第5卷第3期2021年6月
西南林业大学学报(社会科学)
JOLRNAL OF SOLTHWEST FORESTRY LNIVERSITY(Social Sciences)
Vol.5No.3
Jun.2021
基于PPP模式的林业生态扶贫建设项目研究
戴忠民包磊王德春梁本琴
（云南建投第一水利水电建设有限公司，云南昆明650217）
莫言代表作
摘要：林业生态扶贫建设项目对于深化林业改革、加快生态建设、优化产业结构及助推脱贫攻坚、促进社会经济发展具有十分重要的意义。本研究以丽江市林业生态扶贫贷款项目为对象，从项目的属性、空间分布、配套设施、组织管理、创新技术应用、运营与维护等方面分析了项目特性，结合目前已开展的部分工作，剖析了项目实施过程中存在的主要问题，并在项目论证、设计、投资、组织管理及运营维护等方面提出了建议，以期为本项目的后续开展及同类项目的推广提供参考。
关键词：PPP模式；生态扶贫；项目特性；问题；对策
中图分类号：F301文献标志码：A文章编号：2095-1914（2021）03-0039-04
Study on Forestry Ecological Poverty Alleviation Project
Based on PPP Mode
Dai Zhongmin,Bao Lei,Wang Dechun,Liang Benqin
(YC111No.1W z ater Resources and Hydropower Construction Co.,Ltd.,Kunming Yunnan650217,China) Abstract:The construction project of forestry ecological poverty alleviation is of great significance for deepe­ning forestry reform,speeding up ecological construction,optimizing industrial structure and promoting poverty alle­viation and social and economic development.Taking the Forestry Ecological Poverty Alleviation Loan Project of Li-jiang City as the object,the project characteristics were analyzed from the aspects of project properties,spatial dis­tribution，supporting facilities，organization management，application of innovative technology，operation and main­tenance.Combined with part of the work carried out so far,this study analyzed the main problems existing in the process of project implementation，and putted forward suggestions in the aspects of
project demonstration，design，investment，organization and management，operation and maintenance，with a view to providing reference for the follow-up of this project and the promotion of similar projects.
Key words:PPP mode,ecological poverty alleviation,project property,problem,countermeasure
打赢脱贫攻坚战是全面建成小康社会目标中的重大任务，关键是要准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招，在精准推进上下实功，在精准落地上见实效[1]o林业生态扶贫建设项目是践行习近平生态文明思想、“绿水青山就是金山银山”新发展理念和精准脱贫战略的重要举措，对于深化林业改革、加快生态建设、优化产业结构及助推脱贫攻坚，促进经济社会发展具有十分重要的意义.
丽江市属于云南省四大集中连片特困地区（滇西边境片区）之一，在丽江市一区四县中，永胜县（国家级贫困县）、宁蒗县（国家级贫困县）、玉龙县（省级贫困县）为扶贫开发工作重点县，扶贫攻坚形势较为严峻。本研究以丽江市林业生态扶贫
收稿日期：2020-09-07
作者简介：戴忠民（1968—），男，工程师，主要从事建筑与景观设计、工程项目决策分析与评价研究.Email：****************.
簧笑话大全
40西南林业大学学报第5卷
（一期）政府和社会资本合作（PPP）项目为对象，从林业生态扶贫建设项目的特性入手，结合目前已开展的部分工作，对项目实施过程中存在的问题进行剖析，并给出合理化建议与对策，以期为本项目后续开展及国内同类项目的推广提供借鉴。
一、项目概况
丽江市林业生态扶贫（一期）政府和社会资本合作项目是林业生态治理与生态扶贫相结合的政策性贷款项目，主要采用PPP模式，由丽江市人民政府与云南建设基础设施投资股份有限公司共同出资组建丽江市林业生态扶贫投资开发有限公司，作为项目实施主体。项目依托丽江市优质的资源条件、扎实的产业基础，通过增林扩绿实现林业可持续发展，同时带动区域农民致富增收，最终实现“生态美、百姓富”的目标。该项目设计总投资160亿元，建设期8年，运营期22年，将进行分期实施。一期项目估算总投资40.47亿元，涉及林地总规模14560hm2，将在丽江市一区四县境内建设包括国家储备林工程、经济林和林下经济工程、生态修复工程，以及灌溉设施、种苗基地等基础设施［2］o
二、项目特性分析
由政府为主导投资建设的扶贫项目，以PPP 模式在林业生态扶贫项目中被逐步推广应用起来［3-5］，
良好的政策环境支撑、社会资本的活力及创新、林业生态项目社会经济效益的发挥等因素的叠加为PPP项目的顺利实施奠定了基础。PPP 模式在林业生态项目建设中起步较晚，为更好地发挥PPP模式下林业生态扶贫建设项目的功能和社会效益，对项目的特性进行分析具有重要意义。
（-）具有生态特性与脱贫属性
生态扶贫建设项目包含着生态建设与扶贫脱贫的双重任务，势必要求两手抓。生态资源为脱贫提供机会，生态产业为脱贫提供支撑，要实现可持续的发展，真正达到脱贫的效果，最重要的是要实现产业生态化和生态产业化，让生态产业为脱贫做支撑因此，准产业，实现生态治理与经济增收的互促双赢是林业生态扶贫建设项目顺利实施的基础。
（二）生态空间分布较规律
城市生态空间与远离城市生态空间的土地类型差异明显［7］o前者受到人工的改造和利用，土地利用状态、植物覆盖状态、物种类型等在同一海拔高度、坡度坡向及临近的空间单元可能出现极大的差异性；而后者土地使用类型大多较为单一，多体现为原生态土地利用状态，如物种多样性丰富、生态功能相对完整，物种分布与空间所处的区域环境、气候、海拔高度、坡向坡度等有直接的关系，具备一定的空间分布规律。林业生态扶贫项目多处于远离城市生态空间的土地类型上，合理的建设方案需建立在全面、准确地掌握土地生态空间现状认识的基础上。
（三）基础配套设施不足
经过多年的发展，已存留可供实施生态扶贫建设的地块多具有土地贫瘠、水资源短缺、交通不便等劣势，目前林业生态扶贫项目基本以作物种植及基础配套设施建设两大板块为基本内容，先天条件不足加大了此类项目实施的难度，势必要求作物的种植及基础配套设置的建设高度集约化和精细化，其中完善的基础配套设施是项目顺利开展的前提。
（四）项目组织管理机遇与挑战并存
作为以生态扶贫为主要目标的PPP模式建设项目，可参照和借鉴的经验较少，大多处于探索和试点阶段，这对项目实施主体的组织与管理能力提出了更高的要求°PPP模式下，一方面，因为有社会资本的参与，资本形式多样化带来的先进技术和管理经验，可以弥补以往政府为主导的林业扶贫项目管理方面存在的不足，形成优势互补，为项目实施主体组织与管理能力的提升带来机遇［8-9］；另一方面，合理统筹、协调参建各方发挥作用是项目能顺利推进的保障，不仅需要项目实施主体能合理解决各参建方在项目建设过程中遇到的问题，更多的是需要项目实施主体能发挥综合统筹、协调管理的能力，实时响应工程建设中反馈的意见和建议，这对项目实施主体的组织与管理能力来说也是挑战。
（五）发挥科技创新的引领和支撑作用
充分发挥科技创新的引领和支撑作用是当前我国生态林业和智慧林业发展的特和方向。林业生态和扶贫脱贫都以可持续发展为目标，在林业生态扶贫项目中推广应用创新科技无疑会极大地提升项目的功能目标和可持续性效益。如充分挖掘项目区的土壤、水分、太阳能等资源优势，利用创新科技最大化提高当地可再生资源的利用效率,
电脑关不了机怎么办第3期戴忠民等：基于PPP模式的林业生态扶贫建设项目研究41
实现资源利用的3R原则（减量化、再利用和再循环），达到“绿生态、节能环保”的效果，从而真正实现林业生态扶贫项目的可持续发展目标。
（六）运营与维护是关键
PPP模式下的林业生态扶贫项目，政府有一定的政策扶持和补贴，具有典型的公益性特点，项目回报周期相对较长，利润空间较小，但因关乎民生，还是需要考虑其经济效益的，而实现经济效益的关键在于项目后期的运营与维护。因此在项目开展之初，就应着手项目全产业链的分析与研究，评估项目风险点并作好预案，对项目产业链中的生产、加工、销售及服务等环节进行全方位的市场分析与定位，同时根据PPP合同、运营管理方案等制定运营管理绩效考核，明确运营管理责任义务划分，做到提前布局，运营前置。
三、项目实施存在的问题
PPP模式下丽江市林业生态扶贫项目自实施以来，由于无可供参考借鉴的经验，项目前期论证、实施、监管及运营中出现的问题和不足逐步显现出来，及时梳理、分析、总结项目开展过程中出现的典型性问题，寻求合理化的解决措施以保障项目的顺利实施，可以为项目的后续开展及同类项目的高效运行提供借鉴。
（—）前期论证欠充分
项目的前期论证对后续方案设计具有直接的指导作用。本项目前期论证中对地块选取、水源配置及电力供应等工程建设投资影响较大的基础条件的落实存在缺陷，导致在项目设计阶段临时开展基础条件的落实，一定程度上对可行性研究阶段确定的建设目标和内容造成较大影响，同时增加了项目的建设风险。
（二）设计方案欠科学
师德师风自查自纠PPP模式下的林业生态扶贫项目为参建各方提供了集思广益、综合发挥最大效益的平台。作为设计方，应立足当地基础资源条件，充分发掘设计优势，为承建方提供结合项目实际的技术可行、经济合理的最优解决方案。本项目在设计过程中还存在欠缺，主要表现为：一是基础配套设施不明确，水利工程是林业生态扶贫项目基础配套设施中最重要的方面，是项目建设和运营期实现功能和效益的保障。然而，从项目的实际开展情况来看，设计方并未充分认识到这点；二是林业与水利设计不协调，
林业设计基于行业交叉原因，对水利设计内容、流程、技术要求等缺乏专业认识，以致在设计工作界面划分、责任与义务关系确定等方面与水利设计存在衔接不畅的情况，一定程度上影响了工作效率的提升；三是设计欠缺创新理念和成本分析，林业生态扶贫项目的最终功能及目标是为生态产业化和脱贫致富服务，项目设计应结合实际，勇于打破常规，大力推广和应用新技术如抗疏力塘坝（不使用钢筋混凝土）、光伏发电泵站提水等，以达到节约建设及运营成本的目的。
（三）组织管理不到位
PPP模式下的林业生态扶贫项目，参建各方交易结构、合同体系、监管架构等关系错综复杂，具有典型的点多面广特点，需要项目实施主体有较高的组织与管理能力。因无经验可循，项目实施过程中，在组织与管理方面主要存在以下问题待解决：一是根据项目进展，结合气候关系，如何组织项目有序推进而不至影响整体进度；二是各参建单位何时介入以保证效益最大化；三是因客观原因导致项目未能全部推进是否可以根据实际情况组织分批实施；四是参建各方的组织协调、工作衔接如何做到最优；五是种苗基地、育苗育种等工作何时开始着手；六是建设中能否采取“示范先行，以点带面，逐步开展，大力推广”的探索模式。
（四）运营维护偏滞后
林业生态扶贫项目回报周期相对较长，项目最终成功与否的关键在于其运营维护工作是否合理到位。
就目前的工作开展情况来看，项目的运营维护单位暂还未能从全产业链的角度考虑项目的实施，运营与维护工作尚未启动，运营维护工作整体偏滞后。
四、项目建设对策
丽江市林业生态扶贫贷款项目是全国第一个以生态扶贫为主题的PPP项目，其区位选择、运作模式、机制建设、项目组织与管理等都具有典型性和代表性，在项目实施过程中可供参考和借鉴的经验不多，采取“示范先行，以点带面，逐步开展，统筹推进”的工作模式势在必行，因此要求项目实施主体及各参建方应密切配合，加强综合协调机制建设，积极探索项目合作的最优路径，建议如下。
（—）强化前期论证工作
对前期已经论证过的建设项目，应重视深化
42西南林业大学学报第5卷
设计工作，使项目建设更符合工程实际。对还未开展的项目，应强化项目的前期论证工作，对影响项目建设和投资的基本条件如地块、水源、电力供应等提前落实，使项目的可行性研究真正起到指导后续设计工作的作用。
(二)注重林水设计配合
本项目设计工作中，水利工程设计为配套林业作业设计开展，设计工作的衔接及配合至关重要，应建立林业与水利设计联合工作组，统一设计流程、工作方式及技术要求，务实高效开展设计工作。如何科学合理安排设计工作，发挥林业设计在本项目中的引领作用值得进一步探讨。
(三)严格项目设计和投资分析
水利基础设施的精细化设计和高度集约化建设是本项目的基础，应以项目功能及建设目标的实现为前提指导设计工作，从方案比选、成本分析、应用创新技术等方面提升设计方案的品质和特。投资控制方面，前期可行性分析应做到有章可循，对概算远超估算情形，建议提请项目实施方及时组织协调相关各部门，开展专题论证，明确处理措施。
(四)统筹项目组织管理
项目建设实施主体应强化统筹协调、组织管理工作，建立综合协调机制，以成本控制与项目进展为主线，协调处理各参建方在建设过程中出现的问题，及时做好信息反馈。对项目建设过程中出现的普遍性、代表性的问题应专题论证；在无可参考借鉴经验的情况下，建议采取“示范先行，以点带面，逐步开展，统筹推进”的模式。
(五)重视项目运营维护
项目运营方案及退出机制是项目功能目标和效益目标得以最终实现的保障，项目建设实施主体应在项目全产业链深度分析的基础上，根据PPP合同、运营管理方案等制定运营管理绩效考核，明确运营管理责任义务划分，做到提前布局，运营前置。
[参考文献]
[1]脱贫攻坚战冲锋号已经吹响全党全国咬定目标苦干
实干：李克强讲话张德江俞正声刘云山王岐山张
高丽出席[N].人民日报，2015-11-29(01).
滇怎么读
[2]周岩.云南省丽江市林业生态扶贫贷款项目一期可行
性研究报告[R].北京：林产工业规划设计院，2019.
dn刺客[3]江妍，李洁.PPP模式在林业生态建设项目中的应用
探讨[J].中国集体经济，2019(12):41-42.
[4]董文字.PPP模式在林业生态建设项目中的应用研
究[J].花卉，2018(12):210-211.
[5]解小娟.论PPP模式在林业生态建设项目中的应用
[J].花卉，2020(12):181-182.
[6]李丹阳，刘江伟.生态建设与脱贫攻坚如何实现互促
双赢[N].光明日报，2018-07-09(09).
[7]陈柳新，洪武扬，敖卓鹄.深圳生态空间综合精细化
治理探讨[J].规划师，2018,34(10):46-51. [8]刘绍娟.PPP模式在林业生态工程建设项目中的应
用探讨[J].林业建设，2015(6):54-58.
[9]张莉，夏梦丽.林业生态扶贫研究进展[J].世界林
业研究，2018,31(4):8-12.
(责任编辑刘永梅)