汕头大学学报(人文社会科学版)
第36卷第12期SHANTOU UNIVERSITY JOURNAL(HUMANITIES&SOCIAL SCIENCES MONTHLY)Vol.36.No.122020粤港澳人才合作示范区建设的功能及路径研究
魏红英1，黎绩彳，黄慧珊1，李雅萍1，刘史超1
(1.深圳职业技术学院，广东深圳518000；  2.深圳龙岗区委政研室，广东深圳518000)
摘要：粤港澳人才合作示范区既是国家人才战略体系构建的改革试验区、区域人才合作试验的地缘依托和载体，也是改革开放国策示范的“探路器”，更是“两区建设”的人才支撑所在。如何实现其体制突破、合作示范、开放引领、产业集聚的功能，可以从顶层设计、统筹协调、点线面突破、平台建设、域内外经验借鉴等路径加以推进，使粤港澳人才与经济社会同步发展，实现粤港澳大湾区实现所承担的区域“创新一融合一开放一发展”的使命。闪动qq头像
关键词：人才合作示范区；粤港澳大湾区；功能定位；建设路径
中图分类号：C964.2文献标识码：A文章编号：1001-4225(2020)12-0041-09
2010年我国第一个国家人才发展规划《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020))(以下简称《人才规划
纲要》)颁布以来，各地按照先行先试的原则，大胆探索人才管理改革试验，打造了“类同型、地缘型、跨区域”人才开发合作模式。闪作为众多实践创新的一部分,2012年批复的粤港澳人才合作示范区的建设与其他地区相比，其示范功能有哪些不同，又是如何实现其功能的呢？本文尝试基于合作视野加以回答。
一、关于粤港澳人才合作示范区
建设研究的系统反思
关于人才合作示范区建设的研究由于时间短，相关研究较少，与本研究有关的可以分为渐次递进的三个相关主题：经济合作、人才管理与合作和示范区建设。
(-)关于经济合作示范区的研究
从发生学意义上看，人才管理改革试验区在中国的出现，是各地科技园区建设的附属物。为了促进创新要素自由流动，推动地区协同创新发展，人才被作为协同要素之一，纳入经济合作示范区范畴。早期经济合作示范区的研究集中在区域经济一体化、次区域经济合作、地方政府合作等话题。从时间上看，中国知网上2008-2017年10年间每年的文章数在二三十篇左右;2015年之后，沿边、沿江和内地经济合作示范区的实践和理论探索增加。2018年一年时间猛增到六十多篇，是原来的两倍，尤其是粤港澳合作的研究增多。从
收稿日期：2020-08-02
作者简介：魏红英，女，湖北孝感人，法学博士，深圳市职业技术学院教授。
黎绩，男，湖南耒阳人，管理学硕士，深圳市龙岗区委政研室助理研究员。
黄慧珊，女，广东东莞人，深圳市职业技术学院学生。
李雅萍，女，广东汕头人，刘史超，女，广东汕头人，深圳市职业技术学院学生。深圳市职业技术学院学生。
基金项目：广东大学生科技创新培育专项资金资助项目(pdjh2020all78)；广东省哲学社会科学规划项目(GD18XZZ04);
深圳市社科基金项目(SZ2019D021)
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内容上看，人才合作作为经济合作的伴生物被提及，专门的研究并不多。代表性研究主要有：一是珠江三角洲合作、粤港澳合作的研究，如陈广汉叫陈瑞莲和孔凯叫梁庆寅叫周运源玖张紧跟问、刘璟叫
还有，关秀丽对打造内地与香港人才合作平台的建议叫左连村对粤港澳联合创新区的研究，提出引才育才并举的措施冈等；二是关于区域合作模式的研究，龚蔚霞、杨玲在总结科层式、自发式和混合式伙伴关系等现有区域合作发展模式的基础上，探索了新型战略合作伙伴关系；闻三是粤港澳地方政府合作机制的研究。文宏、吕映南、林彬凝练出“调适性互动”机制；叩左晓安的与“_带一路”战略协调发展的粤港澳合作机制创新等研究。四
（二）人才管理改革试验区的研究
2017年中共中央组织部人才工作局以论文集的方式，对2010年人才规划出台后各地人才管理改革的探索进行总结，编写了《人才发展体制机制改革》顶层设计、理论探索、地方实践三部著作。截至2020年初，在中国知网上以“人才管理改革试验区”为篇名检索结果为46篇，其中代表性的研究有：（1）刘洋（2017）关于人才管理改革试验区模式的研究，提出自主示范、双自联动、跨区域协作、创新创业、产业行业推动、多组织联动六种模式;（2）T艳丽（2013）、陈晓伟（2013）、潘晨光和陈学强（2011）对人才管理改革试验区实践经验的总结；（3）沈荣华（2013）、柳霞（2013）关于人才管理改革试验区建设的市场化、同质化等问题研究;（4）各省市人才管理改革试验区建设的实证研究，如孙青山、任洪成（20⑹关于兰州、任洪成（2016）关于大连、王敬英、顾玲瑜（2015）关于张江的研究等;（5）金松、朱考金（2015）关于人才管理改革试验区绩效评价指标体系研究等;（6）姚裕和陆义敏（2008）、张云华等人（2012）对人才跨界流动的原因和现状的研究。它们从列举陈述，
王贝整容意外身亡到问题探讨，从全面开花到学理机理分析，渐次展开、深化。
（三）关于人才合作示范区的研究
截至2020年初，以“人才合作示范区”为核心词，搜索中国知网，结果为5篇文章。其中最早的是2013年蔡红星等人关于“建设社区卫生人才合作培养示范区的实践与思考”。还有：（1）陈杰等人（2019）的“粤港澳大湾区人才协同发展机制研究一基于粤港澳人才合作示范区的经验推广”一文，构建了人才引进协同、交流合作、国际猎头培育、平台载体建设、人才流动畅通、人才环境优化六个维度的协同机制;⑵丁艳丽（2013）在“探秘粤港澳人才合作示范区”一文，从人才引进模式、政策支持、良性竞争三方面进行分析;⑶沈琳、王强（2014）的我国典型区域人才合作模式对京津冀区域人才合作的借鉴与启示;（4）瞿臻和孙丽玲对沪港现代服务业人才引进与培养的政策比较研究（2011）；曾凯华（2018）关于欧盟人才流动政策对粤港澳大湾区发展的启示等。
总的说来，专门研究人才合作示范区功能的并不多。从视角看，出现从人才培养合作转换到人才管理和服务协作；开始进行分析框架的构建；对人才合作示范区建设状况进行判断。这些为本研究提供了素材和研究基础。但研究仍然存在“两多两少”的问题。研究人才管理创新的比较多，研究人才合作创新的比较少；研究实践经验较多，理论构建的较少。将示范区的功能定位视为当然的存在，很少有人从示范区的功能定位视角研究实施的路径。导致实践中定位不清，把握不准。
本研究尝试运用结构功能理论，以粤港澳人才合作示范区批复前后的国内外形势为背景，以党和国家的相关方针政策为逻辑线索，回溯源头，准定位，探讨粤港澳人才合作示范区建设的功能定位的现状、问题，寻可资借鉴的方向和路径。
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二、粤港澳人才合作示范区如何删除热点资讯
建设功能定位
粤港澳人才合作示范区的功能定位需要从人才竞争的国际背景、区域合作的历史趋势、中国改革开放的国内背景以及人才与产业关系四个方面，了解四大功能的背景、问题的针对性和实质，才能到示范区建设的关键点和突破点。
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（一）人才管理体制的创新功能：推动人才管理的去行政化和人才配置的市场化
粤港澳人才合作示范区产生的宜接原因和背景是我国人才数量不足、质量不高的问题，为此,2010年的人才大会上，发布了党和国家层面的第一次人才规划，即《人才规划纲要》，表达出国家培养和造就
规模宏大、结构优化、布局合理、素质优良的人才队伍，进入世界人才强国行列的决卜o据此文件,“人才”指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者，包括高端人才、紧缺人才、技能人才等。
目前，中国人才总量有了大的提升，结构逐步调整，但是，我国离世界人才强国的目标还有很大差距。中国教育学会2018年发布的《人力资源强国报告》指出，我国人力资源竞争力指数排在全球第13位。粤港澳大湾区也不例外。香港科技大学教授、大疆创新科技公司董事长李泽湘曾指出，粤港澳大湾区要“打造国际科创中心，需要创始人至少1.6万人，大湾区本土能提供420个人，仅满足2.6%；优秀工程师需求是13.6万人，大湾区本土能培养出6124位，只占6%”叫可见，与其需求比起来，粤港澳大湾区在高端科技创新型人才供给方面仍面临着巨大的缺口。
人才管理体制机制创新如何实施?粤港澳人才合作示范区的建设经历了单项改革到分类推进，从整合突破，再到创新跨越的阶段，形成联盟式的育才合作机制、政府搭台的引才机制、一体化的评才机制、共建高地的产业聚才机制、市场主导的多元服务保障机制，基本完成依附性合作向规范性整合的发展，在体制机制改革创新方面取得了成效，形成了人才合作体制机制的粤港澳模式。
网上购物分期付款（二）人才区域合作的引领功能，推动人才一体化建设
从发生学意义上看，人才管理改革试验区在中国的出现，是各地科技园区建设的附属物，是经济合作
示范区建设推进的伴随物。
从人才角度来说，人才的区域内部竞争消减了人才示范区的合作效益。近年来，广东省各地在港澳高端人才引进上大胆尝试，出台了广州市的“羊城人才计划”“红棉计划”，深圳市的“鹏城英才计划”“鹏城孔雀计划”，珠海市、中山市的“英才计划”等，通过经济补贴、社会政策优惠等方式，广泛吸纳符合城市发展需求的精英人才。这些政策促进T当地人才发展，但是相邻区域之间的人才大战导致人才与产业不匹配、人才与环境不协调，导致了人才浪费、边际效用递减现象。这催生了区域性人才合作，京津冀、长三角、珠三角、粤港澳等地的人才要素一体化的探索。
中国最早的人才合作示范区发源于北京市的中关村。但是，人才的合作机制却可以追溯到改革开放初期的民间人才交流机制。2012年，人才合作被单独列出。尽管在国家层面还有2011年中关村人才特区（《关于中关村国家自主创新示范区建设人才特区的若干意见》）以及省级层面的北京、上海、江苏、湖北、山东等30多个省、市、区建立的人才管理改革试验区；尽管从更广的视域看，一定区域内人才合作的做法早在20世纪50年代就已经出现，但是“人才合作示范区”概念第一次出现在中央文件，却只有2012年粤港澳人才合作示范区，它是区域合作的要素之一。
人才合作示范区建设产生于区域合作。基于全球经济发展一体化和珠三角区域经济合作发展的推动，粤港澳人才合作示范区合作政策因运而生。最早可见的政策框架是2008年国务院《珠江三角洲地区改
革发展规划纲要（2008-2020））文件，关于人才合作的内容置于“以新的思维和机制推动高等教育发展上水平”章节中，将人才培育合作纳入珠三角发展规划。又在CEPA（＜关于建立更紧密经贸关系的安排》）协议的基础上分别签订了《粤港合作框架协议X粤澳合作框架协议》。人才合作被作为区域合作的一个组成部分隐含其中。
根据合作机制主体的层次变化和合作范围、方式，人才合作示范区建设可以划分为从民间交流到政府主导合作，从区域合作到国家战略的四个不断递进的阶段，形成人才信息共享、人才
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智力资源共用、人才创新创业载体共建、人才政策互通共融“四共模式”。
从合作主体来看，粤港澳人才培育合作主体从企业、政府分离向企业与政府联合方向发展O 随着当地经济和创新能力的增强，以及社会中介组织日益成长，粤港澳的合作模式也从原来的单向输出逐步向协同发展转变，三地互动频繁，合作空间不断拓展，合作领域不断深化O
在合作的资金保障方面,2009年广东省设立粤港共建创新平台专项资金，用以支持两地高校和科研机构建立联合研发中心，推动创新科技合作。
从合作内容与手段上看,2017年3月深圳市、东莞市通过人才补贴、提供人才公寓等方式吸引国际化人
才；珠海市通过与澳门科技大学签署框架合作协议，对区域教育、合作办学、科技合作做了进一步规划，合作设立建筑、医药国家重点实验室，完善科技成果研发体系，打造粤港澳优质教育和创新中心。
（三）人才开放的示范功能：推动人才国际化建设制度创新策源地
早在2012年12月，习近平总书记在党的十八大后首次离京考察就来到广东，他提出广东联手港澳打造更具综合竞争力的世界级城市，要发挥“窗口作用、试验作用、排头兵作用”。党的十八大前后，习近平总书记在多个场合、多次讲话、多次重大决策的指引中，阐述了人才的重要性。2018年10月，习近平总书记再次踏上广东这片热土，强调要把粤港澳大湾区建设作为广东改革开放的大机遇、大文章，抓紧抓实办好。11月，他在会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时强调，希望香港、澳门继续带头并带动资本、技术、人才等参与国家经济高质量发展和新一轮高水平开放。2019年7月5日公布的《中共广东省委广东省人民政府关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》提出：“积极构建符合科技创新规律的体制机制，推动人才、资本、信息、技术等创新要素在大湾区便捷高效流动。”四次讲话一脉相承，体现粤港澳合作要“走在全国前列”。
与其他地区示范区的功能不同的是，粤港澳示范区承担着丰富“一国两制”事业发展新实践的功能。粤港澳人才合作示范区建设是中国特社会主义人才工作的实践创新之举，它因为“一国两制”的政治背
景和粤港澳大湾区国家战略背景而具有不可替代的示范价值和理论意义。其中，粤港澳作为区域性人才合作示范，独特性非常明显，这也是其上升为国家层面示范区的原因之一。其实质是运用外部人才资源，探索国际化。区域合作的目的不仅仅在于优势互补，更重要的是参与国际竞争。粤港澳三地区域人才合作既是经济社会发展的必然选择，也是三地政府自觉行动的结果。既是经济合作向外延展的结果；也是国家政策的映射。因此，重点在跨境人才流动方面的探索，也真正体现了人才合作示范的国际化宗旨。
如果说，国内其他实验区需要解决内部体制畅通的一体化问题，那么粤港澳人才示范区的重点问题就是境内外人才流动的国际化问题。
建设人才发展的开放引领区就是依托对外开放政策，结合粤港澳区位优势，加大国内与发达国家之间的人才交流和合作能力，使人才要素国际化。目的在于：（1）率先形成与港澳互通、与国际接轨的具有国际竞争力的人才制度优势。大湾区一个目标是建立区域共同体，发展科技创新产业，核心是要吸引高端人才，特别是国际人才。不断扩大人才政策开放度，积极营造法治化国际化人才发展环境o（2）更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放，形成全面深化改革、全面扩大开放新格局o粤港澳三地基于地缘相近，人缘相亲，业缘相通，商缘相融，在各个领域尤其是高等教育形成了类型丰富、互补性强、各具特的人才培育、引进、流动、服务等模式。
（四）产业聚集的助推功能：推动集化发展战略性新兴产业聚集区
如果说人才管理的样板功能是国际人才竞争的时代背景所决定的，那么产业聚集的功能则可以说是历史发展的结果。人才问题不仅仅是人才问题，更核心的是经济问题。从早期的星期天
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工程师，到高校合作，再到产业聚集平台的合作，科技走廊的建设，无不体现经济的背影和产业的需求o人才发展需要产业集聚给予空间，产业发展需要多层次人才提供支撑。人才的聚集实质是产业的集聚。世界级的湾区建设证明了这一逻辑。学界普遍认为产业集聚与人才集聚相关，且为一种正反馈机制。因此，粤港澳人才合作示范区的建设不仅仅是人才的合作，更是产业政策的大调整大融合。某种意义上讲，推进人才管理改革创新的落脚点是产业体系。
十月一高速免费几天几点开始集聚在特定区域的新的空间经济组织形式，构成粤港澳区域特的竞争优势。凭借集化的经济基础与完备的产业链这一优势，粤港澳靶向招人，形成多层次人才体系。
粤港澳实施重点人才工程聚集高端人才，形成人力资源区位优势。重视产业集聚中的人才集聚问题，用人才引领产业以产业集聚人才，实现重点产业与人才集聚的“同频共振，高端人才集聚助力产业创新发展”。以项目招引人才，产业集聚人才，环境留住人才，以人才助推产业，以产业集聚人才，打造产业发展人才高地。
粤港澳大湾区通过重点培养和开发生物科技、互联网技术、新能源、文化创新以及信息化技术等战略性新兴产业，通过建设战略性新兴产业聚集区，加强对相关产业的整合能力，实现技术集成、工艺创新、商业合作的发展模式，从而提高战略性新兴产业的集聚效应，使人才得到有效发展。
粤港澳以科技创新走廊为抓手，明确各自在产学研一体化中的功能定位，结合自身优势，建设创新、开放、国际化科研平台，通过跨境交流合作的方式整合人力资源，让人才在广深港澳科创走廊中发挥主体作用。通过引进一个人才、带来_个团队、支撑一个项目、发展一个产业。
（五）创新与突破：取得了初步成绩，实现了部分样板功能
8年来，粤港澳人才合作示范区建设的主要探索和经验:（1）到了整体推进与重点突破相结合的分类改革路径。建立了相应的领导体制，制定了区域合作、人才管理创新、产业聚才、开放前沿的规划并落实推进;（2）逐步建立了政府推动、企业民间参与的主体多元、内容全面、多维度、立体化的人才合作体制机制；（3）实施了试点一推广一普及的三段式人才改革发展方式。如2018年国务院决定在全国范围内取消“台港澳人员在内地就业许可”，最早在前海率先实现突破，并迅速在全国推广复制。类似的案例很多。已经形成了从地方试点上升为国家政策的推广范例；
⑷形成了“五动”机制。在育才、引才、聚才、用才、评才改革的各领域，实施政府政策启动、各方合力联动、重点项目驱动、环境优化的拉动、经济手段撬动。
三、粤港澳人才合作示范区建设
功能履行的困境难题和障碍
粤港澳大湾区出台了一系列的人才文件政策，这些政策既有国家层面的粤港澳大湾区发展规划，也有广东省层级，还有深圳、广州等城市以及香港澳门特别行政区关于人才的政策，更有市辖区的人才政策。这些政策的内容广泛，既涉及住房、入户等生活政策，也涉及人才平台建设，还有人才使用、激励等内容。根据中大咨询人才研究院2018年研究，他们收集的人才政策文件就有229份。加上他们没有收集到的政策和2019年新出台的政策擞量应该更高。这些政策还没有真正达到“引得来、留得住、用得好”的目标。究其原因，在于存在碎片化表层化的问题。
1.碎片化。试点-推广-普及的三段式改革前端受阻，改革呈现碎片化；聚才机制之间未形成系统的联系。目前的聚才机制都在特定的范围内全力建设，有些还取得不错的成绩。而人才就业环境建设、人才服务保障建设或人才培养建设等建设在这些机制中，虽然定位不同却有内容相似的地方。但是这些机制间却没有系统的联系，而是各自全力做好各自机制的建设，容易导致资源的重复利用甚至是资源浪费。
2.表层化。“五动”机制运行深度不够，存在表层化现象。也就是在人才管理改革开放的各领域，