熙宁七年三司大火考论*
杨 帆
（河北大学宋史研究中心，河北保定，071002）
摘 要：熙宁七年，三司盐铁厅火种处理不当引发大火，进而毁三司多间房舍，帐籍几尽，此后三司一蹶不振，丧失了指挥天下财富的权柄，并最终在元丰五年并入户部。这场火灾系人为原因引起，在史料上记载很少，多是重复抄录，且记载的重点不是灾情本身，而是之后的人事变动。熙宁七年大火成了三司沉寂的时间节点，其真正的没落是机构重叠背后的中书争夺财权，兼新党与旧党、新党内部之间斗争等原因共同促成的。笔者拟借助熙宁七年火灾前后中书与三司的政见之争、人事变动等因素还原这场火灾背后的政治斗争。
关键词：三司；中书；火灾
一、问题的由来
三司作为北宋前期重要的财政管理机构，始终与君权、相权的制衡及国家管理制度的转型息息相关。此制承于五代，在宋初的国家财政体系中有着迅速调集财力解决重大军事问题的优势，虽行有漏弊，但显著的高能低耗运转方式让其在财政和行政中的地位举足轻重。因此，国内外学者从 20 世纪 30 年代就陆
续开始发掘三司的管理制
—————————————
法官进羊圈打一城市名*本文为国家社会科学基金一般项目“宋代县级财政与国家基层治理研究”（20BRK015）阶段性研究成果之一。
熙宁七年三司大火考论397 度、人事设置、职能与地位、自身发展之流变；三司内部财务操作流程、三司各部门
的配合协调；三司与户部、中书之间的权力博弈等问题。a此后，学者们对三司的探讨
逐渐上升到制度层面上来，三司也从一个国家部门渐渐变成了“三司体制”，一种能够
在短时间内完成行政目标的统治路径选择，学者们关注的热点也偏重三司的历史流变
爸爸过生日送什么礼物好
与北宋财政制度的转型，研究视野也从三司与中央各部门之间的勾连，逐渐下放到三
司体制下中央与地方财政之间的关系。此外，研究者们更加深入地对三司的渊源、三
司造簿及拨款流程乃至审计出纳、三司官吏的来源与管理进行了细致的究寻。b尤其在
人事研究上，研究者们开始将单个的人物研究拓展成三司官吏体研究c，以期从人力
资源管理的角度来探讨以三司使为代表的政治集团本身的行政效能及政治角逐。前人
对三司的研究在梳理其内部机构调整的变动和特点、人员的选任方面已经很清晰，在
三司和各机构间财政运行配合的细节上尚有可探讨之处，三司作为如此重要的财政部门，其发展、消亡脉络的完整度尚可填补。三司的创建始于五代的军事财政需要，但
三司之终却一直以来没有一个系统详细的阐述。真宗朝起，陆续有臣僚开始对三司尾
大不掉、难堪重任的情况提出质疑，这种高度集权的财政调配体制在国家平稳统治时
期逐渐暴露了弊端。加之熙丰变法以来，王安石在财权控制上忌惮于三司之掣肘，
于是，三司这个庞大的财务系统在熙宁七年（1074 年）一场原本可以避免的火灾中
突然退出了舞台。此中的原因不甚简单，甚至连这场大火的由来都略显蹊跷，本文
节约用水公益广告
拟借助这场熙宁七年的诡火，梳理熙宁年间一系列的人事变动，一窥三司被火消亡
身后的诸多原因。
—————————————
a钱穆：《论宋代相权》，《中国文化研究汇刊》1941 年第 2 卷；[日]曾我部静雄：《宋代财政史》，东京：大安株式
会社，1996 年，第 22—36 页；汪圣铎：《两宋财政史》，北京：中华书局，1995 年，第 5—8、72—76 页；黄纯艳：《宋
代财政史》，昆明：云南大学出版社，2013 年，第 1—24、第 54—81 页；郑寿彭：《宋代三司的研
究》之（一）、（二）、（三），《现代学苑》1973 年第 8—10 期，第 11—16、33—36、28—34 页；王曾瑜：《北宋的司农寺》，《涓埃编》，保定：河北
大学出版社，2006 年，第 41—70 页；葛金芳、金强：《北宋三司制置条例司考述》，《江西广播电视大学学报》2000 年第 3
期，第 41—43 页；李义琼：《熙丰变法时期的利益集团与中央财政制度的变迁—以制置三司条例司的置废为例》，《甘肃社
会科学》2012 年第 4 期，第 102—106 页；王晓斌：《制置三司条例司与熙丰变法时期的司农寺研究》，西安：陕西师范大
沧州美食学硕士学位论文，2001 年；张其凡：《三司·台谏·中书事权—宋初中书事权再探》，《暨南学报（哲学社会科学版）》1987 年第 3 期，第 48—49 页；张亦冰：《北宋三司与宰相职权关系新探》，《史学月刊》2019 年第 1 期，第 16—27 页。
b杨倩描：《从“系省钱物”的演变看宋代国家正常预算的基本模式》，《河北学刊》1988 年第 4 期，第 83—88
页；安国楼：《论北宋三司的财会管理》，《河南大学研究生论丛》第 2 辑，开封：河南大学出版社，
1988 年，第 131—
138 页；方宝璋：《宋代财经监督研究》，北京：中国审计出版社，2001 年；肖建新：《宋代审计机构的演变》，《中国史研
究》2000 年第 2 期，第 112—126 页；葛绍欧：《北宋之三司使》，《食货月刊》1978 年第 3—4 期，第 113—135 页；张亦
冰：《唐宋之际财政三司职掌范围及分工演进考述》，《唐史论丛》第 28 辑：西安：三秦出版社，2019年；张亦冰：《簿书
期会_北宋三司支拨、勾销京师钱物研究》，《文史》2018年第 4 期.
c付礼白：《北宋三司使的性质与相权问题》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》1991 年第 1 期，第 79—85 页；
王瑞来：《论宋代相权》，《历史研究》1985 年第 2 期；范学辉：《三司使与宋初政治》，《宋史研究论丛》第 6 辑，保定：
河北大学出版社，2005 年，第 19—50 页；姜锡东、贾明杰：《北宋三司分庭抗礼对王安石变法及宋代官制变革的影响》，《兰台世界》2015 年第 9 期，第 75—76 页.
398
宋史研究论丛·第 27 辑
二、三司与中书矛盾
（一）三司财权的分离
三司所职，掌“天下财赋，内庭诸司，中外管库，悉隶三司”a，因沿袭五代盐铁、度支、户部之名，总计为三，故名三司。其长使设于五代后唐，宋承其志，将三司完全独立出来，成为能够调配天下财富的枢纽，三司及三司使是以成为北宋前期的理财核心。三司“号曰计省，位亚执政，目为‘计相’。其恩数廪禄，与参、枢同”b。
三司使地位虽较参知政事、枢密院长官稍低，但三司与中书之间并没有直接领导关系。宋初以来，围绕着三司、枢密院等所谓“非古制”而设立的机构存废之争一直没有停止。但总体来看，三司在神宗朝以前一直保持着良好运作，嘉祐五年（1060 年）五月，王安石入三司度支部判官，第一次有机会充分了解这个机构，并在其任上撰写了著名的《上仁宗皇帝言事书》c，系统阐述变法思想。九年后，王安石升参知政事，为了新法的推行，为了摆脱三司有权弹劾财务政令的禁锢，他开始了一系列针对三司的财权分离政策，企图扭转自己理财而财不在手的尴尬，而熙宁二年、熙宁六年、熙宁七年，分别是王安石重组财政调配机构，架空三司财权的关键节点。
网游之血狐杀戮熙宁二年（1069）二月，制置三司条例司首创，三司被排除这个措置之外，“制置三司条例司：掌经画邦计，议变旧法以通天下之利。熙宁二年置，以知枢密院陈升之、参知政事王安石为之，而苏辙、程颢等亦皆为属官”d。不久后，陈升之出任宰相，要求放弃对条例司的管理，建议罢归三司，文彦博等随即附议。神宗为顺利实现改革，解决一时乏人的境况，暂时搁置了制置三司条例司的罢废，让与王安石有旧交的韩绛以枢密副使领置制三司条例司，保持变法派对此机构的掌控，这样就基本稳定了制置三司条例司在财务措置方面绕过三司，直接听命于新党的模式。制置三司条例司行动迅速，虽创于二月，然四月间就相继派出刘彝等八人分赴各地考察农田水利事宜，并据本会奏，迅速形成了后来的均输、农田水利、青苗等施政纲领。同样在熙宁二年，为配合条例司的政令推行，王安石在府州军监的行政建制之外，扶植了原隶属—————————————
a《宋史》卷161《职官志一》，北京：中华书局，1977 年，第 3768 页。
b《宋史》卷162《职官志二》，3807页。
c王水照主编，王安石撰：《临川先生文集》之《上仁宗皇帝言事书》，《王安石全集》，上海：复旦大学出版社，2017年，第 749—753 页。
d《宋史》卷161《职官志一》，第 3792 页。
熙宁七年三司大火考论399 于司农寺的提举诸路常平仓、广惠仓勾管农田水利事，将九寺中的司农寺，四监中的
军器、都水、将作三监变成了新法的主要推行机构。即使在制置三司条例司归并到中
书之后，司农寺摇身一变成为推行新法的主力，但神宗指定吕惠卿通判司农寺，中书
没有得到对新法推行核心机构的控制权。而对这种从财务政令的制定、推行都独立于
三司之外的机构调整和治权分割，始终没有见到三司的异议，反倒是三司内部事务开
始被新党染指。熙宁五年（1072 年）九月，检正中书五房公事、变法派骨干曾布“乞
于三司选吏二百人，专置司磨勘天下帐籍，以至三部勾院亦皆选吏置官，责以审覆。……仍自朝廷选官提举，其措置条约，乞下详定帐籍所详具以闻”a。提议设置帐司，以便专门解决赴省帐籍积滞问题，不能否认有积极意义，但从行政效果上看，却
有插手三司帐籍事务，采集财务信息之嫌，此后成立的帐司是在三司各子司之外另行
创建的机构，其倡导者、管理者皆是变法派主要成员。熙宁六年（1073 年）六月，朝
廷置军器监，“以吕惠卿、曾孝宽为判监”b，“总内外军器之政。置判一人、同判一人。属有丞，有主簿，有管当公事。先是，军器领于三司，至是罢之，一总于监。凡
产材州，置都作院。凡知军器利害者，听诣监陈述，于是吏民献器械法式者甚众。是岁，又置内弓箭南库。军器监奏以利器颁诸路作院为式”c。军器监的创立分离了三司
胄案的职能，将朝廷在财政支出上的最大头军器制造独立出来，吕惠卿领之。变法派
在这一行动中又一次攻城略地，促使制置三司条例司—九寺四监—各路监司的系统于
熙宁六年基本成型。
就此，原三司盐铁所掌关市、河渠、军器之事，度支所掌之出纳，户部所掌之
榷酒、工作等，以及三司之修造案、胄案、河渠案和各子司，在职能上均与司农寺
为首的九寺四监重合，并且在行政效率上远不如在新法推行中既是发布者又是执行
者的司农寺来的迅速。因此在置制条例司罢归中书后，“以常平、免役、农田、水利
新法归司农，以胄案归军器监，修造归将作监，推勘公事归大理寺，帐司、理欠司
归比部，衙司归都官，坑冶归虞部，而三司之权始分矣”d的局面随即形成。在实际
财权的掌握上，三司这一机构的职能发挥尤其在新法的推行方面，已经无从插手，
朝堂上对于三司的存废之议不绝于耳，从人心和实际用途上来讲，三司的地位已经
不容乐观。
—————————————
a（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷 238，神宗熙宁五年九月辛未条，北京：中华书局，2004 年，第 5802 页。
b（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷 245，神宗熙宁六年六月己亥条，第 5972 页。
c《宋史》卷 197《兵志十一》，第 4914 页。
d《宋史》卷 163《职官志三》，第 3847 页。
400
七个人有八只眼宋史研究论丛·第 27 辑
（二）王安石与薛向的矛盾
组建了三司之外财权独立体系之后，王安石对三司内部的改组已在悄然进行，三司下属的司农寺、市易务等机构逐渐变异，成为新法执行的重要机构，其长官人选渐渐被宰相控制。而随着司农寺、市易务等机构逐渐向中书靠拢，作为其理论上直属的上级部门三司与这些机构的关系则逐渐微妙起来，
熙宁七年（1074 年），吕嘉问提举市易务期间，挟王安石势凌司使薛向，又率先在王安石面前向薛向发难，诬陷薛向坏市易事，离间王、薛关系，“市易本隶三司，而嘉问气焰日盛，三司固多出其下。及曾布代（薛）向为三司使，素知嘉问骄恣，怀不能平”a。吕氏此举把自己与三司使曾布、薛向之间的关系搞得十分紧张。中书和三司在人员协调和政令实施中都出现了矛盾，一定程度上加速了王
安石对三司财权的剥离。面对着中书的步步紧逼，时任三司使的薛向开始了反制措施，薛氏原本因王安石赏识得入朝堂，在熙宁拓边关键时期“县官费不可计，（薛）向未尝乏供给”，鼎力支持王安石一方的政治决策，又在拓边行动结束后旋即“上疏乞戒将帅裁溢员，汰冗卒、省净费、节横赋”，从而得到神宗“手敕褒纳”b。但在开边后期，薛氏在熙宁开边财务问题的处理上，开始站在王安石的对立面，进而和变法派主要人员产生冲突。
早在熙宁六年（1073 年）十月，神宗命薛向“根究陕西财用阙乏”，并“因依乞遣度支判官郑民宪乘驿点磨秦凤等路”c，永兴军路委提点刑狱张穆之彻查陕西五路地方账务。薛向随即“请止绝秦凤路转运使蔡延庆置场减价出卖盐钞”d，意在遏制东南盐钞在秦凤路转运使蔡延庆的主持下贱价抛售侵占他路份额大举获利，并在此后提出核查陕西钱帛增亏等事。薛向此举，师出有名，陕西五路拓边之际，朝廷在新占领区维护治安、后勤运输、地方财政等开支大大超过了正常年份，在财务申报与审核结算上存在吏员舞弊的行为，三司省账和地方州县的实际开支必定存在差额。一旦薛向将陕西五路的实际账目申报中央，巨额亏空的丑闻将给王安石带来沉重的政治打击。
这年十一月，王安石十分突兀地在薛向即将大规模开始全面核查时出面叫停，王氏给出的理由是“薛向取陕西六年钱、金银、匹帛出入细数两本，扰人至多，请罢之”。神宗一开始坚持要彻查此事，认为“中书令向根究陕西钱帛出入，必是省中旧文字不齐整，无由见得”。王安石解释道：“省中旧文字虽不曾磨勘，然大数亦可见。省—————————————
a（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷251，神宗熙宁七年三月壬戌条，第6133页。
b《宋史》卷328《薛向传》，第10587页。
c（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷247，神宗熙宁六年十月壬申条，第6019页。
d（宋）李焘：《续资治通鉴长编》卷248，神宗熙宁六年冬十月丁酉条，第6031页。