浅谈水利水电工程建设水利水电工程就业
任 宁 何楚良 刘 平 陈维维
（湖南澧水流域水利水电开发有限责任公司 长沙市 410014）
【摘 要】 文章通过对我国现行被征地农民社 会 保 障 制 度 和 水 库 移 民 安 置 相 关 政 策 的 综 合 探 讨 ， 分析将水库移民纳入被征地农民社会保 障存在的问题和争议，提出被征地 农 民 社 会 保 障 制 度 完 善 方向和建议，供水利水电工程 建设征地移民安 置规划设计及建设管理人员参考。 【关键词 】 水利水电工程 被征地农民 移民安置 社 会保障
近 10 年 来 ，党 中 央 、国 务 院 高 度 重 视 水 库 移 民
工 作 。 2006 年 ，国 务 院 调 整 完 善 了 水 库 移 民 政 策 法 规，修订颁 布了 《大中型 水利水电工 程建设征 地补偿 和 移 民 安 置 条 例 》（国 务 院 令 第 471 号 ），印 发 了 《国 务 院 关 于 完 善 大 中 型 水 库 移 民 后 期 扶 持 政 策 的 意 见》(国 发[2006]17 号)。 之 后 ，《水 电 工 程 建 设 征 地 移 民 安 置 规 划 设 计 规 范 》 （DL/T 5064-2007） 和 《 水 利 水 电 工 程 建 设 征 地 移 民 安 置 规 划 设 计 规 范 》 （SL
290-2009）等 一 系 列 建 设 征 地 设 计 规 范 相 继 修 订 完 善 。 移 民 工 作 逐 步 向 法 制 化 、规 范 化 、科 学 化 迈 进 。 而 随 着 《关 于 做 好 被 征 地 农 民 就 业 培 训 和 社 会 保 障 工 作 的 指 导 意 见 》（国 办 发 [2006]29 号 ）等 被 征 地 农 民社会保 障制度的 相继出台 ， 为 妥善解决被 征地农 民的 基本生活和 长远生计 ，维护其合法 权益 ，保持社 会稳定 ，促进 城镇化 、工业 化健康发展 提供了法律 保 障， 同时也给 新形势下做 好水库移民 工作带来了 新 的机遇 ，提 出了新的 要求 。
文 件 的 形 式 建 立 了 被 征 地 农 民 社 会 保 障 管 理 办 法 、
暂行办法 或试点办 法 。 为指导和 完善被征 地 农 民 社 会 保 障 制 度 ，党 中 央 、国 务 院 先 后 下 发 了 《国 务 院 关 于 深 化 改 革 严 格 土 地 管 理 的 决 定 》 （ 国 发 [2004]28 号 ）、《国 务 务 办 公 厅 关 于 做 好 被 征 地 农 民 就 业 培 训 和 社 会 保 障 工 作 的 指 导 意 见 》（国 办 发[2006]29 号 ）、
《国 务 院 关 于 加 强 土 地 调 控 有 关 问 题 的 通 知 》（国 发
[2006]31 号 ）和 《国 务 院 办 公 厅 关 于 规 范 国 有 土 地 使 用 权 出 让 收 支 管 理 的 通 知 》（国 办 发 〔2006〕100 号 ），
劳动和 社会保障 部 、国土资源 部下发了 《关 于 切 实 做 好 被征地农民 社会保障 工作有关问 题的通
知 》（劳 社 部 发[2007]14 号 ）。 2007 年 10 月 1 日 ，正 式 实 施 了 经过 第十届全国 人民代表大 会第五次会 议审 议 并 通 过的 《中华 人民共和国 物权法 》。
截止目前 ，根 据上述文件 精神 ，各省 、自 治 区 、直 辖 市 和 部 分 县 市 均 结 合 当 地 实 际 情 况 由 当 地 劳 社
（或人社 ）部门 以 《意见 》或《办 法》的形式 制 定 并 颁 布
了被征地农 民社会保障 制度 。
1 我国被征地农民社会保障制度建设情况
2 我国主要移民安置方式
为切实保障 被征地农民 的合法权益 ， 有效解 决 新中国成立 以来 ， 我国兴 建了一大 批 水 利 水 电 工 程 ，这 些 水 库 在 防 洪 、灌 溉 、发 电 、供 水 、生 态 等 方
被 征 地 农 民 的 基 本 生 活 和 长 远 生 计 ， 自 2003 年 开 始，上海 、北京 、江苏 、浙江 、天 津、西安等地 就以地方 作 者 简 介 ：任 宁 （1982-），男 ，大 学 本 科 ，工 程 师 ，现从事水利水电工程移民管理工作 ，E-mail ：***************。
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被征
面发挥了巨大的经济效益和社会效益。水利水电事业的大发展，必然造成更多的集体土地被征用，同时也带来更多的水库移民。据统计，建国以来我国共建各类水库8.6 万座，其中大中型水库3 800 多座，涉及大中型水库移民2 500 多万人，其中农村移民
2 200 多万人。
根据移民安置条例等相关文件，我国实行开发性移民方针，采取前期补偿补助（根据大中型移民条例：土地补偿费、安置补助费按前 3 年平均年产值的16倍，或参照各地发布的征地片区综合地价），后期扶持为辅（目前按国发[2006]17号执行每人每年600 元的
标准），以移民达到或者超过原有生活水平为目标（移民安置规划目标一般包括人均资源占有量、人均粮食占有量和人均纯收入三项指标）的移民政策。移民安置是水利水电工程建设的重要组成部分，安置效果的好坏直接关系到工程建设的进展、效益的发挥乃至社会的。我国农村移民安置以农业生产安置为主，其他安置方式为辅。现在主要实行的包括有土大农业安置、二三产业安置和其他安置等方式。其中最主要、最可靠、应用最广的安置方式是有土大农业安置方式，这种大农业安置方式，主要是通过
新开耕地、调剂土地、开发荒地、滩涂等手段，为移民提供一份能够满足生存与发展的耕地。近几年，各地拓宽思路，在征求移民意愿的基础上，探索并实施了比如长效实物补偿、土地作价入股分红、城镇化集中安置、兼业安置等多元化安置方式。但这些新的安置方式大多还处于探索或试点阶段，或多或少还存在着一些弊端和问题，安置效果的好坏还有待时间的检验。
随着移民安置政策的不断调整，土地资源的日趋稀缺，有土大农业安置方式越来越难于实施，主要有以下几个方面的原因：一是部分农民进城务工或经商，有新的谋生手段或途径，对土地的依赖也越来越小，愿意以土地换补偿，从而获得发展资金；二是农村土地承包权70 年不变，土地的价值也不断水涨船高，从农民手中调出土地越来越难；三是由于移民区和移民安置区的经济发展水平不同，发展速度不同，随着人口的不断增长，土地的需求不断增加，移民与安置区农民的矛盾也日益突出。所以将被征地农民社会保障制度作为移民安置的一种保障措施，对于有效推行新型移民安置方式，妥善安置移民、保障移民合法权益十分必要。3水库移民纳入被征地农民社会保障存在的问题和争议
数量庞大的水库移民在水利水电工程建设征地过程中全部或部分失去了自己最赖以生存的基本生产资料—
—土地，面临重新择业就业、恢复生产生活等实际困难，就业和社会保障问题日益突出，直接影响当地经济发展和社会稳定。如何妥善安置移民，化解移民矛盾，保障移民合法权益和解决移民后顾之忧成为
当前社会亟待解决的重要问题。而是否将水库移民纳入被征地农民社会保障范围、保障资金从何而来、各地现行保障制度差异等问题也一直备受社会各界的关注和争议。
（1）是否将水库移民纳入被征地农民社会保障范围。根据大中型水利水电工程建设征地移民安置的相关政策，在对农村集体土地征收后，要利用征地补偿费用对进行生产安置，目前大多采用调剂土地或新开土地的安置方式，也就是利用的征地补偿费到其他土地资源相对丰富的村组或地方以有偿调剂的方式调整土地安置，或是利用征地补偿费对荒山荒滩等进行开发改造，新开发土地进行安置，的土地资源不致减少或得到基本保障（比如：湖南湘政办发[2010]9 号文规定安置土地
面积原则上不低于0.7 亩）。所以，部分省份在建立被征地农民社会保障制度时将水利水电工程建设征地所涉及的移民排除在外，比如《四川省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》（川办发[2008]15 号）规定：“大中型水利、水电工程建设征地涉及的移民安置按国务院和省政府有关规定办理。”《贵州省人民政府办公厅转发省劳动保障厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作意见的通知》（黔府办发[2007]126 号）规定：“大中型水利水电工程建设征地补偿安置按照国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》执行。”其他地方虽未做明确规定，但实际操作时也大多未考虑水利水电工程建设征地农民社会保障，即使享受，也仅是将被征地农民社会保障作为一种安置方式，缴纳了社保就不能再获得生产安置。
不得不提的是，许多地方出台了高速公路或铁路建设被征地农民社会保障制度，对其是否纳入范围、资金来源等进行了明确规定和要求。比如湖南省
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单独出台了《湖南省人民政府办公厅关于进一步做好高速公路和铁路建设被征地农民社会保障工作的通知》（湘政办发[2010]63 号），贵州遵义单独出台了
《关于做好杭瑞仁赤高速公路被征地农民社会保
障有关工作的通知》。
根据国办发[2006]29 号对于被征地农民社会保障对象的规定：“主要是指因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。”水利水电工程建设征地农民完全符合以上定义，应当纳入被征地农民社会保障的范围，所以，将水利水电工程建设征地农民排除在被征地农民社会保障范围之外一直存在颇多争议。
（2）是否单独计列被征地农民社会保障费用。国办发[2006]29 号规定：“社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。”国办发〔2006〕100号规定：“被征地农民参加有关社会保障所
需的个人缴费，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳。”根据以上及相关规定，上海市规定保障费用全部来源于安置补助费；北京市规定保障费用需扣除人员安置费用后，剩余资金用于社会保障费用；江苏省和浙江省规定保障费用全部来源于安置补助费和部分土地补偿费；只有南昌市规定在征地补偿费外另行单独列支被征地农民社会保障费用。
根据被征地农民社会保障和水库移民相关政策规定，被征地农民社会保障和移民安置所需资金都是来源于土地补偿费和安置补助费，造成水利水电工程建设征地农民在被征地后大多只能选择只安置或只保障，不能同时享受移民安置和社会保障，如果要既安置又保障就必须在征地补偿费外单独计列被征地农民社会保障费用。
（3）被征地农民社会保障制度存在地域差异。各地经济发展水平和社会情况不同，且被征地农民社会保障制度大多由劳社或人社部门单独制定，所以建立的制度各不相同，存在着较大的地域差异。主要有保障体系的归属不同、包含的保障项目不同、规定的年龄不同等差异。而大中型水电利水电工程建设征地时涉及行政区域较多，造成同一项目所涉及被征地农民所能享受的社会保障不同，由此将带来新的社会问题。4 被征地农民社会保障制度完善方向和建议
（1）建立健全水利水电工程建设被征地农民社会保障制度，将水库移民纳入被征地农民社会保障范围。根据法律公平正义的基本理念，同属国家征用，同属，所以建立健全水利水电工程建设被
征地农民社会保障制度，将水利水电工程建设征地农民纳入被征地农民社会保障范围是十分必要的，是维护移民合法权益的重要体现，也能有效帮助解决移民长远生计和基本生活保障，达到妥善安置移民，化解移民矛盾的根本目的。
（2）单独计列被征地农民社会保障费用，由单一的只安置或只保障向既安置又保障转变。水库移民由于其所处地理环境恶劣、受教育程度低、专业技术水平差、理财能力弱等原因，一旦因各种原因花光了补偿款而又无法重新就业时，生活将陷入困境，增加了社会不因素。因此，将被征地农民社会保障作为水利水电工程建设征地补偿移民安置外的一种补充方式，在移民遇到生活困难时有社会保险给予保障，解决其后顾之忧和长远生计，将有效维护移民区和移民安置区的社会稳定。
（3）进一步完善被征地农民社会保障制度，纳入统一的保障体系和安排所有的保障项目。水利水电工程建设征地农民不论是城镇规划区内还是城镇规划区外，同样是由于失去土地，需要通过移民安置或重新就业获得收入，解决生产生活问题。今后也将大多进城安家和务工，为城市发展作贡献。那么，将被征地农民纳入统一的社会保障体系、安排所有的保障项目十分必要。
经过十多年不断探讨和完善，我国被征地农民社会保障制度得到了长足的发展，对维护被征地农民合法权益、促进社会稳定发挥了积极作用。但由于大多为部门或地方政府规章和规范性文件，立法层次较低，适用范围有限，出现执行差异较大和制度间衔接困难等问题。为了维护移民区和移民安置区的经济
发展和社会稳定，努力践行科学发展观、构建和谐社会，国家及各级政府应不断完善被征地农民社会保障制度，建立健全水利水电工程建设被征地农民社会保障制度，以利进一步做好新形势下水利水电工程建设被征地农民社会保障工作。
（收稿日期：2014-09-21）
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