２００８年第２期第２９卷
Ｎｏｒｔｈｗｅｓｔｐｏｐｕｌａｔｉｏｎ
西北人口
农民工是指长年或农闲季节在城镇务工，但户
籍仍在农村的社会体。
［１］［２］
劳动和社会保障部２００１年１２月２２日发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，首次把农民工纳入城镇职工基本养老保险制度的范畴。２００６年３月２７日，国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》，再次把解决农民工养老问题作为政府工作的重点。尽管劳动和社会保障部等部门还出台了多项关于农民工养老保险的政策，但仍有大量的农民工被排斥在养老保险制度之外。
国内学者对农民工养老保险问题已讨论多年，简新华［３］认为建立农民工养老保险制度是社会保障可持续发展的要求，并建议构建专门的农民工社会养老保险体系；周涛［４］比较了北京、
深圳、南京、天津等地的农民工养老保险制度，指出现有政策并不能适应农民工流动性大的特点，建议根据农民工的参保意愿设计不同的制度；肖云等［５］通过对重庆市９５４名农民工的调查，发现农民工大都不愿意参加养老保险，这也对政策的实施产生了较大的负面影响。尽管针对农民工养老保险的研究成果已较为丰富，但大都缺乏调查数据的支撑，具有政策启发意义的实证性研究成果较少。
１９８０年以来，西安市成为西部最大的农民工聚
集城市之一，农民工规模不断增长。据统计，２００４年
西安市农民工总数为８９．２万人，占西安市总人口的
１１．３４％。［６］尽管农民工已成为西安市经济建设中不
可或缺的体，但是，西安市针对农民工的养老保险体系仍不完善，大量农民工还未进入到社会养老保险制度之内。因此，研究西安市的农民工社会养老保险状况，对完善西部省份的农民工社会养老保险制度具有较大的借鉴意义。
本文主要采用分层随机抽样的方法对西安市的
２２０名农民工进行了问卷调查和访谈，在此基础上
描述了西安市农民工社会养老保险的基本状况，并分析了造成这种状况的深层次原因，最后提出完善农民工社会养老保险制度的政策建议。
一、调查概况（一）调查分布
在对西安市六区农民工进行问卷调查的过程中，共发放问卷２２０份，收回有效问卷２０２份，有效问卷回收率为９１．８２％。被调查农民工分布情况见表１。
从地区分布来看，在新城区职介中心寻工作
西安市农民工社会养老保险状况调查分析
王立剑，刘
佳
（西安交通大学公共政策与管理学院，陕西西安７１００４９）
摘要：通过随机抽样的方法对西安市市内六区农民工的社会养老保险状况进行了调查评析，发现由于权益意识、
收入水平及工作岗位流动性的限制，农民工对社会养老保险并无太大需求等问题。并建议从加快制度改革、加强宣传教育、规范企业用工制度等方面构建农民工参加社会养老保险的制度保障。关键词：西安市；农民工；社会养老保险；调查中图分类号：Ｆ８４０．６７
文献标志码：Ａ
文章编号：１００７－０６７２（２００８）０３－０１０１－０５房屋遗产税
收稿日期：２００８－０３－０２
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“农村劳动力转移就业的社会政策研究”的阶段性成果。作者简介：王立剑（１９８３—），男，河北邯郸人，西安交通大学硕士研究生，研究方向：社会保障统计与精算。刘佳（１９８３—），女，陕西西安人，西安交通大学硕士研究生，研究方向：社会救助理论与实践。
调查地区调查人数
所占比例（％）
新城区职介中心１２６６２．３８纬二街沿路餐馆４９２４．２６西安交大康桥苑１０４．９５沙坡、黄埔庄个体商户
１７
８．４２
表１
调查对象地区分布情况
DOI:10.15884/jki.issn.1007-0672.2008.03.029
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的农民工占被调查人数的比例较大，这部分农民工由于没有固定的收入来源，因此最应成为社会养老保险体系的覆盖人；而在餐馆、高校工作的农民工，收入较为稳定，了解他们的社会养老保险状况，有利于西安市社会养老保险覆盖范围的逐步扩大；城中村的农民工状况较为特殊，他们属于的范畴，得到了国家的相应补偿，因此他们的社会养老保险与的状况较为相似，在这里选择少量的城中村农民工作为调查对象，有利于调查结果的对比分析。
（二）个人基本信息
由表２可知，在被调查人中，男性所占的比例远多于女性，这主要是因为西安市的农民工市场以建筑、装修等行业为主，而服务业中的饮食等行业也倾向于选择男性农民工，适合女性农民工所从事的工种相对较少；同时，在年龄结构上，西安市农民工以青壮年为主，４５岁以下的农民工占总人数的在我孤独的时候还可以抱着你
８５．１５％，由此可见，西安市农民工年龄构成呈现年轻化的特点，仅有１．９８％的农民工面临自身养老的
压力，因此，社会养老保险针对农民工的改革还有充分的时间，但它的影响在若干年后会表现得十分明显，所以我们需要在调查研究的基础上慎重选择农民工社会养老保险改革的方式；另外，在受教育程度方面，本次调查的农民工中，小学和初中学历者占被调查总数的６６．８％，这说明，农民工的学历层次和文化程度相对较低，同时也造成了他们就业的困难程度加大，尽管有７．５％的人是大专及以上学历，但从进一步的访谈中得知他们多数也是通过自学考试获得的文凭，仍然是农业户口，随着工作环境的改善，这部分人将会逐渐退出农民工的行列，加入到城镇职工体中。
二、现状及特征分析
（一）农民工对社会养老保险政策了解较少西安市农民工社会养老保险依照陕西省的有关政策执行。２００４年６月１７日，陕西省人民政府颁布的《关于农村劳务人员参加企业职工基本养老保险有关问题的意见》中，明确规定企业要为合同期限在一年以上的农民合同工办理基本养老保险。２００６年１月１日起执行的《
陕西省完善企业职工基本养老保险制度的实施意见》进一步规定，企业招用农民工，工作时间一年以内的，也要纳入基本养老保险，对以个人身份参保的人员，不再区分城镇和农村户口。对于有固定工作的农民工，用人单位按本单位上年度职工月平均工资总额的２０％缴纳养老保险费；对于以个人名义参保的农民工，２００６年、２００７年按全省上年度在岗职工平均工资的１８％缴纳基本养老保
险费，２００８年、２００９年按照全省上年度在岗职工平均工资的１９％缴纳基本养老保险费，从２０１０年１月１日起，按照全省上年度在岗职工平均工资的２０％缴纳基本养老保险费；男性满６０周岁，女性满５５周岁，累计缴费满１５年后，将按月领取基本养老金，累计缴费年限不满１５年的，若本人自愿可继续缴费至满１５年后，按月领取基本养老金。这意味着西安市农民工在城镇用人单位参保或以个人身份参保已经从制度上得到了保证。
尽管西安市对农民工参加社会养老保险有了明确的规定，但在调查的２０２名农民工中，有８８人在对制度了解程度的题目中选择了“不了解”选项，除此之外，还有合计８８人选择了“
听说过”或“知道一点”选项，占到被调查人数的８７．１％；选择对政策“基本了解”和“熟悉”的人数只占到了被调查人数的
１２．９％（见图１）。这一结果表明，无论农民工是否有
能力参加社会养老保险，单从了解制度的人数比例上来说就决定了这一制度不可能主动地被农民工所接纳，同时也说明政府在贯彻执行政策和宣传政策方面，仍存在较大的欠缺。同时，在对农民工不参加社会养老保险的原因进行调查时，有３６．６３％的农民工选择了“不了解制度”，这也从另一个侧面反映了政府社会工作方面的不足。
（二）农民工倾向于选择传统的养老方式
项目内容人数
性别
男１３６女
６６年龄
２５岁以下
８９２５—４５岁８３４６—６５岁２６６６岁以上
４所占比例（％）项目
６７．３３受教育程度
３２．６７４４．０６４１．０９１２．８７１．９８内容人数所占比例（％）
小学以下
１８
８．９
小学３５
１７．３初中１００
４９．５高中３４１６．８大专９４．５本科及以上６
３．０
表２
农民工个人基本信息统计
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收入来源人数
所占比例（％）
种植业及养殖业６８
３３．７０外出打工经商收入１１２５５．４０转移性收入１４６．９０财政性收入２１．００固定工资收入
６３．００其他
０
０
收入水平
人数
所占比例（％）
狐狸妈４００元以下
７０３４．７０４００￣７００元７５３７．１０７００￣１０００元４０１９．８０１０００元以上１７
８．４０
传统的养老方式包括家庭养老和储蓄养老，家庭养老是指老人在收入来源和生活安排上均依赖于家庭其他成员，由子女向自己年老的父母提供经济支持、日常生活的照顾以及精神上的慰籍的一种养老方式［７］；储蓄养老是指依靠青壮年的积蓄维持自身年老后生活的一种养老方式［８］。从表３中可以看出，选择“养儿防老”的农民工占被调查人数的２２．３％，选择“储蓄养老”的占到４１．６０％，两者共计６３．９０％，这说明西安市的农民工大多数仍把养老当成个人行为，希望通过个人或家人的努力维持自身的老年生活；选择“参加社会养老保险”的仅有２１．８０％，这部分人有参加社会养老保险的愿望，希望通过社会化的养老保险维持自己的老年生活；另外，还有１４．４０％的农民工选择“暂不考虑养老问题”或“通过其他途径养老”，这部分人的年龄多为２５岁以下，认为自己距离老年生活还很久，且还未处于供养父母老年生活的状态，因此认识不到养老方式选择的重要性。
农民工虽然长期在城市工作，但在观念上仍倾向于依靠家庭和个人储蓄养老。由于受到各种条件的限制，其自身对参加社会养老保险的愿望并不十分强烈，这对养老保险进一步扩大覆盖范围，改善农民工养老状况是很不利的。传统养老方式是建立在传统的“孝道”观念、土地保障、储蓄养老等基础上的，随着社会转型以及国家对农村养老保障制度的重视，社会养老必将取代传统的养老方式。
（三）收入水平限制其缴费能力
近年来，随着西安市清理农民工欠薪、保障农民工工资收入等行动的展开，农民工的收入相对有所提高，但与城镇居民相比，其收入水平仍存在较大的差距。此次问卷调查对农民工的收入来源、收入状况和支出状况做了摸底，从表４中可知，农民工的经济收入主要来自务农和外出打工两方面，共有３３．７０％的人在问卷中选择“
以农业收入为主”，５５．４０％的人选择“
以打工收入为主”，这说明部分农民工与农业生产还有着密切的联系，只是农闲时节进城打工，因此农业收入和打工收入成为农民工收入的两个最重要组成部分；此外，选择转移性收入、
财政性收入和固定工资收入的农民工仅占被调查人数的１０．９％，可见，西安市政府在提高农民工收入方面的努力还远远不够。
收入来源的单一化决定了农民工收入水平的高低。在调查中，我们也对西安市农民工的收入水平作了调查，结果如表５。
可见，西安市的农民工月收入大部分集中在
７００元以下，低于国家统计局调查的全国农民工的
月平均收入９６６元。２００５年西安市城镇职工的年平均工资为１７７２８元，月均１４７７．３３元，是农民工月收入的两倍多。在较低的收入水平下，农民工的月支出状况自然也不容乐观，如表６所示。
据相关数据显示，西安市城镇居民仅消费性支出一项，每月就达到６５８．３３元，与农民工的月总收入相差无几。可见，农民工在收入和支出两方面都与城镇职工相存在较大的差距，他们参加社会养老保险的压力和迫切性也要远远大于城镇居民。
在被调查的２０２名农民工中，有１０２名每年最多只能或只愿意拿出不到５０元作为社会养老保险的保费，占总调查人数的５０．５０％。按照西安市现行的政策规定，农民工参加社会养老保险每月的缴费额是在岗职工平均工资的１８％～２０％，以２００５年为基数，就是每月需交费２６５．９２～２９５．４７元，几乎相当于农民工月收入的４０％，这远远大于农民工可承受的缴费能力。由此可见，收入来源单一造成了农民工收入水平低下，进而造成其缴费能力弱，从而最终
养老方式人数
所占比例（％）
养儿防老４５２２．３０自己储蓄养老８４４１．６０参加社会养老保险４４２１．８０老的时候再想办法
２７１３．４０其他
２１．００
表３
农民工理想养老方式意愿分布表
表４
农民工收入来源分布表
表５
农民工月平均收入分布表
金晨个人资料简介表６
农民工月平均支出分布表
支出水平
人数
所占比例（％）
４００元以下１３９６８．８０４００～７００元４０１９．８０７００～１０００元１３６．４０１０００元以上
１０
５．００
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影响了农民工社会养老保险制度的可操作性。
（四）工作的流动性限制农民工参保
西安市农民工最显著的特点是工作的流动性大。按照现行政策的规定，农民工需要连续缴费１５年才能享受正常的养老保险待遇，然而作为城市中的边缘体，由于家庭的牵绊以及城市生存空间的限制，农民工很难在城市中从事长期稳定的工作，新老农民工不断进行着代际更替［９］；同时，农民工与企业所签的合同一般为１年，且其工作时间与季节有较大的关联性，他们不仅往返流动于城乡之间，在单位之间、城镇之间也频繁地变动工作岗位，这样，他们就难以达到办理养老保险的基本条件。
在对被调查的农民工进行访谈时，８５％的农民工因为怕更换工作而不愿意参保；选择参保的农民工中又有３５％希望在家乡参保，４０％希望在务工所在地参保，另外２５％的农民工对“在哪里参保”持“无所谓”的态度。农民工的流动性与社会养老保险所要求的缴费持续性之间的矛盾，在西安市目前的政策范围内是不可调和的，这在很大程度上限制了农民工参保的积极性，因此，加快政策改革，建立特定的适合农民工特点的社会养老保险制度，是西安市政府相关部门的当务之急。
三、原因分析
（一）政府职能缺位
当前的二元社会保障制度体系中，农民工的社会养老保险处于农村社会养老保险与城镇社会养老保险之间的尴尬境地：农村无法为一个不在其地域范围之内的人建立保障体制；而城市由于对非城镇户口
的不认可，也不会为农村户口的劳动者建立社会保障机制，这样就导致了农民工这个游离于城乡之间的体在社会保障方面陷入空白境地，这是政府职能缺位的直接体现。
西安市农民工社会养老保险制度之所以发展缓慢，首要的原因也是政府职能的缺位。２０世纪９０年代以来，伴随着国有企业的改革，西安市失业人数不断上升，与此同时农民工占就业人数的比重也在不断增加，加之国有企业的效益不好，使得西安市财政收入的增长部分主要用于解决本市居民的就业和生活保障。而现行的农民工社会养老保险规定保险费的筹集“以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持”，因此，农民工的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。在农民工收入水平较低的前提下，西安市要彻底解决农民工社会养老保险问题，必然要通过转移支付弥补个人缴费的不足，这样，为农民工提供社会养老保险必然会增加政府的财政负担，在没有中央政策强制的情况下，政府职能缺位是难以避免的。
（二）农民工缺乏维权意识
马克思指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”在农民工这个体中，文化程度普遍偏低，６６．８％的农民工文化程度在初中以下，对劳动保障法规政策知识了解不多，自我保护能力差，当权益受到侵害时，不知如何维护自己的合法权益，有人甚至都不知道自己的合法权益受到了侵害。在政策规定的范围内，很多农民工未能及时参保主要就是由于农民
工很少与企业签订劳动合同，参加社会养老保险无据可依，而此时，农民工自身也并未意识到自己应该加入社会养老保险。
与此同时，城市农民工市场劳动力供大于求的现象长期存在，这决定了农民工在市场中的弱势地位；再加上由于没有城市户口，农民工在心理上默认自己的工资比城市工人低，更不敢奢求城市工人所享有的养老、住房、医疗、子女受教育等待遇，在调查中，愿意参加社会养老保险的农民工仅占被调查人数的２１．８％。因此，若没有政府的强制参保政策，大多数的农民工是不会选择主动投保的。
（三）企业用工不规范
企业用工制度不规范间接造成了农民工参加社会养老保险的困难。《中华人民共和国劳动法》第１６条规定“建立劳动关系应当订立劳动合同”，而在西安市农民工与企业签订劳动合同的比例仅为３５％，农民工权益无法得到法律保障，参加社会养老保险就只停留在政策层面。同时，由于农民工流动性强，工作时间和地点很不稳定，企业在成本与收益的博弈下，不愿意为农民工缴纳社会养老保险费中的企业承担部分，有些企业甚至在必要时招收临时工以求最大程度的降低成本。因此，在没有强制制度约束的前提下，农民工参加社会养老保险的权益就难以得到保障。
四、政策建议
（一）加快农民工社会养老保险制度改革
制度改革是政策推进的基础。西安市针对农民工参加社会养老保险问题方面并没有强制性的规定，而陕西省出台的政策虽有相关规定，但又难以达到预期的效果，从长远的社会、经济稳定考虑，西安
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西北人口杨子的妻子
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ＳｕｒｖｅｙｓａｎｄＡｎａｌｙｚｅｓｔｈｅＣｏｎｄｉｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅＳｏｃｉａｌＥｎｄｏｗｍｅｎｔＩｎｓｕｒａｎｃｅｏｆｔｈｅＲｕｒａｌ－ｕｒｂａｎＭｉｇｒａｎｔｓｉｎＸｉ’ａｎ
ＷＡＮＧＬｉ－ｊｉａｎ，ＬＩＵＪｉａ
（ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｘｉ’ａｎＪｉａｏｔｏｎｇＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｘｉ’ａｎ７１００４９，Ｃｈｉｎａ）
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｏｕｇｈｔｈｅｒａｎｄｏｍｓａｍｐｌｉｎｇｍｅｔｈｏｄ，ｔｈｅａｒｔｉｃｌｅｓｕｒｖｅｙｓａｎｄａｎａｌｙｚｅｓｔｈｅｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓｏｆｔｈｅｓｏｃ
ｉａｌｅｎｄｏｗｍｅｎｔｉｎｓｕｒａｎｃｅｏｆｔｈｅｒｕｒａｌ－ｕｒｂａｎｍｉｇｒａｎｔｓｉｎＸｉ’ａｎ．Ｗｅｆｉｎｄｏｕｔｔｈａｔｂｅｃａｕｓｅｏｆｔｈｅｌｉｍｉｔａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｔｈｏｕｇｈｔｓｏｆｔｈｅｒｉｇｈｔ、ｔｈｅｌｅｖｅｌｓｏｆｉｎｃｏｍｅａｎｄｔｈｅｓｈｉｆｔｏｆｔｈｅｊｏｂｓ，ｔｈｅｒｕｒａｌ－ｕｒｂａｎｍｉｇｒａｎｔｓｄｏｎｏｔｎｅｅｄｔｈｅｓｏｃｉａｌｅｎｄｏｗｍｅｎｔｉｎｓｕｒａｎｃｅｖｅｒｙｍｕｃｈ；ａｎｄｉｔｉｓａｄｖｉｓｅｄｔｈａｔａｓｙｓｔｅｍｉｎ－ｓｕｒａｎｃｅｓｈｏｕｌｄｂｅｓｅｔｕｐｂｙｅｎｈａｎｃｉｎｇｔｈｅｓｙｓｔｅｍｒｅｆｏｒｍａｔｉｏｎ、
ｔｈｅｔｅａｃｈｉｎｇａｎｄｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇｔｈｅｌａｂｏｒｃｏｎｔｒａｃｔｓｙｓｔｅｍｉｎｆｉｒｍｓ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｘｉ’ａｎｃｉｔｙ；ｔｈｅｒｕｒａｌ－ｕｒｂａｎｍｉｇｒａｎｔ；ｔｈｅｓｏｃｉａｌｅｎｄｏｗｍｅｎｔｉｎｓｕｒａｎｃｅ；ｓｕｒｖｅｙ
市政府有必要针对农民工制定一个明确的社会养老保险制度。
在西安市城市化进程加快的背景下，农民工在城市长期工作、生活成为可能，他们与城镇从业人员面临同样的市场价格，同样的养老困境，因此，对农民工社会养老保险改革的目标应是使农民工养老金待遇与城镇职工养老金待遇基本平衡。这就需要把农民工社会养老保险制度分解为两部分：在参加社会养老保险的农民工达到退休年龄后，由养老保险经办处负责将农民工养老保险关系转入城镇职工养
老保险关系中，两者享受同等的待遇；在待遇确定的前提下建立灵活的有专门机构负责的缴费机制，明确政府、企业和农民工自身的责任。现阶段，由于农民工缴费能力较弱，缴费应以国家和企业为主，农民工缴费为辅，按照完全积累制的筹资模式，结合国家政策实施。这样农民工社会养老保险实行收支两条线，互不影响，缺口部分由政府补足。
（二）加大教育和宣传，增强农民工权益意识维权是一种博弈，博弈的双方是企业和农民工，政府扮演的是第三方的角，也是最重要的角。由于农民工文化程度普遍较低，对自身权益认识不足，尤其是对社会养老保险政策法规了解较少，因此，需要发挥政府的作用，加大政策宣传和教育的力度。首先，在农民工体中开展法律基础知识教育，增强农民工签订劳动合同的意识，使农民工合法权益得到法律保障；其次，加强社会养老保险政策宣传，通过宣传画、集中培训等让农民工认识到参加社会养老保险的好处和现行的政策规定；最后，还要加强对企业的宣传和教育，通过对企业管理人员的培训，避免企业的违法行为，保障农民工权益。
（三）规范企业用工制度
西安市建立完善的企业用工制度要着重考虑以下四方面的内容：一是劳动合同制度。劳动合同是在市场经济条件下确认和形成劳动关系的基本制度，凡使用农民工的企业都应与之签订劳动合同，以
保障农民工的合法权益，没有签订劳动合同的企业，应在限定的期限内完成合同补签工作，各级劳动
部门负责督促检查；二是工资支付制度。依法支付是工资制度的核心内容，依照我国《劳动法》、《工资支付暂行规定》等，工资应及时足额的直接支付给农民工本人。对违法企业应依法惩治，加大执法力度，逐步建立农民工工资信用保障机制；三是工会制度。农民工工会的主要职责是技能培训、职业介绍和权益保护，最大限度地把农民工组织到工会中来，才能更好地维护农民工的合法权益；四是监督机制。通过政府职能部门实行农民工用工规范的监督，对有损农民工合法权益的事件应及时处理，逐步健全企业用工制度。
五、结论
通过对西安市农民工社会养老保险状况的调查和分析，我们发现，农民工体以青壮年为主，短期内对社会养老保险的需求并不强烈；但从长期来看，完善农民工社会养老保险制度是西安市政府面临的必然挑战。推行农民工社会养老保险制度的基本前提是加大政策宣传和规范企业行为，不断提高农民工的收入水平，在国家、企业、个人三方缴费机制中，强化国家责任，建立待遇确定型的养老保险制度。同时，通过政策法规建立起农民工参加社会养老保险的激励和约束机制，提高农民工参保的积极性。!
参考文献：
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