纪铮翔 周业利 许小刚
【摘要】国家交通运输部于2011年组织“公交都市”创建工作，基于行业管理的角度，提出了包括保障、服务、设施、运营以及管理等方面的考核要求。本文通过对世界级“公交都市”特征进行总结，明确提出“公交都市”核心内涵是通过用地、设施、服务、体制机制以及资金投入等措施形成合力，共同营造适合公共交通发展的城市发展模式，并不是简单等同于公共交通系统优先。目前中国大城市正处于城市化与机动化快速发展阶段，都面临着小汽车高速增长、公交分担率持续下降、公交客运量增长停滞甚至不断下降等问题，针对这类城市建设“公交都市”的发展要求，从用地及交通两方面总结出一套完整的“公交都市”建设实施策略，对全国20多个省会及地级市具有借鉴意义。
【关键词】公交都市；核心内涵；城市发展模式；实施路径；TOD理念
1 引言
随着城市化与机动化的快速发展，我国城市空间不断拓展，人口规模不断提升，城市居民机动化出行总量与出行距离大幅增长，城市交通出行结构逐步恶化，交通拥堵、环境污染等问题也越来越突出。为此，国家交通运输部于2011年11月颁布《关于开展国家公交都市建设示范工程有关事项的通知》，明确“
公交都市”建成“保障更有力、服务更优质、设施更完善、运营更安全、管理更规范”的城市公共交通系统，并于2013年印发《公交都市考核评价指标体系》，指导公交都市创建工作。交通运输部的公交都市考核是基于行业管理的角度，更加关注公交系统的运营与管理，忽视了公共交通与城市形态的协调发展。单纯的从公交系统着手不能真正建成“公交都市”，导致公共交通优先成为空谈和口号。本文结合国内外先进公交都市发展经验，总结公交都市的核心内涵，探索了一套适合中国大城市创建公交都市的实施路径。
2 公交都市本质与内涵认识上的误区
加州大学的罗伯特·瑟夫洛在他的著作《公交都市》中指出，公交都市是指一个公共交通服务与城市形态互相配合默契的区域，在这个区域中，公交优势可以得到有效的发挥。国外一些先进公交都市的发展经验证明了“公交都市”可以有效应对城市机动车高速增长所带来的一系列交通问题。然而，由于我国的许多政府部门与交通规划人员在“公交都市”本质与内涵认识上存在误区，集中表现在以下两个方面：
2.1 将“公交都市”单纯的看成“公共交通优先”，忽视了公共交通服务与城市形态之间的配合
一些城市在创建公交都市，在既有的城市空间架构下单纯地开展“公共交通规划”，缺乏对城市空间结构与用地的反思，多是从交通工程角度出发，未能从城市土地使用规划角度尝试推动城市土地集约化
利用，构建公共交通为导向的城市发展模式。
2.2 将公交都市等同于公交高分担，过分关注与追求分担率的提高
国家交通运输部从行业管理的角度提出了“公交都市”创建工作的一系列考核指标，其关键指标之一是公交出行分担率（机动化出行分担率、不含步行分担率）。各城市在建设“公交都市”的具体行动中，过分关注公交出行分担率指标，甚至过于热衷追求这一指标的短期提升。从国际公交都市的发展经验来看，公交分担率并不能表征“公交都市”是否建成，以加拿大的渥太华卡尔顿区域为例，其公交服务仅承担了高峰时段内城市化地区机动化出行总量的35%，但毫无疑问，该地区有专用路权的公共汽车专用道系统很好地适应了该区域混合的用地模式——一个紧凑的城市中心和分散式发展的郊区，是公交都市的典范之一。
3 公交都市核心内涵分析
“公交都市”规划不是公交系统规划，其本质是通过用地、设施、服务、体制机制以及资金投入等措施形成合力，共同营造适合公共交通发展的城市发展模式，是城市必须坚持的长期战略与方向。“公交都市”核心内涵主要体现在以下两大方面：
3.1 公交都市的本质是要构筑一种公共交通服务与城市用地形态相协调的城市发展模式
公交都市的出发点和落脚点是“都市”，也就是“城市”，创建公交都市，强调的是如何全面、系统、综合的实现城市公共交通与城市协调发展，注重的是公共交通与城市的和谐共存，注重低碳、节能、环保的城市发展思路。
3.2 公交都市的发展模式受城市发展形态影响，不存在通用的发展模式
公交都市不以城市规模、经济总量来区分，也不完全以公交分担率为主要依据，其建设模式与城市的发展形态息息相关，不同形态与特点的城市适宜的公共交通系统也有所区别，不存在通用的发展模式。如新加坡、东京、斯德哥尔摩、哥本哈根等城市均建立了以轨道交通为骨干的公共交通系统，苏黎世、墨尔本等城市建立了以有轨电车为骨干的公共交通系统，渥太华与库里提巴都引入了汽车专用道为核心的灵活的公共交通系统。
4 当前阶段国内大城市交通特点
4.1 城市空间拓展——以外围新城、新区建设为代表的城市化快速扩张，导致城市空间不断拓展，人口规模大幅提升
当前阶段，各大城市正处于快速城镇化进程中，以外围经开区、高新区等为依托的新城、新区建设导致城市空间大幅拓展，人口规模大幅提升。目前，全国有二十多个省会及多个地级市如南宁、贵阳、
长沙、合肥、南昌、太原等均处于现状人口200万～300万、建设用地面积200-300km2，远期人口300万～500万、面积300-500km2的发展阶段，城市居民生活、就业范围不断扩大。
4.2 机动化出行大幅增长——城市机动化的高速发展导致机动化出行总量大幅提升，在城市空间拓展的背景下，居民机动化出行距离也大幅提升 随着社会经济和城市化的快速发展，机动化快速发展，一些大城市如南宁、南昌等小汽车年增长率均保持20%以上，机动化出行需求快速增长。同时，由于城市空间大幅拓展，居民生活、就业范围扩大，全方式与机动化出行距离均有较大幅度的提高。
4.3 交通方式结构恶化——个体机动化快速发展，公共交通竞争力不足，交通方式结构恶化
城市机动化出行距离的增加放大了常规公交运行速度低的劣势，导致公交长距离出行的时间难以得到保障，同时，城市轨道交通正在建设并尚未投入运营，导致公共交通总体吸引力下降，公交出行客运总量及分担率发展停滞不前，如南宁、贵阳、长沙、合肥、南昌、太原等均处于公交客运量150-200万人次/日、分担率20%左右。小汽车由于其方便快捷的特点，长距离出行的优势得到体现，其出行总量及分担率逐步提升，城市交通方式结构有恶化的趋势。
4.4 交通运行问题突出——干道交通拥堵、停车问题突出、公交运行速度低下、环境污染问题突出
小汽车交通方面，大城市中心区道路交通问题拥堵严重，不少城市早、晚高峰时期交通拥堵已成为“常
态”，停车难问题也越来越突出。公共交通方面，主要公交走廊公交运营车速低、准点率低，乘客高峰期候车时间较长，乘客满意度不高。同时，道路交通产生的环境污染问题也特别突出。
5 公交都市建设实施路径
针对具有以上特征的城市，其公交都市建设是要建立一个以公共交通为导向的城市发展
模式，其突出的特点是有支持公共交通的用地模式。一方面要将土地发展集中在公共交通的骨干走廊上，另一方面要调整公共交通来服务城市不断扩散的发展趋势，促使公共交通系统与土地协调发展。公交都市的建设实施路径应从用地和交通两个角度展开。
古巨基婚纱照5.1 以轨道交通推动城市土地集约化利用，优化城市空间结构
城市建设开发应围绕轨道站点展开，形成“珠链式”的土地开发模式，香港、新加坡等城市均是这方面发展的典范。总体而言，用地方面，要调整城市用地布局向轨道走廊集聚，尽最大可能使更多居民使用轨道出行。具体而言，包括宏观、中观和微观三个层面： 宏观层面，明确全市人口岗位在轨道站点周边聚集的发展目标。根据城市总规测算全市平均人口岗位密度，参考香港等城市轨道站点平均人口岗位密度全港平均密度关系（2.2倍），结合全市轨道网络站点总规模，测算全市轨道站点周边人口、岗位集聚目标。
表1 轨道交通与人口岗位分布
城市 现状水平 规划目标
香港 40%-50%的人口 70%的人口 50%-55%的岗位 80%的岗位
新加坡 80%的人口及岗位 90%的人口及岗位
深圳 —— 60%的人口及岗位
中观层面，结合轨道站点优化调整轨道走廊沿线的用地功能布局，建立以轨道为核心的城市布局形态。以轨道走廊为核心构筑城市用地空间主轴，办公、商业、公共服务等用地尽量在轨道站点周边集聚，工业用地在外围布局，形成珠链式的用地布局形态。
图1 轨道走廊珠链式用地布局
微观层面，提高轨道站点500米范围用地开发强度与功能混合比例，围绕轨道站点形成高密度、混合的紧凑型建设模式。明确不同功能站点的开发强度、用地混合比例等控制指标，根据TOD用地梯度开发的要求，按照站点周边500米范围毛容积率总体不变的要求，提高200米范围开发强度，适当降低200-500米范围开发强度。
庆余年演员表表2 香港、新加坡、深圳轨道站点开发强度 城市 规划控制指标
香港 核心区商业容积率10-15，住宅6.5-10，外围新市镇商业8-10，住宅4-6.5；
核心区住宅8-10，新区和综合发展区6.5，外围新市镇8。
excel随机数新加坡 组屋容积率2.8，新区3.5-4.0，最大可超过8；市中心或其他商业中心的商业容积率15-20
深圳 综合枢纽3.0-7.0，片区中心站2.0-4.2，一般站1.8-2.7
表3 香港轨道站点周边用地混合比例
土地利用类型 综合枢纽片区中心一般站
国庆 旅游居住用地
纯居住 —— 20～30 30～45 商住混合 10～15 15～25 10～15
商业办公
用地 商业零售 0～5 5～10
5～10 商办混合 20～40 5～10
公共服务用地 5～15 15～25 20～30
公共开放空间 10～20 10～15 10～15黄水谣
道路用地 25～30 20～25 15～20
5.2 强力推进轨道交通建设
借鉴国内外公交发展经验，各城市均建立大规模骨干网络（轨道或BRT），承担城市日常通勤走廊主要交通客流，约占到城市全方式客流的40%-50%左右，有效解决了城市核心区、重要功能组团、新城之间交通联系。
5.3 通过用地调整与交通接驳，挖掘既有或在建轨道的潜力
从运营角度而言，轨道交通在形成网络之前，轨道交通的客流往往不足，这是由于用地规划与轨道交通不协调、交通接驳设计不当引起的。
为了挖掘城市既有或在建轨道的潜力，一方面，要基于TOD理念，调整既有或在建轨道站点周边500米范围用地的容积率、用地功能比例等；另一方面，加强轨道站点周边交通接驳设计，如建设公共自行车系统接驳轨道站点，扩大站点覆盖范围，提高轨道出行量。以广州为例，BRT与公共自行车同步实施并同步运营，高峰期平均提高了5-10%的站点上下客量。
5.4 大规模建设BRT及公交专用道，提高公交运行车速和运能
目前全国有20几个省会及多个地级市处于远期城市建设用地300-500平方公里、人口300万～500万、小汽车增长率20%以上、现状公交分担率20%左右、公交客运量150-200万人次/日、在建2条轨道等情况，该类城市不可能大规模建设轨道，一方面公交客流强度难以支撑轨道建设，另一方面城市财政收入难以支撑大规模的轨道交通投入，迫切需要大规
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