第21卷第6期Vol．21No．6荆楚学刊
Academic Journal of Jingchu 2020年12月Dec．2020
收稿日期：2020－11－14
作者简介：高韵茹（1991－），女，台湾台北人，河南师范大学公共与政治管理学院副教授，台湾东吴大学政治学博士，
密查的演员日本爱知大学博士候选人，主要从事日本政治、比较政治研究、东亚国际关系、两岸研究。
高韵茹
（河南师范大学公共与政治管理学院，河南新乡
453007；爱知大学研究生院，日本爱知
4538777）
摘要：日本在公共卫生危机机制下，日本内阁府、地方公共团体、指定公共机关等形成防疫政策网络，依据由中央政府组织而成的新型冠状病毒感染症对策本部制定的柔性防疫方针，再由各地方公共团体全面推行至日本全国各地。通过观察日本内阁府与地方公共团体间在防疫政策执行过程中的结构性互动关系，以及从国家危机治理与空间分析的多维视角，以日本地方公共团体为基本单元，针对后疫情时代新冠病毒在日本的空间格局进行研究，
从科学检证的角度进一步地探讨日本柔性政策的内在机理。研究发现，2020年日本新冠疫情爆发初期至今，
在防疫政策网络中日本内阁府与地方公共团体的角发生三阶段的变化。其次是柔性防疫方针的有效性以及日本防疫政策网络的优缺点，将原有的“区域防疫”思维强化为“区域防控”，也能优化日本防疫政策网络，
对于人口密度与流通程度高的都市型地方公共团体而言，加强以都市圈为核心的区域防控意识，可有效地提高防疫力度。
关键词：新冠病毒；国家危机治理；政策网络；日本；空间分析中图分类号：D523．31
文献标志码：A
文章编号：1672－0768（2020）06－0005－10
一、前言
2020年1月中旬，日本神奈川发现一名罹患新型冠状病毒（简称
“新冠病毒”）的确诊病患，为日本境内首例新冠病毒确诊个案
［1］
。此后，横滨
港的钻石公主号邮轮及多家医院医护人员也陆续
发现新冠病毒确诊案例，
本该如火如荼进行的防疫措施，
面临着因医疗体系无法支援的困境而变得艰巨，
不得不征用酒店作为轻症状患者的防疫据点，
并派遣医护人员至酒店待命。4月7日，依据
《新型流行性感冒等对策特别措置法》，日本首相安倍晋三发布东京都、
神奈川县等7个地方公共团体（又称“地方自治体”
）的紧急事态宣言；4月16日，紧急事态宣言适用范围扩大至日本全
国，
又针对特定的地方公共团体，设置“特定警戒都道府县”
作为重点防疫对象，加强防疫力度［2］
。
日本仰赖国家公共卫生危机管理机制，从中央、地方公共团体、
指定公共机关、医疗机构、营业单位到日本国民交织而成的防疫政策网络，确诊人数明显趋缓，
且医疗或看护机构发现确诊个案的情况也大幅降低。尽管原订于5月6日解除紧急事
态一事被延长，
但自5月14日起，日本全国各地开始有序地解除紧急事态，
5月25日宣布全国解除紧急事态的同时，
担任经济再生大臣兼新冠病毒防疫对策担当的西村康稔大臣，
在记者会上提出
“新生活模式”，预告日本进入后疫情时代［3］
。所谓的后疫情时代，并非指的是新冠疫情彻
底结束，
而是对新冠疫情有所认识的基础上，采取灵活的政策来面对与疫情共存的新时期。因此，
安胜浩日本政府提出“新生活模式”，希望通过改变人民的生活秩序，
遏制新冠病毒的爆发与蔓延，即一种学习与病毒共存的生活模式。对日本政府而言，面对来势汹汹的新冠疫情，始终秉持着“防疫”与“经济”两大主轴，以防疫为主，经济为辅；后疫情时代
“防疫”与“经济”两者之间比重渐渐趋近一致，
在外出自肃缓和政策后，完成与疫情防控常态化的接轨。然而，回顾日本发布紧急事态宣言后，以避免前往“三密”场所（密闭性、密集性、紧密性
王志文身高）、“保护自己爱护他人”“减少非必要外出活DOI:10.14151/jki.jcxk.2020.06.001
动”等口号来呼吁日本国民配合；这样“柔性防疫”的模式与一衣带水的中国所采用的“刚性防疫”成了鲜明对比。此外，两国在进入后疫情时代的标准也不同，中国依据科学数据，以连续“完全清零”至少28天为基准，评估后逐步降低地区疫情级别的同时有序开放。事实上，自日本面临新冠病毒这场全球性试验以来，各国对日本的“作答情形”评价不一，主要原因在于中国的“刚性防疫”在亚洲甚至是全球都树立了相当优良的示范，以确诊人数、死亡人数等疫情相关指数来评估，中国确实在这场大考中，提交了漂亮的成果，且这个成果是有效的。
关于国家危机处理相关研究，有地震、海啸等自然灾害以及邮轮漏油、金融风暴等人为灾害，新冠疫情并非首例与疾病相关的自然灾害事件。但对于21世纪的世界各国而言，新冠疫情确实考验着一国的危机处理与应对能力。在过往研究中，容易将中央与地方视为独立个体，忽略中央与地方之间在危机应对方针等讯息的连结，也忽视了在资讯流通快速的21世纪中，面对国家重大危机时，中央与各级地方单位所形成的连结网络的重要性。对此，本文以罗迪斯模式（Ｒhodes model）来观察日本内阁府
与地方公共团体间在防疫政策执行过程中的结构性互动关系。此外，考量到新冠病毒与接触传播的关系，添加了“空间”地理要素，拓展政治学与地理学合作的可能性，从多维视角来观察国家危机处理与应对，期许能对国家危机治理领域相关研究提供微博之力。鉴于此，首先以罗迪斯模式（Ｒhodes model）来观察在日本公共卫生危机机制下，中央政府跟地方公共团体的运作模式与防疫政策执行过程；其次，以日本地方公共团体为基本单元，针对后疫情时代新冠病毒在日本的空间格局进行分析，从科学检证的角度进一步地探讨日本柔性政策的内在机理。通过日本在新冠病毒疫情的防疫政策，学习另一种与中国截然不同的防疫模式与政策，拓展对国家危机治理的视野，以及对突发性公共卫生事件的管理与应对提供参考。
二、理论架构与研究数据
国家危机治理实则是国家治理、国家能力、危机管理等复合性领域，仅“治理”（governance）这个概念就涉及了人性、央地关系、社会关系等多层次问题［4］。因此，本文以罗迪斯模式（Ｒhodes model）为基础，从政府机关中心途径（government －centered approach）观察政策形成，该模式有二个特点：第一，强调政策网络中，中央与地方政府机关间的“结构互动关系”，暂不考虑机关中个人间的人际互动关系；第二，聚焦于部门层级（sectoral level）而非次级部门层级（subsectoral level）。政策网络（policy network）指的是政府部门与多元政策行动者在特定领域中，所形成的互动与连结模式；此模式虽暂时排除人性问题、社会关系问题，但实际上该模式融合了心理学、社会心理
学、社会人类学与政治学，针对不同层次的行动者之间的互动提出不同的网络概念［5］。通过罗迪斯模式（Ｒhodes model），以2020年新冠疫情为例，观察日本内阁府与地方公共团体及相关单位在政策形成与执行过程中，面对突发性重大公共危机事件，日本防疫政策网络如何运作，政策的预期影响与实际影响间的平衡，以及政策或法令的修正。
为了了解政策的预期影响与实际影响间的平衡状态，加入“空间”地理因素。地理空间普遍存在着相似性，距离越近，相似程度越高［6］。空间传统相关性分析主要用于定量描述两组事物的共变趋势，但不适用于具有空间自相关特征的地理空间对象的分析；现代空间分析正是为了弥补这项缺失而发展起来的［7］。从公共卫生理论来说，流行性感冒等传染病受到生物环境、物理环境、社会环境三者交互作用的影响［8］；若再强化空间性的概念，人口密度、生活环境、活动范围及各种空间影响因素，彰显着传染病的扩散与传播过程中存在有一定程度的空间相关性。以2003年SAＲS 为例，广州SAＲS发病率在空间上有很强的正相关特征，SAＲS传播的聚集性特征经历了由弱到强再到弱的变化过程，主要发病区多位于人口密度高、经济活跃、交通易达性高的城市［7］。此外，也发现“地理流”对空间分析的重要性。在全球化的时代背景之下，伴随着交通网络与信息技术的日新月异，空间从强调边界且具有封闭性质的“场所空间”逐渐向动态且开放的“流动空间”转变，形成人员、商品、资金、信息等不同的地理流，对空间与空间之间的关联性及依赖程度产生重要影响［9］。
当前，对于新冠病毒在空间上的扩散与传播路径已有一定的研究基础，以中国作为研究对象的相关研
究也都取得了丰硕成果。新冠疫情于2020年1月开始爆发，世界各国至今仍为疫情防
控持续努力，随着后疫情时代的来临，如何面对“防疫”与“经济”并重的新生活模式，是日本当前主要的防疫纲领。为准确分析日本后疫情时代新冠病毒疫情的空间扩散过程，主要采用日本厚生劳动省所每日公告的新增确诊病例数据，以地方公共团体为研究对象，并参考各地方公共团体对策本部所提供的相关资讯进行交叉比对。研究时期自2020年5月16日日本全国39个地方公共团体解除紧急事态开始至7月21日，即日本政府所推动的“Go to Campaign”观光振兴政策正式实施之前一日。近2个月的观察期，配合日本政府在后疫情时代所执行的外出自肃缓和政策，共分为4个阶段来进行观察。
三、日本公共卫生危机管理机制
日本防疫政策机制属于日本危机管理体制的范畴，而此危机管理机制则是为应对自然灾害风险而开展的，1959年伊势湾台风、1995年阪神大地震、2011年东日本大地震等3次重大自然灾害事件，逐步地完善日本综合性危机管理机制［10］。随之逐渐受到重视的正是日本公共卫生管理体系，日本厚生劳动省于1997年颁布《公共卫生危机管理基本方针》，通过法规修订来进行机构改革，增设公共卫生危机管理对策室、公共卫生管理协调会议等机构，也陆续制定和颁布相关法规［11］。进入21世纪开始，流行性感冒防治以及病毒变异等问题越发受到重视，如何保护国民生命安全、避免形成世界性大流行，维护社会经济秩序成为各国重要的议题。
（一）《新型流行性感冒等对策特别措置法》
郭富城个人资料面对未知的病毒以及其所造成的疫情，国家危机管理对应至关重要。因此，2012年日本政府颁布《新型流行性感冒等对策特别措置法》，将中央政府、地方公共团体、指定公共机关（如日本红十字会等）等机构连结起来，当新型流行性感冒（以下简称“新型流感”）等疫情发生时，针对新型流感等感染症的公共卫生危机管理机制将被启动，由这些机构合力运作，形成保护网络共同抗疫（见图1）。当该机制启动后，迅速组织新型冠状病毒感染症对策本部（以下简称“政府对策本部”），由日本内阁总理担任本部长（召集人），内阁官房长官、厚生劳动大臣等要员为副本部长，其他所有的国务大臣自动成为对策本部的成员，并包含对策本部干事会以及新型流感现地对策本部；由内阁官房负责与厚生劳动省等相关省厅进行重要事项的联系。
此外，由医学、公共卫生等学者或专家等组织基本对策等咨询委员会，向政府对策本部提供专业性建议。政府对策本部再与地方公共团体、指定公共机关等连结，形成三位一体的新型流感等危机管理机制。在政策推进方面，国家与地方公共团体分工作业。政府对策本部制定防疫政策方针，致力研发疫苗并推进其它药品的研究，与世界卫生组织以及其他国家保持疫情信息的公开与流通，促进全球公共卫生方面的国际合作。地方公共团体则各自以都道府县地方公共团体为中心，组织地方公共团体对策本部（以下简称“地方对策本部”），与居民最为贴近的行政单位———区市町村，以及当地福祉保健局等机关一同推进防疫政策的实施［12］。换言之，在面对新型流感等感染症而启动的公共卫生危机
管理机制，是谓中央政府与地方公共团体以及地方公共团体与次级地方机关所形成的“二重防疫政策网络”，确保疫情相关资讯传递给每位日本国民，以保护人民生命安全、维护基本人权与自由为宗旨。因本文主要聚焦于中央政府与地方公共团体间的防疫政策网络，因此，关于地方公共团体与次级地方机关的政策网络暂不赘述。
（二）日本新冠病毒柔性防疫方针
在atm倒着输密码关于公共卫生危机管理机制，在第一时间有几个至关重要的细节———判定与回应、不确定性与稳定性。中央政府如何判定“危机”，在确认“危机”后如何做出有效回应；面对“危机”所带来的不确定性，如“危机”产生或生成的原因、未来的发展方向或扩及范围等尚且无法通过现有资料进行计算与预测，在这样的情境下如何维持资源的稳定性也相当重要。以新冠疫情为例，在疫情急速扩散时期，口罩、酒精等相关医疗物资变得炙手可热，病床是否足够也同样考验着中央政府的应变能力。换言之，疫情初爆发阶段在中央政府与地方公共团体间的防疫政策网络中，中央政府居于主导地位，地方公共团体与指定公共机关（如日本红十字会等）等机构属于辅助角，不仅要将中央政府所提出的防疫方针贯彻执行，同时也必须将新冠病毒的相关知识与信息，通知到各地方公共团体管辖范围内的相关次级机关单位，如区市町村、保健所、教育委员会等。
注：资料来源于日本内阁官房新型流行性感冒等对策政府行动计划［12］。
图1新型流行性感冒等危机管理机制
言承旭个人资料简介之所以将日本政府应对新冠病毒防疫政策称为“柔性政策”，有以下方面的原因。一是防疫政策的“温柔”。2020年2月13日为日本政府首次以新冠病毒对策本部之名召开会议，在紧急对策方面，包含归国者、国内疫情对策、出入境管理对策、相关产业紧急应对政策（观光业等中小企业等）、国际支援。归国者的部分不仅限于日本国籍人士，也包含钻石公主号邮轮的职员与旅客，皆提供生活方面的援助与健康管理所需的各种支援物资；同时，以无偿的方式提供分离病菌的研究设备、向亚洲各国提供医疗器材等展开国际支援行动，为国际社会贡献心力［13］。除此之外，为缓解人民对疾病的焦虑与恐慌，各地方公共团体整合地方资源，设置新冠病毒咨询窗口与专线，认为自己可能疑似感染新冠病毒等情绪不安的民众皆可使用，并不需要额外付费。
二是防疫政策的“柔和”。日本政府为了防止新冠疫情在日本境内扩散，依据《新型流行性感冒等对策特别措置法》，于4月16日由日本首相安倍晋三向全国各地发布紧急事态宣言。有别于其他国家为防止疫情扩散实行“封城行动”，强制禁止人民外出、暂停交通运输工具的流动、针对违法者进行处分等强硬性防疫政策，日本全国虽进入紧急事态状态，但为保障人民的基本人权与自由，采购生活所需物资、前往医疗机关就诊、适当的户外运动或散步等维持生活机能等必要行动仍是被允许的。各地方公共团体依据日本内阁府所发布的防疫方针，呼吁当地居民暂时避免返乡或旅游等活动，加强对当地公共场所人流管制等，全力配合中央防疫政策。也就是说，虽然为了防止疫情扩散而对人民的迁徙等基
本人权加以干涉，却尽可能地维持“最低限度”的干涉，以尊重每位日本国民的基本人权与生命安全为第一的考量。
（三）后疫情时代新冠病毒防疫政策
日本政府在2020年3月修订《新型流行性感冒等对策特别措置法》，将新冠病毒暂时列入新型流感等疾病范畴，修法通过后，依据该法正式启
动新型流感等危机管理机制，直至疫情完全结束，政府对策本部等组织才解散。在紧急事态实行期间，人员流动（外出）、营业场所休业、办公形态、学校活动等各方面都受到影响，如生活所需或维持健康身心以外应减少非必要外出；公园、博物馆、图书馆等公共空间禁止开放；“云办公”或错班上工等措施。5月25日解除全国性紧急事态，当天日本政府公布将于后疫情时代中采取“外出自肃缓和5阶段”，渐进与观察并进的防控政策，采取“防疫”与“经济”并重的模式，在人员流动方面分作跨县移动与观光（见表1）。在阶段0时期，尽管5月25日已宣布解除紧急事态，仍呼吁日本国民减少非必要外出；阶段1时期除了部分地区以外，多数地区的居民可跨县移动，但观光等活动需在遵守安全社交距离的情况下于县内进行，不得跨县。进入阶段2时起，日本全国各地皆可跨县移动，包括观光活动，且预计在7月下旬开展“Go To Campaign”观光振兴政策（1）。
表1外出自肃缓和5阶段
时期
外出自肃
跨县移动
观光
阶段 5月25日始
△
非必要别外出
阶段①6月1日始
○
可跨县移动
注：埼玉县、千叶县、东京都、
神奈川县、北海道等地区减少
非必要的外出。
△
县内渐进地恢复经济生活，
并遵守安全社交距离。
阶段②
6月19日始（阶段①实行后3周）
阶段③
7月10日始（阶段②实行后3周）
阶段④
8月1日始（阶段③实行后3周）○
△
县内、跨县渐进地
恢复经济生活，
并遵守安全社交距离。
注：7月下旬支援
“Go To Campaign”活动。
○
支援“Go To Campaign”
活动
注：资料来源于新型冠状病毒感染症对策本部［13］。
依据新型流感等危机管理机制，政府对策本部提出防疫政策纲领，地方公共团体、指定公共机关相互配合，其中，地方公共团体所组织的地方对策本部，接收政府对策本部的方针后，召开对策会议研拟因地制宜的防疫政策。以东京都为例，针对政府对策本部的方针，加以分作外出自肃、设施营业、学校等3个区块，添加详细的说明，协助东京都居民理解与适应“新生活模式”准则（见表2）。设施营业方面，包括展览设施（如博物馆、美术馆、图书馆等）、运动设施（室内、室外）、大学及大学以下的学校、文教设施（如驾校、补习班等）、商业设施、游乐设施等，同样搭配政府对策本部所提出的外出自肃缓和5阶段，分为禁止开放、开发设施但禁止使用观众席、完全开放等三种状态。换言之，进入后疫情时代后，不止“防疫”与“经济”两大主轴的比例产生了变化，中央政府与地方公共团体间的主
导性也开始改变，地方公共团体具有“主导”与“辅助”的“二重角”，在政府对策本部公布的防疫方针基础上，考量当地人文等情况后制定详细的防疫政策，并领导当地次级
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