丁英顺 赵 明
【内容摘要】 延迟退休政策作为人口老龄化背景下养老金制度改革的重要内容之一，近年来在世界各国被广泛推进。日本在人口老龄化不断加剧的背景之下，先后进行了60岁、65岁和70岁三个时段延迟退休制度的改革，主要采取以制定和修改《高龄者雇佣法》为主要内容，以养老金制度调整为有效衔接的改革措施，本着渐进原则稳步地推行延迟退休制度。日本延迟退休制度的改革呈现出体系化、弹性化、脉络化和制度化等特点，在缓解劳动力不足、养老金财政压力方面起到了积极作用。深入探讨日本在延迟退休方面的政策措施及存在的问题，对中国逐步推进延迟法定退休年龄具有一定的参考与借鉴意义。
【关键词】 延迟退休政策 延迟退休年龄 高龄者雇佣法 养老金【中图分类号】 C913.6/D669.6 【文章编号】 1003-4048(2021)04-0060-11【文献标识码】 A 【DOI】 10.16496/jki.rbyj.2021.04.007【作者简介】 丁英顺，中国社会科学院日本研究所研究员（北京100000） 赵 明，中国社会科学院大学硕士研究生（北京100000）
人口老龄化背景下日本延迟退休
政策探析
2021年4月1日，日本开始实施新修订的《高龄者雇佣法》，该法律规定：“企业有义务努力达成雇佣员工到70岁的目标，而且也应该采取相应的措施安排员工转到合适的岗位上，如果企业能够雇佣有意愿工作到70岁的员工，政府将会给予鼓励和补贴支援。”[1]
这是继1994年60岁退休义务化、2012年65岁退休义务化之后，该法律又一次提出的新退休年龄。而在2021年3月12日，我国公布的《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》也明确提出了将按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，逐步延迟法定退休年龄的内容。[2]
在不到一个月内，世界第二、三两大经济体同时也是两个亚洲国家的政府政策中均提及延迟退休，这足以说明延迟退休政策的重要性。作为世界上较早开始制定延迟退休政策的国家
之一，日本的延迟退休政策从开始实施至今已有30多年的历史，其延迟退休政策不仅有分阶段等国际通行的调整方法，同时还兼具本土化特点。本文在阐述日本人口老龄化态势的基础上，分析其退休政策体系的演变历程、特点及政府采取的政策措施。
一、日本延迟退休的缘由
20世纪70年代以后，随着西方各主要经济体的经济增速减缓和老龄化程度的不断加深，福利国家的社会保障制度普遍出现了危机，其中养老金的可持续性问题尤为突出。在这样的现实背景下，包括日本在内
的大多数西方发达国家，先后在二十世纪八九十年代和二十一世纪第一个十年前后分阶段延迟本国的退休年龄。如果从1889年德国最先开始设立70岁为退休年龄的制度开始算起，世界各
社会研究
人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析
国的退休年龄变化大体形成了一个从高缓慢降低，再从低缓慢提高的“全球汤勺型退休年龄曲线”模式。[3]在从低缓慢提高的后半程中，世界范围内已经进行了两次延迟退休政策的制定，但是在不同的社会环境、经济体制、政治制度以及政策体系等因素的影响下，各国虽然都兼具分阶段实施、弹性机制等共性特征，但是也各具特。日本作为亚洲第一个发达国家，其社会保障制度的起步虽晚于欧美，但是在经济飞速发展的推动下，社会保障制度发展也十分迅速，并在20世纪60年代就已经形成了“全民皆年金·全民皆保险”的基本保障体系。然而，进入70年代后，日本的人口、经济、社会等领域问题逐渐显现，社会保障制度尤其是养老金制度的可持续性问题日益突出，政府的财政负担也在不断加重，由此，日本政府开始了延迟退休政策的调整。
（一）“一增二减”的人口结构变化成为延迟退休政策改革的重要推动力
根据人口学的划分，人口年龄结构类型可分为“年轻型、成年型和老年型”三种，其中不同的年龄类型往
往对应着不同的社会发展阶段。二战后，日本处于相对稳定的恢复和发展时期，人口保持着增长状态，因而在很长的一段时间内都属于年轻型和成年型。随着科技进步和医疗条件的改善，日本人的平均寿命不断延长，顶部老龄化①问题开始
日益凸显，1970年日本老年人口突破7%，开始步入老龄化社会，人口结构也向老年型转变，并不断向高龄化阶段发展。通过图1的数据可以清楚地看到，近年来，日本的人口老龄化问题越来越严重，而且与0~19岁人口之间的人数差距在不断扩大。根据总务省公布的最新人口推测数据来看，截止到2021年5月，日本总人口数为1.23155亿，其中65岁及以上人口为3605.3万人，75岁及以上高龄人口为1865.8万人，人口老龄化率达到了29.27%，高龄人口占老龄人口的51.75%，[4]过半数以上。另外，从老年赡养率来看，根据日本国立社会保障和人口问题研究所公布的数据显示，2020年的老年赡养率是1.89，[5]这意味着不到2位20~64岁的劳动年龄人口就需要赡养一位老年人，而这一数据在1960年时还是每10位劳动者赡养1位老年人，由此可以看出，日本社会的养老压力之大。
同时，底部老龄化②问题也不容忽视。由图1可以看出，日本的0~19岁人口数在20世纪80年代末开始就一直处于减少的态势，如果从总和生育率的视角来看，自1989年出现震惊日本全国的“1.57冲击”之后，尽管采取了《少子化社会对策大纲》、新旧“天使计划”等缓解少子化问题的措施，但是总和生育率仍不断下滑，在2005年时曾创下1.26的最低纪录。此后虽然有所回升，但从日本官方公布的数据来看，总和生育率一直处于下降状态，
图1 日本人口长期演进推算
资料来源：厚生労働省.厚生労働白書（令和2年版）.[DB/OL].[2021-02-10].jp/
content/000735866.pdf.
① 顶部老龄化：老年人口的长寿化以及老年人口的增多导致的人口年龄结构的老化被人口学称之为顶部老龄化。
② 底部老龄化：人口结构因为出生人口减少带来的人口结构的相对老化，被人口学称之为底部老龄化。
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在2019年为1.36，2020年为1.34，加之目前日本新冠肺炎疫情防控不力，2021年可能还会更低。同未成年人口减少状况一样，日本劳动年龄人口数也在逐渐萎缩，图1显示了日本劳动年龄人口从1990年的7590万人减少到2019年的6925万人，近30年间劳动力人口减少了665万人，而预计到2040年将进一步下降到5543万人，届时，老年人加未成年人的数量将达到5550万人，超过劳动年龄人口总数，由此换算出的总抚养比仅为1，这意味着每1位劳动年龄人口将抚养1位非劳动年龄人口。在老年人口增加、劳动年龄人口数量减少、未成年人口数减少的“一增二减”人口结构模式影响下，日本劳动力短缺问题、年轻人缴纳养老金不足等问题都会更加严重，因此推进延迟退休就成为缓解这些问题的重要方式之一。
（二）养老金财政压力的不断增大增强了日本延迟退休政策改革的必然性
战后日本经济快速增长，1950年到1973年之间，日本的年均GDP增速达9.29%，远高于美国的3.93%、德国的5.68%、法国的5.05%，[6]经济良好的运行给日本社会保障事业发展提供了丰富的物质基础，因此，日本政府在这期间对社会保障方面的
投入开始逐渐增加。从图2可以看出，社保费用从1950年的0.1万亿日元增加到1970年的3.5万亿日元。随着石油危机的暴发，日本经济开始转向中低速发展，GDP增速也从年均9.29%下降到了2.97%（1973
年到1998年间），[7]而且居民人均GDP的增长率也从1950年到1973年间的8.05%下降到1973年到1998年间的年均2.34%，[8]但是社会保障的支出并没有随着经济发展的减速而降低。通过图2可以看出，日本社会保障支出仍在快速增加，从1970年占GDP的5.77%增加到了2000年的20.31%，金额也从3.5万亿日元增加到了78.4万亿日元，其中仅养老金的支出额就从0.9万亿日元增加到41.2万亿日元，占2000年全部社会保障支出的52.6%。如此快速增加的社保资金支出和低速增长的经济之间的矛盾使得制度的可持续性受到了很大的挑战。泡沫经济崩溃后，日本陷入了“失去的二十年”，GDP不仅没有快速增长，在个别年份还出现了负增长，而社会保障支出仍然在继续增多，这给国家财政带来了不小的压力。
另外，从养老金的财源角度来看，日本国民养老金的缴纳人数不断减少、年轻人缴费不积极以及整体缴费的增长率缓慢等问题也都给养老金的财政
图2 日本社会保障费用的变化
资料来源：厚生労働省.社会保障について.[DB/OL].[2018-10-09].jp/about_mof/councils/fiscal_
system_council/sub-of_fiscal_system/proceedings/material/zaiseia301009/01.pdf.
人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析
带来了一定压力。作为全民皆享有的国民基础养老金，其缴费体可以分为三类，第一类被保险人为自
营业者，第二类被保险人为职工、公务员等在职人员，第三类被保险人为第二类被抚养的配偶。根据日本官方公布的国民养老金的缴费人数来看，从2015年开始，缴纳的人数在逐年减少，尽管参保率在上涨，但是增长幅度却十分缓慢，而且年轻人的缴费热情并不高，尤其是25~29岁的年轻体的缴费率在各年龄层中一直处于最低状态，在2019年时的参保率仅有57.09%，与当年缴费率最高的55~59岁体的77.66%比，相差20%左右，[9]可见年轻人对养老金的不安依然存在。在这样的现实状况下，延迟退休政策的实施无疑会在一定程度上缓解紧张的养老金财政状况。
（三）日本延迟退休政策调整是养老金制度改革的重要组成部分
养老金制度如果从财务模式划分，可以分为现收现付、完全积累和部分积累三种类型，而日本的养老保险制度属于“下一代人养上一代人”的现收现付制。在二战后到石油危机以前，这种模式能够有效保障养老金制度的实施，在石油危机之后，由于通货膨胀等因素，尽管日本先后通过提高国民养老金和厚生养老金的给付水平、导入与物价消费指数挂钩的浮动养老金制等方式增强养老金的作用，但这并未从根本上解决养老金的财政问题，而且伴随着人口结构的变化，养老金的收支更加难以平衡。此后，为促进养老金的可持续发展，日本政府推动了养老金制度的系统化改革。一方面在结构上，推进养老金从针对不同人设立不同的养老金体系的分立型到统合各类型养老金形成多层次、多支柱方面转变。为此，日本政府在1985年设立国民基础养老金，在2001年和2004年分别建立了个人型定额供款养老金计划（iDeCo）和日本个人储蓄账户计划（NISA）以增加第三支柱的选择，在2015年通过对养老金法的进一
步修改，合并了厚生养老金和共济养老金，通过这些改革，形成了以国民基础养老金为第零支柱，以厚生养老金为第一支柱，以iDeCo 和NISA为第三支柱的多层次多支柱养老金结构。
另一方面，通过对养老金进行内容上的扩展和对保费率、替代率、制度赡养率等参数进行调整，以促进养老金的可持续性发展。在扩展方面，首先在1985年的《国民养老金法》修改中增加了专业主妇的养老金权，确立了女性参与养老金的权利，女性拥有了自己的基础养老金；[10]其次，1989年《国民养老金法》改革要求20岁以上学生要强制加入；最后，在2012年的养老金功能强化相关法案中扩大短期劳动者的参与，在2016年10月1日开始，进一步扩大厚生养老金和健康保险的范围。原来每周工作30个小时以上的劳动者才能加入这两项保险，修改后，员工人数在501人以上的企业中，每周工作20个小时以上的非正式员工也能加入厚生养老金和健康保险，[11]此后的养老金改革中也在不断对短期劳动者等体的养老金扩展问题进行调整。这样，实际加入养老金的人数就在不断地扩大。在参数改革方面，以渐进式的路线安排推进保费率和替代率的改革，并最终将二者分别固定在一定的范围内。推进上述改革之后，作为系统化推动养老金制度改革中的重要一环，对制度赡养率进行间接性调节的延迟退休改革自然就成为政府改革的重要方向。
二、日本延迟退休政策的历史演进
在上述各种因素的不断影响之下，日本进行了以修改《高龄者雇佣法》为主要内容，以其他养老金
制度调整为有效衔接的改革措施，有计划地推进延迟退休政策落实。如果结合国际上的两次改革经验和日本自身实施的延迟退休的年龄设定来看，大体可以划分为60岁、65岁和70岁三个改革时段。
（一）1971—1998年的第一次改革期
从1887年日本海军火药制造所首次采取55岁作为退休年龄的设定开始到二战后的一段时间内，日本的退休年龄始终维持在这一较低的水平。随着20世纪60年代初期“国民收入倍增计划”的实施，日本经济实现了腾飞，劳动年龄人口的就业得到了比较好的保障，但是对于55岁以后的老年人来说，再就业形势仍然十分严峻，根据当时的统计数据显示，老年人的有效求人倍率①只有0.2，不到当时年
① 有效求人倍率是指劳动力市场需求人数与求职人数之比，数值的大小代表劳动力市场中每个岗位需求和它所对应的求职人数的不同，数字越大表示劳动力越不足，反之，数值越小表示岗位需求越小。
人口老龄化背景下日本延迟退休政策探析
轻人的六分之一。[12]为了保护这一体的利益，日本政府在1971年实施了《中老年等体雇佣促进特别措施法》，并在1973年阁僚会议时明确了推进延迟退休到60岁的目标，对实施延迟退休的企业进行奖励。1978年日本劳动省颁布了《新雇佣对策大纲》，实施“中老年人雇佣开发补助金制度”，用以推进中老年人的就业。20世纪80年代以后，在平均寿命不断提高、经济发展增速减缓以及社保财政危机等因素
的影响下，日本政府在1986年对《中老年等体雇佣促进特别措施法》进行修改，并更名为《高龄者雇佣法》（以下简称《法》），开始规定企业需要努力实现雇佣到60岁的义务。进入平成年代后，日本老龄化程度进一步提升，在1990年的《法》法案修改中提出“对60岁退休后仍有意愿工作的员工，企业要继续进行雇佣的努力义务化要求”。1994年日本进行的公共养老金制度改革决定，“从1995年到2007年期间，用12年时间将男性员工的厚生养老金定额部分的发放年龄从60岁提高到65岁，女性推迟5年进行”等。为了与退休年龄提高形成有效地衔接，日本政府同年还进行了《法》的修改，明确规定了企业有雇佣员工到60岁退休的义务，并从1998年开始正式实施。可以说，以1994年《法》的修改为标志，日本第一次的法定延迟退休政策得以确立。
（二）1999—2019年的第二次改革期
进入21世纪后，日本的人口老龄化进一步加剧，在二战后出生的“团块世代”也即将步入现行制度规定的退休期，而且在2007年时，厚生养老金定额部分的调整也在这一阶段内逐步完成。为了应对不断深化的老龄化问题，缓解养老金压力，确保厚生养老金整体一致，日本进行了提高厚生养老金报酬比例的年龄，推进弹性退休制度，改革保费率、替代率和制度赡养率参数等系统化延迟退休改革。
江苏3月1日起实施延迟退休在调整养老金领取年龄方面，日本政府在2000年的厚生养老金改革相关法案中对厚生养老金的报酬比例部分进行了调整，规定“男性从2013年到2025年之间，将领取厚生养老金报酬比例的年龄从60岁逐渐提
高到65岁，女性推迟5年进行”。在弹性退休制度方面，日本制定了灵活的提前和推迟领取养老金的办法，如果劳动者在60~64岁之间退休，每提前1个月退休，其领取的养老金在法定养老金的基础上减少0.5%，如果在65岁以后退休，每推迟1个月，则可以多领法定养老金的0.7%。在参数改革方面，在现收现付制模式下，养老金的保费率（C）取决于养老金社会平均工资替代率（B）和制度赡养率(D)，并与他们同向变化，其平衡式为C=B×D。[13]在2004年的养老金改革相关法案中，日本政府分别对养老金保费率和替代率进行了细致化和明确化的改革。其中，保费率主要通过分别对国民基础养老金和厚生养老金进行了定额和定率的改革，即“到2017年时国民基础养老金提高并定额在16900日元，厚生养老金的保费率将增加到18.3%，并一直固定在这一标准”，养老金的替代率则逐步向下调整，在2030年时下调至50.2%。[14]而制度赡养率作为人口老龄化背景下自然产生的问题，无法通过直接改变制度赡养率指数的方式进行调整，但为了维持养老金各参数间的平衡，通过延迟退休来缩小赡养体数量的间接式改革也就成了重要办法，在这方面，日本先后做了如下的举措。
在2000年的《法》修改中，提出了企业有义务努力实现雇佣员工到65岁，并且提出了雇佣确保措施的努力义务化，这不仅是对1990年和1994年时《法》修改内容的进一步发展，更是为下一步强制推进企业有义务延迟退休至65岁进行的法律准备。
在2004年的《法》修改中，首先明确了各企业要实现确保雇佣措施义务化，新增加了废除退休年龄的条款，规定企业需要实施“继续雇佣制度引入、延迟退休年龄到65岁或者废除退休年龄”三项内容中的
一项，并给出了如表1所示的延迟退休到65岁的时间表。此外，还提出实施继续雇佣制度的企业主可以根据就业规则等基准选定继续雇佣对象，并分别给大、中小企业留下了3年和5年的缓冲期，[15]这也就意味着企业可以有限地实现65岁退休义务化。通过厚生劳动省公布的数据可以看出，到2010年仅有2%的退休后想继续工作但是没有被雇佣的员工。[16]尽管整体的继续雇佣比例在不断提高，但是由于修改的法律中给了三种选项，企业的自主权相对较大。因此，为了节约人力资源成本，大多数企业在这一时期采取的都是维持60岁退休，引入非正式雇佣的方式继续聘用员工。对于延迟退
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