◇ 李笃明 经黎静 王奇飞 沈璐嵘 周毅
各级审计机关持续开展对地方各级人民政府、国务院相关部门贯彻落实政策措施情况的跟踪审计工作，发挥了审计“督察员”、经济运行“安全员”和促进改革“催化剂”的作用。但是，由于这项工作受主客观因素影响较多，开展时间又比较短，审计人员在思想认识、政策水平、资源分配、审计方法等方面还存在一定差距，需要我们认真对待。
一、重大决策部署贯彻落实跟踪审计开展情况
面对经济发展新常态，根据党的十八届三中全会精神，党中央、国务院做出了深化改革的总体部署，相继出台了 “稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”，“去产能，去库存，去杠杆，降成本，补短板”，大众创业、万众创新，供给侧结构性改革等一系列政策措施。这些政策措施的落实，直接关系到全面深化改革、转变经济发展方式、提高和改善民生等重大决策部署的实现。党的十八届四中全会提出，要完善审计制度，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济
责任情况实行审计全覆盖，从依
法治国的高度，对审计工作做
出了重要部署。2014年《国务
院关于加强审计工作的意见》，
进一步要求审计要充分发挥促
进国家重大决策部署落实的保
障作用，持续组织对国家重大
政策措施和宏观调控部署落实
情况的跟踪审计，推动政策措
施贯彻落实。为贯彻落实党的
十八届三中、四中全会精神和
国务院要求，2014年8月，审
计署明确提出了要把政策措施
落实情况审计作为审计工作的
重中之重。于是，全国各级审
计机关持续开展了对地方各级
人民政府、国务院相关部门贯
彻落实政策措施情况的跟踪审
计工作。2015年，审计署以保
障国家重大政策措施和宏观调
控部署贯彻落实，促进经济平
稳运行、健康发展和转型升级
为目标，组织对31个省、自治
区、直辖市（以下统称省）和
29个中央部门、7家中央企业落
实“稳增长、促改革、调结构、
惠民生、防风险”重大政策措
施情况进行持续跟踪审计。从
跟踪审计的总体情况看，相关
部门和地区认真贯彻落实党中
央、国务院重大决策部署，主
动适应经济发展新常态，深化
经济体制改革，加快转方式调
结构，强化民生保障和风险防
控，推动重点工作取得了积极
进展。从发挥的具体作用来看，
审计促进了重大项目加快建设、
重大政策措施贯彻落实、财政
资金统筹盘活，推动了落实简政
放权、促进防范经济领域风险
隐患和整肃了不作为乱作为。
二、重大决策部署贯彻落实
跟踪审计存在的问题
重大决策部署贯彻落实跟
踪审计是党中央、国务院赋予审
计机关的一项主要任务，也是
“十三五”时期国家审计的重要
使命，是推动和完善国家治理
的重要途径，也是新时期审计
机关充分发挥审计监督作用的
重要体现，责任重大，任务艰巨，
对各级审计机关是一个严峻的
考验。目前，在外部机制有待
建立和完善、内部环境有待改
变的情况下，审计机关和审计
人员无论是思想、人力资源上，
还是政策水平、方式方法上，
还不能完全适应，审计工作中
86
存在许多问题，对此我们必须有清醒的认识。
（一）外部环境对审计的影响
重大决策部署贯彻落实跟踪审计要求审计要全过程、全方位、全覆盖，政策性和时效性强，审计内容广泛，涉及部门单位多，目前在评价体系的建立和完善、被审计单位的配合支持等方面还存在如下一些问题。
1.评价体系尚未建立
不同政策出台的背景、目标、任务，实施的对象、执行的主体不一，即使同一政策，其传导时间、实施对象的具体情况有差异，执行效果千差万别。政策执行情况或者说政策实施效果的显现需要一个过程，有的可能是长期的过程。而政策执行跟踪审计又主要是关注宏观政策措施的贯彻落实，贯彻落实情况是好或坏，还是一般，专家的评价是这样，老百姓的看法可能又是那样，仁者见仁智者见智。标准是什么，怎么评估，目前还未能确立一个全面的、具有权威性的指标体系，对政策制定、执行情况进行定性、定量分析与评估。
这些问题导致审计中对宏观调控方向的把握上“一刀切”，缺乏针对性；对落后地区、困难企业处理经济社会发展与生态环境等矛盾的认识上缺乏灵活性；对地方在促进经济发展中出台的地方性规定、办法可能形成的潜在风险的分析和认
识上缺乏前瞻性。
2.部门间缺乏协调配合
重大决策部署贯彻落实跟
踪审计宏观性、政策性比较强，
涉及领域广泛，需要众多部门
单位的积极配合和大力支持。
一些被审计单位口头上说要把
思想和行动统一到国务院决策
部署上来，但实际执行起来却
并不能做到理解、支持和配合
审计，不能主动与审计沟通情
况，反映问题。有的不能依法
及时向审计机关提供完整、准
确、真实的财务资料或电子数
据，使原本一天能干完的工作却
要干上好几天，影响审计效率
和审计质量。有的被审计单位
谎称没有相关资料，甚至转移、
隐瞒、毁弃相关资料。个别部门、
单位甚至下发文件，明确限制向
审计机关提供有关资料、信息。
相关部门之间不能协调配合，提
供数据资料，既浪费审计时间，
也浪费审计资源，更可能因为
部门之间的推脱，使项目不能
按时保质保量地完成。
3.被审计单位认识存在偏
差
一些部门单位对政策措施
落实情况跟踪审计重视不够，认
为抓好当地经济发展、搞好社会
稳定工作才是头等大事，这个
审计项目只是一般的审计工作。
有的基层被审计单位认为审计
只是针对单位的财务账，政策
措施落实的监督是当地党委、
政府督察部门的事情，与审计
机关无关；在对项目、资金的
管理使用上，有的被审计单位
认为争取到的项目资金只要用
到单位集体，不放进个人腰包，
挤占、挪用一点专项资金也未必
不可；基层办事用钱的地方多，
整合资金办事是一种方法，审
计机关应当宽容对待。有些单
位收到审计通知书后，单位负
责人直接签批给财务部门负责，
有些单位部门科室之间互相推
脱。
（二）审计能力与总体要求
存在差距
相对于重大决策部署贯彻
落实跟踪审计的高标准、严要
求，国家审计无论是在审计规
范体系与评价体系方面，还是
审计质量控制与风险防范方面，
或者是在审计人员的工作方法
和审计资源等方面，还存在一
些不足之处。
1.政策水平亟须提高
审计人员的知识结构与重
大决策部署贯彻落实跟踪审计
的要求存在着一定的差距。以
往审计，更多应用的是法律、
会计、财务、财政、金融等方
面的专业知识，对不同的审计
单位、不同的审计目标，由相
对应的审计处室来承担和完成，
但是重大决策部署贯彻落实跟
踪审计是要掌握一揽子政策，
是综合性的，对审计人员的知
识结构有更高的要求，而审计
人员还停留在老的审计理念上，
不能尽快适应重大决策部署贯
彻落实跟踪审计目标和任务的
87
要求。重大决策部署贯彻落实跟踪审计要求审计人员必须了解、熟悉中央与地方制定的重大方针政策；掌握中央以及相关部门的政策走向、顶层设计和重大政策措施出台的背景；熟悉、掌握具体的政策措施、政策目标、实施过程，要求是全方位的。目前审计人员的宏观经济知识面比较窄，政策理论水平不够高，政治敏感度不够强，全局意识、大局意识不够强，预见和发现问题、提出可行性建议的能力不足。
2.缺乏相应的审计规范
重大决策部署贯彻落实跟踪审计要求我们在揭示重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在问题的同时，重点分析问题产生的原因，推动国家重大决策部署和政策措施落实到位，促进政策落地生根和不断完善。对于传统的审计，审计人员有明确的思路、具体的实施方法和风险防范与控制，对于政策措施落实情况的审计，审计人员往往心里没底，工作压力大。政策措施贯彻落实跟踪审计工作开展时间不长，还没有颁布专门的审计规范和审计指南，缺少经验方法可寻，更缺乏审计技术和方法方面的指导，审计机关跟踪介入的时机、跟踪组织方式、程序、内容和重点等仍然处于探索阶段，尚未形成一套行之有效的制度规范。
3.审计人力资源比较短缺
目前，重大决策部署贯彻落实跟踪审计需要对大量资金、
项目和政策措施落实情况进行
连续不断地跟踪审计，审计周
期长，占用审计资源较多，相
对日益繁重的审计任务，审计
人员力量不足的矛盾比较突出，
难以安排大规模的重大决策部
署贯彻落实跟踪审计项目。全过
程的跟踪审计方式，要求审计
从单纯的财政收支、财务收支、
各种价款核算方面转变为全方
位的审计，审计的范围涉及项
目可行性研究、项目方案设计、
项目融资、项目质量、环境保护、
土地利用等方方面面，对审计
机关人员这方面的知识结构和
实践经验也提出了挑战。
4.审计工作方法不够灵活
对照高标准的审计目标和
要求，重大决策部署贯彻落实跟
踪审计尚缺乏科学有效、灵活机
动的审计方法。一是审计方法
创新不够。审计人员习惯于“单
打独斗”“各自为战”，相互协
作少；习惯于翻凭证、看账本，“画
地为牢”，不善于灵活运用网
上查询、文件筛查、问卷调查、
访谈座谈、现场查看、关联分析、
延伸调查，审计思路不够开阔。
二是审计工作不够深入。审计
活多人少，疲于应付，顾此失彼，
深入基层、深入众少，明察
暗访少，缺乏广泛调查研究，
不了解社会各阶层对政策执行
情况的诉求；检查项目执行情
况抓得不深、不透，对政策贯
彻落实情况的评价不够全面，
审计效果得不到保证。三是工
作作风不够扎实。发统计表格，
看历史材料，听口头汇报，“走
马观花”，和相关部门沟通少，
不善于征求各方面专家，特别是
宏观政策领域专家的看法、意
见和建议，审计评价有时失之
偏颇。四是不善于辩证看问题。
看反面多，看正面少；看缺点多，
看成绩少，审计评价不够宏观，
不够科学。
5.审计质量控制难度较大
重大决策部署贯彻落实跟
踪审计质量控制的难点主要有
以下几个方面：一是重大政策、
措施之间的一致性、协调性难
以把握。地方、部门的配套政
策措施与中央的政策精神是否
协调一致，是否上有政策下有
对策；地方、部门的配套政策
措施与实际情况是否相符，可
操作性强不强；与当地的经济
发展水平和人民众的需求是
否相符合。二是重大政策与项
目、资金之间的一致性难以判
断。如项目、资金与政策目标
是否一致；项目、资金的规模、
数量、进度与政策要求是否一
致；项目、资金的效果与政策
的预期效果是否一致。三是在
涉及重大政策有效发挥作用的
体制机制保障问题上难以分析。
主要表现在深入研究影响政策
执行效果的体制机制保障问题，
难以分析政策发挥效果所需的
必要条件和现行体制机制的冲
突所在，难以从体制机制上准
确提出解决矛盾和冲突的审计
建议。
88
三、重大决策部署贯彻落实跟踪审计有效开展的对策
近年来，各地审计机关相继开展了政策措施落实情况跟踪审计，取得了一定的成效。但在审计实施过程中也遇到了一些困难，审计机关应认真研究促进重大决策部署贯彻落实跟踪审计有效开展的对策，更好地发挥审计在服务国家治理中的重要保障作用。
（一）紧紧围绕国家经济工作中心，加强对重大决策的研究，深刻领悟决策精神
审计机关要认真学习党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照完善和发展中国特社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化这个总目标，加强对重大决策部署等政策措施的学习，深入研究政策背景，深刻领会政策意图，及时掌握政策要求，充分认识重大决策部署贯彻落实跟踪审计工作的重大现实意义，增强工作的紧迫性和责任感，把重大决策部署贯彻落实情况作为当前审计工作的首要任务和重中之重。在审计过程中，应紧紧围绕国家经济工作中心，按照国务院办公厅印发的跟踪审计工作方案，结合当地实际情况制订各地区、各相关部门的跟踪审计实施方案，以项目落地、资金保障、简政放权、政策落实、风险防范“五个抓手”为基础，确定审计重点，精心组织实施重大决策部署贯彻落实跟踪审计，加大审计力度，
揭示政策措施落实过程中的乱
作为、不作为、慢作为等问题，
切实提高贯彻落实跟踪审计报
告的针对性、建设性和时效性，
及时为政策的制定和实施修订
完善提供审计建议，发挥审计
对重大决策部署贯彻落实的推
动和促进作用。张奀宁
（二）建立健全重大决策部
署贯彻落实跟踪审计的制度规范
体系
十八届四中全会提出，强
化对行政权力的制约和监督，加
强审计监督制度建设，努力形成
科学有效的权力运行制约和监
督体系，增强监督合力和实效。
近年来，审计机关在总结跟踪审
计实践经验的基础上，针对专业
法律规范缺乏、审计评价不规
范等问题，出台了《审计署关于
印发进一步加大审计力度促进
稳增长等政策措施落实意见的
通知》和《国家重大政策措施
和宏观调控部署落实情况跟踪
审计实施意见（试行）》，但
仍缺乏对重大决策部署贯彻落
实跟踪审计的行为规范、内容、
方法体系的进一步规范化约束，
造成审计过程中多种审计流程
并存、审计项目质量高低不同。
因此，审计署应进一步加强重
大决策部署贯彻落实跟踪审计
的法规建设，修改完善意见和
通知，制定明确、可操作性强
的审计规范和制度，特别是制
定重大决策部署贯彻落实跟踪
审计要点，并以操作指南形式
下发。审计操作指南中，要明
确重大决策部署贯彻落实的政
策执行监督权限，规定其监督
目标、范围、审计方案编制和
审计内容等，实现重大决策部
署贯彻落实跟踪审计有法可依、
有章可循，以保证审计工作质
量。
（三）完善有关重大决策部
署贯彻落实跟踪审计评价的法律
法规，构建相关的审计评价体系
由于不同政策、不同地域
的重大决策部署贯彻落实评价
标准存在差异，绩效评价没有
一个统一的规范，难以准确衡
量重大决策部署贯彻落实执行
情况的经济性、效率性、效果性。
因此，借鉴国外公共政策执行
审计工作的先进经验和做法，
从经济效益、社会效益和生态
效益三方面创新重大决策部署
贯彻落实跟踪审计方法和手段，
细化审计评价内容，统一审计
评价标准，逐步建立完善、规
范有关重大决策部署贯彻落实
跟踪审计评价的内容、程序、
行为等法律法规，构建定量分
析与定性分析相结合，以衡量
政策措施落实能力评估、实施
效果评估以及公众对政策措施
实施满意度评估等为主要内容
的绩效审计评价体系，实现评
价标准的规范化，形成客观可
靠的审计结论，提高审计结论
的价值，为宏观调控政策的制
定和执行提供参考依据。
（四）优化和改进重大决策
部署贯彻落实跟踪审计项目的计
89
划管理
审计机关要立足摸清现状、发现问题、评价绩效、提出建议的审计目标，在年初充分征求社会各界意见的基础上，积极反映社会热点，按照重大决策部署贯彻落实跟踪审计与各类审计相结合的“一体化”工作思路，认真进行布局谋篇，将年度计划与长期计划、本级计划与上级计划及下级计划及时衔接，科学确定审计项目，做好年度审计项目计划安排工作，优
化和改进重大决策部署贯彻落实跟踪审计项目的计划管理。明确全年重大决策部署贯彻落实跟踪审计任务，将国务院和当地出台的一系列重大决策部署贯彻落实措施融入全年各项具体审计项目之中，确保重大决策部署贯彻落实跟踪审计年度工作方案和分阶段实施方案，与其他各类审计项目的工作方案和实施方案相衔接。在执行过程中，可以将重大决策部署贯彻落实跟踪审计与预算执行审计、政府性投资项目审计、经济责任审计、专项审计进行统筹融合，推行1+N的审计模式，逐步实现重大决策部署贯彻落实跟踪审计项目的全覆盖，真正发挥国家审计预防、揭露和抵御的功能。
（五）创新重大决策部署贯彻落实跟踪审计的组织管理方式
1.选择适当的审计组织方式。审计机关在进行重大决策部署贯彻落实跟踪审计时，除了查阅账表、核实数据，灵活
运用座谈、走访、调查、分析
等审计方法外，更要创新重大
决策部署贯彻落实跟踪审计的
组织管理方式。
第一，采取矩阵式审计组
织管理方式。在审计项目的组
织实施中，审计机关可根据工
作需要，打破部门界限，统一
从各职能部门调配审计人员参
加项目审计（包括法规、办公室
等部门人员，这些人员完成项
目任务后，仍回到原来的职能
部门），强调多兵种联合，按
照专业特长划分审计组，分工
合作发挥各自专业优势，使有
限的审计资源发挥最大的审计
效能。
第二，根据不同重大决策
部署贯彻落实政策的特点，灵
活运用“上审下”“交叉审”的
审计组织方式，既可以避免地
方政府的影响和干预，又可以
解决审计揭示问题不全面、审
计处理难的问题。
第三，对于投资规模大、
周期长的重大决策部署贯彻落
实项目，应进行持续跟踪审计。
要将重大决策部署贯彻落实项
目的规划、立项、审批、建设、
竣工验收、运营、资金等全过
程纳入审计范围，进行连续几
年的跟踪审计，有针对性地、
动态地发现问题，对政策的可
行性和有效性进行评估，既要
揭示和反映一些地方和部门不
作为、慢作为、怠政、惰政等
方面的问题，提出意见和建议，
也要多方面听取部门和地方好
的意见和建议，推动项目建设，
最终推动政策体系的不断完善。
第四，审计机关要按照审
计署规定的时间要求，根据已
确定的审计重点内容，结合当地
出台的促进经济平稳健康发展
若干政策措施，对重点领域、
重点事项和重点资金进行统一
的专项跟踪审计，审查政策在
贯彻落实中的难点等，并提出
审计建议，不断完善相关宏观
政策，促进这些宏观政策在短
期内能够发挥更大的作用。
2.加强与其他审计项目的
衔接配合。重大决策部署贯彻落
实跟踪审计是一项长期的工作，
其对象和内容很广泛，受审计
资源的限制，审计人员不可能
掌握每项政策执行和项目进展
情况，因此，必须加强与其他
审计项目的配合。
第一，在原有经济责任审
计、财政审计、金融审计、投
资审计等项目中予以重点关注
和分析重大决策部署贯彻落实
情况，统筹推进各项审计工作。
以河南省为例，近几年河南省审
计厅在对开封、漯河、许昌等
6个省辖市财政决算审计中，持
续关注财政存量资金规模结构
及成因，有效促进存量资金的
清理和盘活；在鹿邑县等3个省
直管县（市）党政领导干部经
济责任审计中，关注行政审批
事项承接和下放等情况、重大
民生项目推进情况等，有效促
进地方简政放权等政策的落实。
90
发布评论