简介：王艳（1982—），女，四川成都人，硕士学位，工程
师，主要从事土地资源管理工作。
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3.3 规划体系
3.3.1土地规划体系。土地规划体系存在多种划分方式，按照规划期可分为年度、中期和长期规划；按照规划性质可分为总体规划、专项规划和详细规划；按照行政级别可分为市级、区县级和乡镇级[9]。
3.3.2城乡规划体系。重庆市以《城乡规划法》确定的城乡规划体系为基础，结合“直辖体制、省级构架”、“一区两协同发展”的二元结构、“山水相依”的自然格局等特点进行创新，将经济社会发展融入土地利用规划，对总体规划、专项规划和详细规划有机结合[10]，建立起了具有重庆特、打破城乡分隔及部门分隔的“两阶段、三层次、三类型”城乡规划编制体系和制度。
3.4 管理机制
3.4.1集约用地管理机制。2014年5月22日印发的《节约集约利用土地规定》（自然资源部令第61号），标志着我国基本形成了8大节约集约用地监管环节[11]。
1）严格规划管控。按照总体规划严格管控用地规模，对超出土地利用总体规划外的部分及时进行调整、修改或核减。
2）实行计划调节。实行有计划的供地，建设用地供给重心适度向发展潜力大、集约化程度高的地区和中小县城偏移，严格控制新增建设用地规模，同时极大程度保障民生用地需求。
3）制定管控标准。制定建设项目用地标准，参照标准严格监管。
4）加强市场配置。扩大国有土地有偿使用范围，运用市场调节机制，促进土地高效利用。
5）加大政策鼓励。为进一步提高土地利用效率，鼓励采用用地新方法和新模式。鼓励建设项目充分利用地上、地下空间，强化分层规划，并实行差别化的地价政策。
6）加强监测监管。实行土地市场动态监测监管，对土地开发实行全流程监管。加强准入条件、用地标准和规模、投入产出等方面的检查，全面掌握建设用地开发利用情况、集约程度、潜力规模与空间分布等，并将相应指标系数纳入土地管理和节约集约用地评价。
7）强化考核评价。适时开展节约集约用地评价，对违规用地或浪费土地的行为依法依规予以通报和处理；同时，将评价结果作为对主管部门监督考核的重要指标。
8）明确共同责任。为不符合相关法律法规、土地政策、用地标准的建设项目进行供地或办理供地手续的，对有关人员予以追责。3.4.2规划管理机制。在使用权出让时，严格按照规划进行管理，主管部门依据规划范围，在合同中明确标示拟出让地块的面积、性质等规划条件并附图；未确定规划条件的地块不得出让[12]。合同签订后，主管部门审核建设单位提交的申请材料，审核通过发放规划许可证。
4 结语
通过对重庆市现行城市土地规划管理情况展开分析，认为进一步提高城市土地集约程度还需从以下两个方面进行完善：一是盘活存量，开展评价。当前通过规划控制城市用地规模的作用有待加强，存量土地
使用效率不高，城市立体空间未得到完全开发利用；城市土地利用家底亟需进一步摸清，集约评价结果难以应用，存在重审批轻监督的现象。二是激活市场，优化配置。充分发挥市场调节机制，减少通过划拨形式供地，实行土地有偿使用。及时更新征地区片价、基准地价等；完善收益分配制度，促进低效用地再开发。
参考文献
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