资源·环境
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我国农村人口数量庞大，宅基地是农民的立身之本。然而，随着农村人口的增加，早在2000年，部分地区宅基地已远不足以分配，农民基本生活保障因而受阻、不利于农村社会秩序的和谐稳定。实施有效的宅基地置换制度有利于在有限的土地上最大化地保障农民的生存利益，对提高农民生活质量、实现城乡统筹发展都具有深远意义。
国外对宅基地无明确的定义，研究视角包括土地利用政策（Damurski Lukasz，2021）、土地征用（Maitreesh Ghatak、Dilip Mookherjee，2014）、土地补偿政策等（Soumyananda Dinda，2016）；我国广大农村地区拥有数量众多的宅基地，宅基地研究也成为学术方向，早期研究重点关注宅基地的准入、分配、管理、退出等领域。随着农村土地制度改革的深入，对农村宅基地的流转研究，尤其是宅基地置换逐渐成为关注热点，近年来的研究视角包括：农村宅基地有偿退出（魏后，2016）及置换机制（陈修玲，2010）、宅基地置换的标准（张睿，2019）、制约（刘洪银，2016）以及作用机理研究（毛春悦、上官彩霞、冯淑怡，2017）（毛春悦，2015），宅基地置换中的村民意愿、村民权益、主体博弈及其影响因素研究等（王丹秋、廖成泉、胡银根等，2015）（范建双、虞晓芬，2016）（喻文莉，2019）。但是，针对宅基地换房这一置换模式的典型案例剖析研究相对有限。佛山顺德作为广东省内实施宅基地置换政策最早试点之一，对完善宅基地换房制度具有实践意义。
基于此，以佛山市顺德区X 村为研究对象，深入分析“宅基地置换”制度下村委主导的模式，探究宅基地置换的模式特征及存在问题，为宅基地置换制度的优化和推广提供基础参考。
1 调研区域基本情况
调研区域X 村所处的龙江为珠三角西部重要交通枢纽之一，主要干道有广渝高速、325国道、顺番公路，珠二环高速、顺德快速等快速干线正在兴建，交通逐渐通畅便利。而X 村位于325国道的龙洲路西南侧，在龙江中心城区一带，近年有多宗居住地块拍出并建设，如碧桂园龙江华府、保利上城、恒大龙江翡翠等著名地产品牌，周边楼盘均价10500元/m 2。X 村历史悠久，由四村落合并而成，占地约213.33hm 2，住户1000多户，户籍人口4000多人，流动人口6000多人。该村工业发展较快且为当地支柱产业，主要为为家居、塑料建材制造业，而电子商务、LED 等新兴产业在当地经济占比也逐步增大，加快经济转型。现有厂房70多万平方米，企业30多家。
为适应城市更新与固化指标兑换需要X 村建设了农民公寓项目，总占地面积超1.6万m 2，共分两期建设，目前已竣工交付。该农民公寓项目一期与二期分别在2001年、2011年由村委自主承建，总投资1.5亿元，共提供353户住房。一期以2750元/m 2优先安置符合固化条件的129户及其他拆迁户、住房困难户，二期剩余143套公寓于2021年向全社会进行公开交易拍卖，起拍价为8500元/ m 2。
2 顺德X 村宅基地置换试点的典型模式特征
X 村的实践是村集体主导的宅基地置换，是由村民大会上超过90%村民通过的方案，方案是以村民小组为主，政府组织以及其他主体为辅的一种多元主体围绕公共权利与资源有效配置的活动。其开发模式具有以下特征：①开发方式上，原村集体民主决策、村/居委会自主承建。在登记确定固化指
新型城镇化视角下宅基地置换机制研究
——以佛山顺德X 村为例
谭淑怡，朱孟珏，黄川悦，陈钰琨，蔡之恒，王悦苏（广东财经大学 公共管理学院，广州 广东 510320）
[摘要]佛山顺德在宅基地指标固化基础上，作为试点推行宅基地置换房政策。以顺德X 村农民公寓为例，对宅基地置换房的运作模式、成功经验及问题进行研究。结果表明：顺德X 村宅基地置换试点采用“村委主导+市场化配置”的模式，具有节约成本、村民积极性高、权益分配合理等优势；宅基地置换过程中存有资金短缺风险、手续繁杂、专业要求高等问题。针对存在的问题，从设立专项承诺基金维系资金链稳定、专业人才协助高效审批等方面提出宅基地置换的优化路径。
[关键词]宅基地；置换；农民公寓；佛山顺德[中图分类号]F301    [文献标识码]A
[收稿日期] 2021-02-07[基金项目] 教育部人文社会科学研究青年基金项目（19YJCZH279）；广东省
基础与应用基础研究基金项目（2019A1515010502）；国家级大学生创新创业训练计
划项目（202010592002）。
[作者简介] 谭淑怡（1999-），女，广东清远人，在读本科生。[通讯作者] 朱孟珏（1984-），男，副教授，硕士生导师，博士，研究方向：农村地理、土地资源管理。
谭淑怡，等：新型城镇化视角下宅基地置换机制研究
资源·环境-22-农村经济与科技2021年第32卷第7期（总第507期）
标拥有者人数及对农民公寓持有置换意愿的规模后，村委会变更为居委会，通过银行贷款筹集资金，将所获的16482.69㎡地块规划建设自住商用一体化的社区——农民公寓。公寓一、二期分别于2001年、2011年承建，共容纳353户，其中安置了包括拥有固化指标的村民129户、拆迁户、住房困难户以及部分房产购买者；②利益分配上，村民凭资格拥有购买权，按股分红。置换房首先面向拥有固化指标的本村村民，剩余商品房面向市场正常流转，置换房的物业如底层商铺等面向社会出售；收入所得在偿还银行债务后，面向村民所在的股份合作社按股分红；③产权体系上，村民与房地产市场认购者居住同权。X村农民公寓所在地块经补办国家出让手续转变为国有建设用地。认购农民公寓者均获房产证及70年的居住权；④市场准入情况下，面向市场，坚持市场配置资源原则。公寓的商铺与住房拥有合法的产权证明，皆可面向市场租售，遵循房地产市场交易规则。
此外，在物业配建上，配套完善，生活环境得到改善，满足了村民居住需求。小区内部配套设施较为完善，停车位充足，绿化面积符合普通商品房的国家相关标准；周边配套设施较为完善，如小学、幼儿园、公交车站等都配备齐全。
表1 X村农民公寓建设模式
项目典型特征
建设主体X村集体主导
建设方式村/居委会自行承建
运作程序①固化指标普查、取指标；②成立公司、融资；③土地转国有；④村/居委会自行承建；
⑤村民申请/剩余房对外公开交易。
适用对象本村村民可享有置换商品房的成本价优惠。剩余固化住宅将推向市场。
模式优势村集体具有完全的话事权，并且收益全部归村/居委会所有。
模式劣势①融资难：需大量投入建设资金。②税费高：置换房产等建设所涉税费40余项。③房地产开发
过程涉及环节多，操作风险大。
3 X村宅基地置换试点的成功经验及问题
作为宅基地置换试点，X村以村集体主导的宅基地置换模式带动了农村社会的关注和村民的观念转变，其成功经验主要体现在以下方面。
3.1 强调成本节约，责权明确
在置换房的建设过程中，平整地块、设计工程等各项内容对村集体而言都是不小的花销。调查发现，若外包给房地产公司，虽能减轻村委的工作负担，但耗资巨大。X村村委属于资源禀赋中等的村落，使用“村委+市场”的开发建设模式，更经济实惠。且相比于政府与房地产公司，村委更了解村民需求、村民意愿和本村经济文化现状，村民的收益权与村委的管理权更为清晰。3.2 主张因地制宜，落实效率高
政府主导的自上而下的模式，一定程度上限制了农民真正需求的表达，并不能很好地保证农民的知情权、参与权。相比之下，村集体主导的模式使村集体在方案设计上占据主动地位，X村以大多数农户的真实需求为基础，结合本村的实际情况，聚焦村内未来发展趋势，针对性地制定的置换方案，使X村的置换方案最适宜本村的经济、社会、生态发展状况。亦因此，X村置换方案得以快速落实、村民快速上楼，并获得了农民公寓带来的增值收益。
3.3 注重信息透明，激发村民积极性
在政府主导模式下，政府往往掌握着信息主动和更大的决策权力，部分村民可能难以很好地维护个人合法权益。而X村以村集体主导的宅基地置换模式，不仅实现了村民信息主动，而且以村民投票的方式带动村民积极性，充分体现其权力。如X村从农民公寓的规划、建设、施工到分房的每项决策，都经过村民代表大会同意，每项决策都有坚实的众基础。此外，该模式也提高了村委的纯洁性，真正做到一切发展为了众。
但是，顺德X村作为宅基地置换的先行点，其在实践过程中也遇到了一些困难。首先，置换房建设资金筹备困难，建设过程资金风险较大。不同于房地产开发公司，X村村集体缺乏金融机构认可的抵押物，向银行贷款较难；此外，以村集体为贷款人的业务，当意外破产时，银行往往难以执行收回村集体财产的程序。而在公寓建设过程中，村集体需要投入大量的建设资金且宅基地置换房产等建设所涉税费40余项，资金风险大。其次，置换房规划建设工作繁杂且专业性强，对无相关经验的居委工作人员挑战极大。宅基地置换及公寓建设的流程繁杂且专业性强、容错率低，但负责该项目的村/居委工作人员缺乏相关经验、专业知识及技能，大多处于边做边学的状态，且相关制度不够完善，导致项目整体进展相对较慢，一定程度上消磨了村民的信心与耐心。
4 宅基地置换的优化对策
宅基地置换是宅基地改革的重要模式之一，其核心方案是围绕协调村民、政府、开发商的利益诉求展开的。政府具有维护公共利益、保障用地指标、维持农村社会稳定的诉求；村民具有生活居住保障、个人经济利益、祖屋留恋等诉求；开发商具有逐利倾向。X村农民公寓的宅基地置换方案，采用了村集体主导下的“村委+市场”的开发建设模式，更贴合村民切身利益，节省项目开发成本，提高了村民的置换积极性，取得了良好的社会效益与经济效益，但此模式仍存在大量优化空间：
4.1 提高农民在村集体的正向联系与情感依存度
自然村按照情感联结度与行政约束的强弱程度可分为“情感村”“行政村”、以及“原子村”，宅基地改革必须走众路线，体现其一切发展为了众、依靠众；宅基地置换项目服务于农民，也依靠农民的理解与支持才能推进。因此，将农
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民个人利益与集体发展相联系，引导老观念转变，加强村集体建设，提高农民对村集体的情感依存度，有利于置换工作的开展与设计。
4.2 政府加强制度设计，解决村集体主导下资金问题
因房地产建设投入成本高，前期回款速度慢，在农民公寓项目建设过程中，尤其是村集体主导下，集体难以申请到银行贷款，资金方面困难重重，而致一度拖延工期，村民满意度下降。建议政府出资设立专项承诺基金，在村集体上交申请书、规划书及预算表等材料后，给予村集体承诺数额。在实施过程中，实际下批款项为承诺数额的60%，余下40%的款项为承诺款项，承诺款项可作为抵押向银行借贷，完成剩余40%的融资。置换房建成后收入所得率先偿还银行贷款，剩余款项纳入专项承诺基金，因开发前的规划已将本次建设列为收支平衡项目，从而使专项承诺基金守恒。
4.3 完善行政审批流程，优化审批程序设计
农民宅基地置换事务属于村民自治范畴内容，置换成功与否，不仅取决于村民意愿与村落禀赋优劣，还取决于基层管理者是否德治，法治，善治。促进宅基地置换工程继续推广的重要条件之一是培养业务精、素质佳、信念坚定的基层管理人才。针对宅基地置换方案的各个开发审批流程，政府应及时组织相关业务培训，优化审批程序设计，给试点项目“开绿灯”，提高项目建设效率。其次，下派相关专业职能人员驻扎到表决通过置换方案的村内，协助村委有序开展置换工作，并及时与政府部门沟通反馈。
5 结语
响应国家宅基地改革号召，宅基地置换政策在解决农民住房问题的同时极大地提高土地利用效率，符合乡村振兴与新型城镇化战略的发展要求。本文聚焦顺德X 村试点，分析试点置换模式及其优劣之处，并
在此基础上提出缓解实施过程中人力、财力相对紧缺的建议，以期为宅基地制度改革提供参考。通过研究发现：①项目采取的“村委主导+市场化配置”的置换模式具有节约成本、村民积极性高、权益分配合理等优势；②资金短缺风险、手续繁杂、专业性要求高等问题是村集体主导模式的主要难题；③根据实践中发现的问题提出设立专项承诺基金维系资金链稳定、专业人才协助高效审批等优化路径。
与此同时，各地试点都在有序开展置换工作，未来如何有
序扩大试点范围，因地制宜选择宅基地置换模式，优化宅基地置换路径，依然是我们不断探索的方向。
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