理论前沿
“政法冤案”的政治背景阐释
刘涛
内容提要:“政法冤案”是指在政法委协调下发⽣的冤案，是中国政法体制的副产品，是中国法治建设内在⽭盾的反映。由于“政法冤案”的政治事件性质，有必要将其还原到特定的政治背景下予以阐释。以佘祥林案和赵作海案为切⼊点，以亨廷顿的政治现代化理论为分析框架，可以发现权威再造中的权威弱化、结构分化中的功能混同、法治动员中的参与拥堵分别构成了“政法冤案”发⽣的权⼒背景、组织背景和民意背景。在“政法冤案”的形成中，权威弱化后的治理压⼒是深层动因，动员过剩后的民意呼声是中介环节，政法机构的功能混同则起了决定性的作⽤。中国的法治建设需要在政治现代化建设的框架中展开。对“政法冤案”的政治背景分析，有助于更好地理解中国的法治问题。
关键词：政法冤案佘祥林案赵作海案政法体制政法委冤案背景
刘涛，曲⾩师范⼤学法学院讲师，吉林⼤学理论法学研究中⼼2009级博⼠⽣。
⼀问题、材料与⽅法
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在现代汉语中，冤案⼀般是指没有罪⽽被当做有罪判决或受处罚的案件。在法治社会，冤案具有刺痛公众正义神经的巨⼤影响⼒。冤案发⽣的原因⾮常复杂，并且往往相互交织。仅就执法和司法环节⽽⾔，就有刑讯逼供、违法取证、轻视律师辩护、有罪推定等“技术”⽅⾯的因素。此外，部分冤案还反映出了我国政法体制上的问题，即政法委的协调定案促使了冤案的发⽣。陈永⽣教授为研究刑事误判问题曾遴选了1986年以来的20起典型冤案，其中有9起涉及到了政法体制问题。〔1〕有学者认
为:“从佘祥林案到赵作海案，造成冤案的背后都有政法委的影⼦，在协调办案的潜规则下，政法委对于冤案的产⽣起到了重要作⽤，甚⾄可以说是⼀锤定⾳。”〔2〕笔者认同部分冤案的发⽣与政法体制有关，并因此以“政法冤案”这样⼀个特定词汇予以指代。但仅仅指出“政法冤案”与政法委之间的联系(尽管这⼀思路已经展⽰出法社会学的⾊彩)并不能成为“解释的终点”，问题的关键恰恰在于政法委
〔1〕〔2〕陈永⽣:《我国刑事误判问题透视———以20起震惊全国的刑事冤案为样本的分析》，《中国法学》2007年第3期，第45－61页。
严砺:《地⽅政法委“冤案协调会”的潜规则应予废除》，《法学》2010年第6期，第40页。
为什么会与“政法冤案”有关系?或者说，政法委为什么要对部分刑事案件进⾏协调，⼜为什么在协调中导致了冤案的发⽣?传统政法体制与现代法治框架内在紧张的缘由在哪⾥?如果不将这些问题弄清楚，⽽仅是利⽤舶⾃西⽅的法治话语对政法委进⾏否定和批判，既⽆助于问题解决，⼜可能造成新的混乱。
因为中国法治建设的关键问题，并不是归咎于政法委就可以遮蔽，更不是废除了政法委就能迎刃⽽解。
为了更有针对性，本⽂选取了佘祥林案和赵作海案(以下简称佘案和赵案)两起轰动性冤案作为讨论的切⼊点。这两起案件有两⽅⾯典型性:⼀是典型的“冤”案。两起案件的被告⼈都是因为故意杀⼈罪被判处重刑，并在⼊狱服刑若⼲年后因被害⼈“复活”⽽戏剧性地得以平反，是不容置疑的公认冤案。⼆是典型的“政法”冤案。凡是“政法冤案”皆与政法委的协调定案相关联，也就是政法委通过召开“三长”协调会等形式统⼀各办案单位意见，为案件定性(当然这并不是说凡是政法委协调必定会产⽣冤案，有时候经协调也可能正确定性，尽管这在程序上不合法)，但是在赵案和佘案中，当地政法委在冤案发⽣中的协调作⽤特别突出。两起案件均是在办案单位甚⾄是上下级政法部门之间意见分歧很⼤的情况下，由政法委在⼏经周折后“⼀锤定⾳”。〔3〕从近⼏年批判政法委案件协调制度的论⽂来看，佘案可以说是必引案件(赵案由于曝光时间较短，作为研究素材使⽤还较为有限)。两起案件极为相似，以⾄于有记者认为赵案就是佘案的“翻版”。〔4〕后案在⼏年后成为前案的“翻版”，也说明了其背后有某种规律性的东西在作祟。
“政法冤案”的研究价值，远超普通冤案。普通冤案在中国已经初步具备的法治框架下就可以消解———⾄少在理论上可以针对误判问题开出令⼈信服的药⽅。⽽“政法冤案”，由于与政法体制密切关联，则绝⾮单纯的法律分析⾜以应对。具体法律制度层⾯的研究，对于完善我国刑事诉讼程序，加强
犯罪嫌疑⼈的权利保障，具有⼗分重要的意义。〔5〕但法律现象毕竟是整个社会中的⼀部分，如果要还原“政法冤案”背后的⽣成机制，寻求杜绝政法冤案的根本措施，有必要把政法冤案置于整个社会体系中去研究。近⼏年来，对佘案和赵案等典型“政法冤案”的法社会学分析，已经引起了学者的关注。此类研究虽然注重从社会学中汲取资源，但其分析对象仍然是作为司法过程的“政法冤案”。本⽂则试图⽴⾜于更⼴阔的视野，从“政法冤案”的政治事件性⼊⼿，借助政治学原理的分析，揭⽰出我国当下政治现代化进程中的内在困境。从社会整体的⾓度来看，政治现代化建设构成了我国法治建设的客观背景。法治建设既是我国现代化建设的重要部分，也与政治现代化进程密切相关。按照亨廷顿的观点，政治现代化最关键的⽅⾯可以⼤致归结为三个⽅⾯的内容：即权威的合理化、结构的离异化和参政的扩⼤化。〔6〕西⽅现代国家的现代化是⼀个循序渐进的过程;⽽对于后发的正处于现代化中的国家⽽⾔，这⼏个⽅⾯的相互交织和彼此影响更为明显。下⽂便以政治现代化的这三个主要⽅⾯为线索，对“政法冤案”发⽣的政治背景进⾏探讨。
“政法冤案”的政治背景阐释
〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕关于佘祥林案和赵作海案的详情，可参见于⼀夫:《佘祥林冤案检讨》，《南⽅周末》2005年4⽉14⽇A08版；林碧琦:《佘祥林“杀妻”》，《中国报道》2005年12⽉，第42－43页；简光洲:《赵作海冤案是如何“制作”出来的?》，《社会观察》2010年第6期，第5－6页。
⼀剑:《此案⼏乎是五年前湖北“佘祥林案”的翻版———赵作海冤案的前因后果》，《检察风云》2012年第12期，第34页。
这⼀点在实践中也有所印证，例如对于赵作海案的反思，促进了2010年最⾼⼈民法院、最⾼⼈民检察院、公安部、和司法部联合制定的《关于办理死刑案件审查判断证据若⼲问题的规定》和《关于办理刑事案件排除⾮法证据若⼲问题的规定》两个重要⽂件(简称“两个规定”)的发布。
［美］塞缪尔·P．亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，沈宗美校，上海世纪出版集团2008年版，第26－27页。
⼆“政法冤案”的权⼒背景：权威再造中的权威弱化
国庆节高速公路免费吗在政治学中，权⼒和权威是两个关键性的概念。如韦伯所⾔，合法的强制⼒量是贯穿政治体系活动的主线，使之具有作为⼀个体系特有的重要性和凝聚性。〔7〕“在任何⼀种政治体系中，如果在使⽤强制⼿段的情况或合法当局的性质等问题上存在意见分歧的话，那么，⼈们就不妨认为，在那⾥存在着对现政权的挑战，存在着潜在的严重政治冲突。”〔8〕追诉权和刑罚权作为公权⼒最具强制⼒的组成部分，历来为执政当局所⾼度重视，并独占专⾏。对严重刑事犯罪的有效遏制和及时惩处，既是政权稳定的需要，也是权⼒效能的标志。但惩罚权的⾏使同样要受其外在条件的制约。权⼒的⽀配结构决定着权⼒的运⾏模式，进⽽影响了权⼒的效能。冤案的发⽣，是惩罚权不当运⾏的直接后果，因此权
⼒的运⾏模式便成了我们分析“政法冤案”的第⼀个维度。
权⼒要想经常性地、稳定性地发挥作⽤，实现对社会的有效控制和运作，必须向权威转化。权威和权⼒的功能基本相似，但它涉及⼀套机构以及制度化的安排，并在这种安排中运作。权威可以说是权⼒⽇常例⾏公事的媒介，是⼀种层化和多维的成分，并以它的基本原则来保持我们社会的有效运作。⽽合法性则是把权⼒转化为权威的关键因素。〔9〕政治现代化是权威⾛向合理化的过程，包括旧权威的渐趋弱化和新权威的逐渐塑造。权威的塑造包括两个⽅⾯，⼀是权威的整合，即全国的政治权威取代地⽅割据和宗派林⽴;⼆是权威的认同，即新权威获得社会成员的接受和服从。韦伯曾经把权威统治的类型划分为三种，即合法型、传统型和超凡魅⼒型权威。〔10〕⼈类社会的发展已经证明合法型统治是最成功的权威模式。有学者指出，改⾰开放后，中国共产党党内⽂化转型的⼀个重要⽅⾯是从领袖崇拜⾛向制度崇拜。〔11〕1997年，中共“⼗五⼤”正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，鲜明地标识出了我国权威模式的转型。我国当下正处于权威转型的关键时期，⼀⽅⾯，传统权威正在被打破和淡化；另⼀⽅⾯，法治权威正在塑造之中但尚未完全确⽴。权威转型中的权威弱化，正是“政法冤案”发⽣的权⼒运作背景。
不同的权威模式下，有不同的权⼒运作逻辑。⽽在权威重塑的过程中，权⼒的效能也会由于权威的弱化⽽受到减损，这是因为权⼒在旧权威模式下得以运⽤的⼀些资源和⽅式正在被限制和否定，⽽在新权威模式下需要依赖的条件和⼿段⼜没有完全具备。按照我国学者的观点，我国⽬前处于从“权⼒炫耀
型国家”向“⽇常监控型国家”过渡的阶段，权⼒运作兼具传统性和现代性的特点。〔12〕这其实也是权威弱化的⼀个表现。结合佘案和赵案，我们可以对此进⾏具体的分析。
⾸先，转型中的权威需要充分展⽰⾃⼰对社会的控制能⼒，难免会带有“炫耀”的⾊彩。《环球法律评论》2012年第3期
〔7〕
〔8〕
〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕参见H．H．Gerth＆C．Wright Mills(eds．trans．)，From Max Weber:Essays in Sociology(New York:Oxford University Press，1946)，pp．77－78。
黑暗料理王配方［美］加布⾥埃尔·A．阿尔蒙德、⼩G．宾厄姆·鲍威尔:《⽐较政治学———体系、过程和对策》，曹沛霖等译，东⽅出版社2007年版，第4－5页。
［美］安东尼·奥罗姆:《政治社会学导论》，张华清等译，上海世纪出版集团1985年版，第2－3页。
［德］马克斯·韦伯:《经济与社会》(第⼀卷)，阎克⽂译，上海世纪出版集团2010年版，第322页。
陈⽅勐:《转型社会中的中国共产党》，中央编译出版社2010年版，第207－212页。
左卫民、周洪波:《从合法到⾮法：刑讯逼供的语境分析》，《法学》2002年第10期，第31－40页。
佘祥林和赵作海都是因为涉嫌杀⼈⽽被冤屈。⽽像杀⼈等严重暴⼒犯罪案件历来为政治当局所⾼度警惕。因为此类犯罪不仅严重侵害被害⼈，同时也是对既存社会秩序和政治权威的严峻挑战。个⼈安全，是公民让渡⾃⼰的⼀部分权⼒组建政府的第⼀考虑。〔13〕如果连社会成员免遭同类侵害的基本安全需求都⽆法保障，那么政府的执政能⼒和权威性都会受到质疑。这也是为什么长期以来“命案必破”⼀直是考核公安刑侦部门的重要指标。
其次，新权威的塑造为权⼒的运⾏施加了⼀定的约束。两起案件发⽣于上个世纪90年代，正是我国法治⽅略充分酝酿并初步确⽴的时间。经过“⽂⾰”后近20年的建设，我国已经具备了初步的法治权威。特别是赵作海案发⽣的前⼀年，刑法和刑事诉讼
法刚刚完成了渗透着法治精神的较⼤幅度的修订。这就要求这两起案件的处理必须在基本的法治框架中进⾏。“本质上，法治是否定性的权⼒。法律不可避免地制造专制权⼒的危险———法治被⽤来减少法治本⾝所产⽣的危险。”〔14〕排除疑点不谈，作为⼏乎没有从轻情节的杀⼈案件，佘祥林被判处有期徒刑15年，赵作海被判处死刑缓期⼆年执⾏，从⽽避免了更坏的结果发⽣，这本⾝也是法治权威与传统权⼒运作⽅式博弈的结果。
最后，法治权威下的权⼒运⾏条件尚未充分实现。就这两起案件来说，最佳的结果是案发后迅速令真
凶伏法(疑凶⾃然被排除)，这样不但权⼒的有效性得以彰显，权威的合法性也得以塑造。然⽽，“保障原则上平等的权利体系的⼀般法律形式，是由这些细⼩的、⽇常的物理机制来维持的，是由我们称之为纪律的那些实质上不平等和不对称的微观权⼒系统维持的。”〔15〕法治是⼀种更为精巧的治理模式，其控制下的权⼒运⾏需要具有相应的物质和“物理”要素⽀撑。在刑事案件中，侦查、控诉⼈员对事实的还原能⼒以及法官的甄别判断能⼒都要受到特定科学技术条件和制度环境的制约。受科技条件的限制，在佘案中未能及时对⼫体进⾏DNA鉴定，赵案中则因为⼫体⾼度腐败致使鉴定⽆法确认。更值得反思的是，两起案件均反映出了政府社会控制能⼒的减弱。在社会流动加剧的条件下，原先“管住了⼈就管住了治安”的治安管理模式已经明显落后。如两起案件中的假定被害⼈均在销声匿迹⼗多年后突然返回。赵振响在被误认为死亡的情况下流亡13年，去过好⼏个省，在⼀个县连续居住达六七年，卖过⽠⼦、⾐服等;〔16〕⽽张在⽟在“失踪”期间曾经在⼭东省办理过户籍⼿续和结婚登记材料。〔17〕这些都说明了我们⽬前的公权⼒系统在⾝份识别、查询和控制能⼒⽅⾯的缺陷。
总之，形成中的法治权威对传统权⼒运作⽅式的规制、法治模式下权⼒运作条件的⽋缺以及权威弱化情形下急需的权⼒展⽰共同构成了“政法冤案”发⽣的权⼒背景。
三“政法冤案”的组织背景：结构分化中的功能混同“任何集体⾏动，⽆论其⾏程多么短暂，⾄少都会产出⼀些最低程度的组织。”〔18〕作为⼀
“政法冤案”的政治背景阐释
〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕
〔18〕［英］洛克:《政府论》(下)，叶启芳、翟菊农译，商务印书馆1964年版，第59－78页。
［英］约瑟夫·拉兹:《法律的权威———法律与道德论⽂集》，朱峰译，法律出版社2005年版，第194页。
［法］⽶歇尔·福柯:《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，三联书店2007年第3版，第248页。
⼀剑:《此案⼏乎是五年前湖北“佘祥林案”的翻版———赵作海冤案的前因后果》，第34页。
谢锐勤:《艰难的挑战：冤案的发现与证明———以佘祥林案当时语境为中⼼的分析》，《法律适⽤》2011年第5期，第73页。
［法］埃哈尔·费埃德伯格:《权⼒与规则———组织⾏动的动⼒》，张⽉等译，上海⼈民出版社2008年版，第5－6页。
种影响集体⾏动的能⼒，权⼒必须通过特定的组织形式才能发挥⾃⼰的作⽤。在现代社会，政治组织的⼀个基本样态，就是结构的⾼度分化。正是基于这⼀点，亨廷顿把“结构离异化”归纳为政治现代化的特点之⼀。由传统社会到现代社会，社会的流动性、复杂性和涵盖性都有了明显发展，对权⼒的规
模和效能均提出了更⾼的要求。⼤规模的权⼒要想适应多样性的要求，必须进⾏⼀定程度的分化。韦伯曾经把分化的⾏政机构的优越性⽐作机器优于个体劳动，认为“⾼度发达的官僚机器和其他组织相⽐，犹如⼀套机械装置和⾮机械化⽣产⽅式的关系。”〔19〕政治结构分化，主要是指划分新的政治功能并创制专业化的结构来执⾏这些职能。“具有特殊功能的领域———法律、军事、⾏政、科学———从政治领域分离出来，设⽴有⾃主权的、专业化的但却是政治的下属机构来执⾏这些领域⾥的任务。”〔20〕法律和⾏政等领域从政治领域中分离出来，以及⽴法、司法和⾏政权能的进⼀步区分，既是政治现代化发展的表现，也是法治原则的要求。1959年《德⾥宣⾔》对法治三项基本原则的阐述，就是从⽴法、⾏政和司法三个⽅⾯进⾏阐述的。我国政治现代化也出现了结构离异的特征，并且在法律领域尤为突出。1979年《刑事诉讼法》规定:⼈民法院、⼈民检察院和公安机关进⾏刑事诉讼，应当分⼯负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效的执⾏法律。同年，《中共中央关于坚决保证〈刑法〉、〈刑事诉讼法〉切实实施的指⽰》废除了党委审批案件制度。可见，我国政治建设较早就出现了将司法机构从政治领域中分离出来并与⽴法和⾏政等机构相分化的趋势。但是，从佘案和赵案来看，公安机关、检察机关和审判机关在完成了结构分化的同时，并没有实现功能上的分离，即三机关未能充分发挥相互间的制约和监督功能，反⽽在定罪处刑上产⽣了“趋同”的作⽤。在政法委的“协调”作⽤下，相较于侦查和控诉⽽⾔，法院的裁量判断功能被弱化。政法委最受批判之处，就是其案件协调指导⾏为对司法机关独⽴地位的冲击。但关键的问题是，政法委为什么要对案件进⾏协调?法律机构的分化为什么没能遏制功能的混同?对此，如果从政治结构的⾓度去看，以下两点值得注意。
张木易和miki生活照⾸先，结构的分化产⽣组织协调的压⼒。结构分化本⾝并不是⽬的，⽽是为了更好的实现政治体系的功能。分化在产⽣优点的同时也带来了问题，⽽最明显的就是协调问题。结构分化，不是政治结构与政治体系完全脱离，也⾮结构相互之间完全割据独⽴，它要求⼀系列政治结构在独⽴发挥⾃⾝功能的同时，共同致⼒于政治体系⽬标的实现。除了政治体系的⽬标之外，这种由结构分化产⽣的组织协调压⼒也受到组织外在环境的影响。外在环境越复杂，协调的压⼒就越⼤。英国学者伯恩斯和斯托克指出：在相对稳定的环境中，⼀般形成机械式组织结构，其⼯作⾼度专业分⼯，规章制度明确⽽严格;⽽在不稳定的环境中，则易形成有机式组织机构，其专业分⼯⽐较灵活，更强调信息的横向交往。〔21〕⽬前我国正处于体制转轨、结构转型、治理模式和权威类型过渡的社会转型时期，社会⽭盾错综复杂，不稳定因素较多，单⼀的职能部门往往难以有效应对，组织协调的压⼒很⼤。在我国转型阶段，结构分化基础上的组织协调机制还会长期存在下去，并且也确有其必要性。但协调也有其底线，即应当充分维护⼀系列结构的独⽴功能，不应出现功能上的混同或替代。功能的混同，《环球法律评论》2012年第3期
〔19〕〔20〕〔21〕［德］马克斯·韦伯:《经济与社会》(第⼆卷上册)，阎克⽂译，上海世纪出版集团2010年版，第1113页。［美］塞缪尔·P．亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，第27页。
参见刘祖云等著:《组织社会学》，中国审计出版社、中国社会出版社2002年版，第272－273页。
是指分化之后的结构未能固守其赖以分化的主要功能，致使分化的结构在功能上发⽣了位移和流转，造成两个以上的机构共同⾏使某⼀应当分化的功能。这既包括政治结构对其他结构的侵越，也包括进⼀步分化的次结构之间的侵越。结构功能独⽴，是结构分化中组织协调的边界。如果突破这⼀边界，势必会造成结构功能上的混同，使结构分化失去意义。
其次，结构的分化需要以专业化为条件⽀撑。“结构分化就是建⽴新的专业化⾓⾊。在很多情况下，这样的⾓⾊分化都导致了能⼒和实际作为的增强。同时，分化也造成了其本⾝的、在⼤量专门⾓⾊之间的协调和交流问题。”〔22〕在很⼤程度上，专业化决定着政治结构分化的效能，也影响着结构协调的成效。对于法律机构来说，此种情形同样适⽤。如果法律专业化不⾜，结构上的分化就难以带来功能上的区分。在韦伯看来，“只有近代西⽅社会才出现了这样⼀批法律专家，并进⽽出现了由这些专家所予以明确塑造的⾼度发达的和合乎理性的法律制度”。〔23〕法律机构的分化应当以法律⼈对法律的⼀致理解为基础。“法制统⼀不仅要体现在宪法和法律要在全国范围内⼀体适⽤，更重要的是不同地⽅的法律职业者对法律条⽂的理解以及法律解释⽅法的把握应当是⼀致的。”〔24〕受条件限制，笔者未能搜索到佘案和赵案⽣成时当地的法律专业化情况，但⼭东省X 县1998年的有关数据可以提供参考。〔25〕
表1X县1998年公、检、法⼲警素质情况调查表〔26〕
学历结构知识结构部门⼈数中专⼤专⼤学政法专业⾮政法专业公安局30311414213156147
检察院7614557679
法院1022962115943
注：公安局还有初中以下学历⼲警34⼈。
从表格中⼭东省X县1998年政法⼲警素质情况来看，当时法律专业化程度较低，很难为公、检、法三机关的功能分化和总体协调提供专业⽀撑。以此推理湖北省京⼭县和河南省拓城县两地当时的情况，也可以得出类似的结论。法律专业化滞后于法律结构分化，更容易造成法律结构功能上的混同。⼀⽅⾯，由于法律专业知识的参差不齐和法律理解上的莫衷⼀是，往往使政法部门在案件办理中形成明显的分歧和对⽴，产⽣了“协调办案单位意见、统⼀思想”的需求，为政法委这样的政治机构在功能上侵蚀法律机构制造了条件；另⼀⽅⾯，法律专业化不⾜，也容易导致法律机构之间在功能上的混同。在刑事案件处理中，这主要是指侦查职能对起诉和审判职能的侵蚀。根据警察机构的范围和机制，它远⽐司法体制更能与⼀种规训类型的社会合⼆为⼀。〔27〕佘案和赵案中，在政法委的协调下，均是侦查机
“政法冤案”的政治背景阐释
〔22〕〔23〕〔24〕〔25〕
〔26〕〔27〕［美］加布⾥埃尔·A．阿尔蒙德、⼩G．宾厄姆·鲍威尔:《⽐较政治学———体系、过程和对策》，第144页。M．rheinstein(ed．)，Max Weber on Law and Society(Harvard:Harvard University Press，1996)，pp．304－305．
贺卫⽅:《运送正义的⽅式》，上海三联书店2002年版，第13页。
佘案发案于1994年4⽉，终审判决于1998年9⽉;⽽赵案则分别是1997年10⽉和2002年12⽉。从经济发达程度来看，X县在⼭东省属于下游⽔平，和湖北省京⼭县以及河南省拓城县差距不⼤。
X县县委研究室编:1998年“县级领导调研⽂章专刊”第3期“关于全县政法队伍建设的调查与思考”，《调查及研究》。参见［法］⽶歇尔·福柯:《规训与惩罚》，第241页。
关的意见占据了上风，⽽法院的独⽴审判功能受到了严重侵蚀。遏制刑事诉讼中法律机构的功能混同，是防范“政法冤案”的重要举措。
总之，转型时期维护社会稳定的迫切要求加剧了法律结构分化中体系协调的压⼒，以及法律专业化程度⽆法为法律结构的分化提供功能剥离的有效⽀撑，构成了政法冤案发⽣的组织背景。
四“政法冤案”的民意背景：法治动员中的参与拥堵
从社会发展的长远观点来看，政治制度的合法性有赖于更⼴范围的社会集团参与其中。⼀个良好的政治体制必须有能⼒妥善应对权⼒集中向权⼒扩展的平稳过渡。现代社会不仅要求权⼒是集中的，⽽且要求权⼒必须是强⼤的。帕森斯指出:“权⼒必须被分割或分配，但它也必须被制造。……最主要的，权⼒是对个⼈和团体⾏动的动员。⽽这些个⼈和团体因其在社会中的地位⽽有义务服从。”〔28〕参政扩⼤化，也是法治社会的要求。“说到底，法律活动中更为⼴泛的公众参与乃是重新赋予法律以活⼒的重要途径。除⾮⼈们觉得那是他们的法律，否则就不会尊重法律。”〔29〕但是参与的扩⼤也对政治体制的吸纳和涵化能⼒提出了更⾼的要求，即动员起来的参与要求应当通过合法的渠道加以组织和安排，⽽不是杂乱⽆章的进⾏。“任何⼀种给定政体的稳定都依赖于政治参与程度和政治制度化程度之间的相互关系”。〔30〕如果政治参与的扩⼤不能伴随更强⼤、更复杂和
更具内聚⼒的社会政治制度的成长，社会稳定就会受到严重威胁。
艾米莉亚克拉克中国共产党历来重视政治动员的⼒量，新中国曾⼀度被国外学者称为“动员系统”、〔31〕“运动政权”。〔32〕建国初期，“军事型的道德准则———热情、英雄主义、牺牲和集体努⼒”在政治动员中具有很⾼的价值，“⾂服型”的公民⾓⾊占据主导地位。〔33〕除“⽂⾰”期间外，政治动员并没有对政治制度框架造成冲击。⾃上世纪80年代，为配合法治权威的塑造，我国开启了⾃上⽽下的法治动员，其典型的标志就是⾃1986年以来每五年⼀个周期的全民普法教育。持续的法治动员唤起了公众的权利观念和维权精神，但滞后的制度化建设却未能满⾜公众的法治参与需求，从⽽产⽣了动员之后的参与拥堵，构
成了“政法冤案”发⽣的民意背景。
法治动员与法治参与之间的内在紧张有多种原因，诸如刚硬的程序正义要求与民众朴素的实质正义观念的抵触、配套制度不完善致使司法救济能⼒弱化〔34〕等，本⽂结合佘案和赵案仅就以下⼏点予以申明。
⾸先，监督渠道不畅加剧权⼒信任危机。法治动员在植⼊权利观念的同时，也播下了权⼒制约的思想，诸如“失去监督的权⼒极易腐败，拒绝监督的权⼒必然腐败”之类的经典控权表述时常在政府⽂件以及媒体报道中出现。但在公众监督意识被唤起的同时，⽬前的监《环球法律评论》2012年第3期
〔28〕〔29〕〔30〕〔31〕〔32〕
〔33〕〔34〕Talcott Parsons，“The Distribution of Power in American Society”，World Politics，10(1957)，p．140．
［美］哈罗德·J．伯尔曼:《法律与宗教》，梁治平译，中国政法⼤学出版社2003年增订版，第35页。
［美］塞缪尔·P．亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》，第60页。
David．E．Apter，The Politics of Mordernization(Chicago:University of Chicago Press，1986)，Chapter10．
Robert C．Tucker，“Towards a Comparative Politics of Movement-Regimes”，The Americans Political Science Review，Vol．55，No．2(Jun，1961)，pp．281－289．
［美］詹姆斯·R．汤森、布兰德利·沃马克:《中国政治》，顾速、董⽅译，江苏⼈民出版社2007年版，第56，166页。刘涛、毕可志:《转型中国的政法救济机制》，《烟台⼤学学报》(哲学社会科学版)2011年第4期，第54－61页。
mc阿哲督渠道却不能满⾜公众的监督需求。⼀⽅⾯，治理⽅式的转型拉⼤了普通公众与权⼒运⾏过程的距离。随着通讯、交通等技术条件的发展，我国基层的治理⽅式由“⾝体治理”向“技术治理”转移，权⼒操作者“不在场”的情景⼗分普遍。〔35〕另⼀⽅⾯，囿于制度和技术条件的限制，应当伴随治理⽅式转型的由“⽬视监督”到“技术监督”的监督⽅式的转换并没有跟上。相较于美国历时五⼗年通过六部法律才逐步确⽴的⾏政公开体系，我国⽬前的政务公开制度还处于较低的层次，远远不能吸纳众的知情需求。这样，权⼒的运⾏在监督意识有所增强的民众看来反⽽更加陌⽣，也更加“隐蔽”。监督的意愿不能充分落实，在转型时期社会分化较为严重的情形下，往往会加剧公众对权⼒的猜测和怀疑，产⽣权⼒信任危机。如今，像“权钱交易”、“医疗腐败”、“教育腐败”等社会热点词汇都反映出了公众对权⼒不够信任的问题。特别是在法律领域，如果案件处理结果没有满⾜当事⼈的期望，裁判⼈员极易会被其贴上“腐败”的标签。公职⼈员涉嫌违法犯罪或者涉嫌违法犯罪⼈员具有“官⼆代”、“富⼆代”的⾝份背景，则案件的处理过程往往会成为社会关注的热点问题。在佘案中，也有⼀些因素容易引发民众怀疑，
从⽽加剧了司法机关的处置压⼒。例如佘祥林当时是派出所的治安员，〔36〕⽽佘祥林的⼤哥当时是治保主任(后因上访被撤销)和预备党员，〔37〕都是和公安机关联系⼗分密切的⼈员。如果将佘祥林释放或者判其⽆罪，可能会给当地众留下“警匪⼀家”、“官官相护”的猜测和想象。⽽赵案更是具有极⼤的反讽意味。2002年秋，在⼀次全国性的刑事案件清理超期羁押专项检查活动中，当地公安机关将两次被退回补侦的赵案提交上级机关研究，在公众维权“清超”的强烈呼声和上级机关的强⼤指标压⼒下，经政法委的组织协调，羁押达三年之久的赵作海被“快审快判”。〔38〕
其次，表达渠道狭窄增⼤权⼒运⾏成本。法治社会是⼀个参与型的社会，⽽公民参与的根本⽅式是其在决策形成过程中的意志表达。但公众的意志表达必须通过⼀种建制化装置的过滤，有组织的汇聚集中，才能有助于决策的形成。散乱⽆序、毫⽆规律的意志表达只能⼲扰和动荡权⼒的正常运⾏。如哈贝马斯所⾔:“如果社会公共领域来⾃于公开商谈的⾮建制化的公共意见不能上升到国家公共领域建制化的决策层⾯，交往权⼒就难以转变为⾏政权⼒，其影响⼒也只能停留于产⽣它的领域。”〔39〕我国⽬前的状况是法定的表达渠道不能满⾜公众被动员起来的表达要求。从正式渠道来看，⽬前我国基层⼈⼤及其常委会在凝聚和反映民众意愿⽅⾯未能充分发挥应有的作⽤。笔者最近在⼭东省X县调研时发现，⼈⼤代表的提议能⼒不⾜，其提议往往是针对具体的⼯作事项，很难形成议案甚⾄是建议案。
正式渠道狭窄也导致了⾮正式渠道的活跃。其主要表现⾸先是信访总量的居⾼不下，其次是借助⼀些热点问题的体性宣泄频发。通过信访渠道的意见表达存在两个问题:⼀是未经提炼的民意越过了决策
的形成环节，直接与权⼒的执⾏碰撞，容易造成权⼒运⾏的动荡和起伏;⼆是混杂的民意以及访民的策略⾏为，带来了意见识别的困难，增加了决策的成
“政法冤案”的政治背景阐释
〔35〕
〔36〕〔37〕〔38〕〔39〕陈柏峰:《众路线三⼗年(1978—2008)———以乡村治安⼯作为中⼼》，《北⼤法律评
论》2010年第1辑(第11卷)，第107－113页。
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