云南财经大学学报2020年第11期(总第223期)国民经济试析中国现阶段是否具备有效开征
房产税的前提和条件
周文豪
(西北政法大学经济学院，西安710065)
摘要：一国开征房产税应当具备的前提和条件是：城市化完成或者接近完成。只有当城市化完成，城市基础设施大规模投资与建设结束，各类数据信息的时间序列以及空间排列都呈现出规律性，住房不再是普通居民家庭生产生活资料而升格为“财产”，直接税征税基础形成，房产税才能水到渠成。现阶段，中国正处于城镇化进程中期，住房市场尚处于快速发展期，完全不具备开征房产税的前提与条件。最关键的是，正确把握房产税和中国土地财政的关系，理性看待房地产业，坚持“房住不炒”原则，保持房地产业平稳健康发展，从而稳步推进中国城市化进程。
关键词：房产税；直接税；土地财政；城市化；基础设施建设
中图分类号:F812.42文献标志码:A文章编号:1674－4543(2020)11－0003－12
DOI:10.16537/jki.jynufe.000639
房产税在我国自古有之。周朝的“廛布”、汉代的“赀算”、唐代的“间架税”、宋代的“屋税”、清代的“房捐”等，就性质而言，都属于房产税。中华人民共和国成立后，1950年政务院公布《全国税政实施要则》，规定全国统一征收房产税、地产税及印花税等14种税收。1986年9月，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，同年10月起施行。由此可见，1949年后房产税在中国早已开征。但是，由于1986年的房产税暂行条例明确对个人所有非营业用的房产免征，而个人所有非营业用的房产也即住宅房产在全社会更具有普遍性和直观性，因此，目前全社会关心关注的房产税，其语境语义指的是对个人或家庭住宅房产开征房产税。本文“有效开征”也是此意，即本文讨论聚焦的是对个人或家庭住宅房产普遍、有效开征房产税。显然，于此而言，2011年起重庆和上海分别试点的房产税征收方案并不属于“普遍有效开征”范畴。
近年来，关于房产税的讨论甚烈，著述甚丰，房产税的概念已经讨论清楚。肖捷(2017)［1］指出，“按照‘立法先行、充分授权、分步推进’的原则……对工商业房地产和个人住房按照评估值征收房地产税，适当降低建设、交易环节税费负担，逐步建立完善的现代房地产税制度”。简言之，“房地产税”的意思就是按房屋(包括房产及其占用土地)的评估值征税；这也是普遍意义上的“房产税”概念。关于开征房产税的意义及其功用也已讨论得比较充分。我国是否应当开征房产税，也无需更多赘述，答案是肯定的，应当征收。另外，关于如何开征房产税，征税体制、机制以及操作如何设计等，也并非本文关注的重点。本文聚焦讨论的是我国现阶段是否具备对个人或家庭住宅房产有效开征房产税的前提和条件。
一、文献回顾
目前有关我国现阶段是否具备开征房产税的前提和条件的讨论重点，主要包括：对没有所有权而仅具使用权的土地及建立在该土地上的住宅开征房产税是否具有正当性；房产税属于直接税，我国现
收稿日期:2020－09－12
作者简介：周文豪(1977－)，男(土家族)，湖北恩施人，西北政法大学经济学院研究员，研究方向为经济思想史、地方财政。
阶段是否具备系统化规模化开征直接税的条件；是否只对住宅商品房开征房产税，而对占总量绝大部分的其他类住宅不开征?开征房产税所能获得的收入规模能有多大，或者说，房产税究竟能在多大程度上替代土地财政①；房产登记信息是否完备，房产评估价值能否以最小的成本取得纳税人认同，税务部门是否在征税硬件与软件配套方面已做好准备，房产税的征管成本能否得到控制，等等。邓伦的粉丝叫什么
(一)土地公有制对开征房产税不构成障碍
经过新民主主义革命和社会主义革命，我国建立了土地公有制。城市土地国有，农村土地集体所有。商品房住宅之下的土地规划用途是建设用地，其所有权属于国有；商品房住宅产证持有人仅拥有建设用地70年使用权②。这种情况是否在法理等方面对房产税开征构成障碍?且房产持有人在取得建设用正部级是什么级别的官
地使用权时，已经支付土地出让金，在此基础上继续对其征收房产税，是否属于重复征税?
部分文献认为，在商品房购买者已经一次性支付70年使用权的土地出让金后，再行征收房产税，定属重复征税。例如，谢百三等(2010)［2］在分析了土地出让金与房产税的矛盾后，认为开征的物业税③如果不包含原有的土地出让金，那么显然物业税与土地出让金并行会大大加重居民负担，且有重复征收之嫌。牛凤瑞(2012)［3］认为，我国城市土地属于国有，土地出让金已经为公共基础设施筹集了建设资金，不言而喻，房产税是一种重复征税。
然而，在另一些文献看来，我国的土地公有制也即城市土地所有权归国家所有对房产税开征并不构成障碍，国家因为所有权取得地租和通过行使行政权力征收房产税属两个范畴，是两码事。例如，安体富和杨金亮(2010)［4］认为，国家征税凭借的是其拥有的政治权力，而不是凭借财产所有权，企业和个人必须无偿、固定地向国家缴纳税收。国家征税不受财产直接所有权归属的限制，对不同所有者都可以行使征税权。而土地出让金是国家让渡若干年土地使用权获得的收益，是在土地所有权和土地使用权分离的前提下土地所有权的经济实现形式，具有地租性质。因此，开征房产税与获得土地出让金是两个不同的过程，并不矛盾，并不存在重复征税问题。向东(2011)［5］、张垒磊和闫晨(2020)［6］持此论。贾康(2015)［7］也持此论，他认为租与税性质不同，各行其道，不存在“二者只能取其一”的关系。骆祖春和赵奉军(2016)［8］举例说明以列就是对国有土地上的房地产征收财产税。
另外，部分文献还援引《物权法》对开征房产税的正当性做了背书。陈旭佳和周晓津(2016)［9］认为，中国的住宅用地虽然只有70年产权，但《物权法》规定土地使用权到期的房产可以自动续期，开征房产税在中国客观上存在现实依据。李美云(2017)［10］认为，商品房属于公民私有财产，尽管城镇土地属于国家所有，但《物权法》颁布后，土地的所有权问题得到了解决。根据该法规定，公民对房屋附属土地享有的建设用地使用权，是用益物权的一种，并且在权能上几乎接近所有权的完满状态。因此，商品房可税。
总的来看，根据蒂伯特(Tiebout)等的“受益说”观点④，虽然我国个人并不拥有土地所有权，但其在购房时是连同房屋所依托的土地使用权一起购买的，房屋价值与土地使用权价值已经不可分割。土地使用权是一种特殊财产，它能够为土地使用者带来经济利益。因此，开征房产税不存在理论上的障碍，也不属于重复征税。
云南财经大学学报(2020年第11期)
①
②③
④许多文献都对“土地财政”有定义，大致分为狭义、一般、广义三种，所谓狭义“土地财政”，仅指土地出让金(以
及土地租金和各种收费)；而一般则是在狭义基础上，加上房地产业和相关产业发展贡献的税收收入；广义则是指在一般基础上，再加上以土地抵押贷款获得的融资收入。本文取其狭义。
商品房住宅70年产权是普遍情况，也存在部分地区的部分住宅房产只有50年产权或者更少年限产权的情况。
在2010年前，房产税和物业税二词混用，但在2011年后，正式文件用的都是“房产税”或者“房地产税”，“物业税”的提法被放弃。
“受益说”认为：居民可以通过自由流动实现“用脚投票”，因而各地方政府都会在房地产税和公共服务上展开竞争，任何一个地方的居民最终都只需要缴纳与其享受的公共服务水平相匹配的房地产税额，其支付的房地产税将转化为公共服务从而资本化到房产价值中，因此，房产税只会影响到地方公共支出而不会影响房价水平。
周文豪：试析中国现阶段是否具备有效开征房产税的前提和条件
(二)厘清土地和房屋产权是开征房产税的前提之一
房产税开征应在厘清产权的基础上进行。我国的土地所有权是清晰的，但是，各市场主体目前占用土地的使用权并未完全厘清，尤其是除商品房住宅外，其他各类型住宅的土地使用权多处于尚未彻底厘
清的状态。牛凤瑞(2012)［3］认为，目前我国城镇住房有公有房、私有房、商品房、房改房、拆迁安置房、危改房等多种类型，又经过复杂的历史沿革和政策变迁，要公平、公正地将住房产权确定归属于具体家庭和个人，这非短期内可为。张倩和王海卉(2015)［11］认为我国原有的土地产权不清晰，到底何人使用、何人收益、怎么退出这些问题都是一笔糊涂账。现行的土地有偿出让起到了市场化配置土地和厘清产权两种作用，现阶段这一进程正在继续。房产税开征，既无法替代土地有偿出让厘清产权，暂时也不具备前提。
偶像电视剧截至2011年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，接近全市总建筑面积的50%。小产权房规模之大、数量之多，多年来呈累积上升趋势。全国小产权房的面积超过66亿平方米，小产权房己占到全国村镇房屋建筑总面积330亿平方米的20%以上［12］。为数众多的小产权房是在我国1980年代以来改革开放过程中因多种因素综合累积沉淀而逐渐形成并扩张起来的。1998年修订后的《土地管理法》颁布后，所形成的小产权房都是不合法不合规的，这些住宅并未取得国有建设用地使用权，其中部分住宅甚至也未取得集体非经营性建设用地使用权。如果开征房产税，对于小产权房如何对待有文献主张房产税的开征就从小产权房开始，让小产权房通过交税而不是土地出让金来合法化［13］。这种主张显然没有看到小产权房问题的复杂性。小产权房问题关乎我国土地制度和政策的严肃性，涉及宪法遵违，影响甚大。对小产权房问题的处理，需要全面调查研究，综合权衡，科学决策。
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(三)作为直接税，现阶段开征房产税必须慎重
直接税是由纳税人直接承担的税，税负难以转嫁，纳税人能明显感受到税负痛苦。在我国目前税收总收入中，间接税大约占到超过2/3，而直接税占比不到1/3。房产税属于典型的直接税。
作为直接税，房产税全面开征必须慎重。赵燕菁(2014)［14］指出，宪政改革是开征直接税的必要前提。历史上，无论英国的“光荣革命”，还是法国“大革命”和美国“独立战争”，无不同直接税开征密切相关，最终结果都是宪政改革。“无代表，不纳税”，一旦转向直接税，宪政改革就不可避免。赵燕菁(2018)［15］补充并认为开征房产税，需要达成“集体共识”。在美国，房地产税是受到批评和争议最多的一个税种，“曾经被纳税人公认为最坏的税种”。当缺乏“集体自愿”共识机制时，房地产税很容易成为社会矛盾根源。牛凤瑞(2012)［3］认为，房产税是一种直接税，没有更高层面的体制改革配套，在涉及亿万家庭的房产税上单兵突进，除了转移公众对深层改革的关注视线外，当不会有实质性结果。
许善达(2011)［16］以1990年代征收农产税的困难及其造成农村社会广泛的不和谐甚至不稳定为例分析认为，如果现阶段对城市居民开征房产税这种直接税，基层税务征管部门和人员必将面临较大的工作困难，征管成本必然不可控。更要注意的是，对住宅在保有环节征税就相当于中央政府设计而地方政府出台一个制度，把地方政府和住房所有者永久性置于“零和博弈”的关系中。这种“零和博弈”会使基层政府与普通居民家庭长期处于关系紧张的局面，很可能导致基层社会长期处于不和谐甚至不稳定状态。
当然，也有一些文献认为，面对税制改革挑战，不仅不能退缩，反而应以房产税开征为契机，推进我国直接税体制机制建设。贾康(2018)［17］认为，重庆试点的经验表明，从无到有征房产税，并不会引发激烈的抗税。宋凤轩和李少龙(2015)［18］认为，直接税制度建设是我国税制改革的重头戏，也关系到我国经济能否顺利实现转型、社会能否实现长久的和谐稳定，因此，应积极推讲直接税制度建设。
我是传奇周子琰(四)相比土地财政，房产税在现阶段必不堪重用
截至2019年末，我国城镇化率约60．6%，正处于城市化中期，仍然处于城镇软、硬件基础设施大规模投资与建设时期。建立在中国特土地制度尤其是征地制度基础上的土地财政架构在过去20多年为中国城市基础设施建设做出了重大贡献［19］。然而，另外为数不少的文献一直一致认为，土地
财政“寅吃卯粮”、破坏实体经济、推高房价、导致腐败等，他们主张摒弃土地财政转而依赖房产税为大规模城市建设融资。房产税于此可堪重用吗?从已有研究结果来看，答案是否定的。
刘金东和王生发(2015)［20］利用CHNS(China Health and Nutrition Survey)数据进行了微观模拟测算，发现以现有的税率设计①，全口径房产税收入占地方税收入比例不会超过10%，根本无法充当地方税主体税种。夏磊(2019)［21］测算模拟了房地产税对土地出让收入的替代率。给定2017年末房价和城镇存量房规模，模拟房地产税若要替代土地出让收入：当免征面积0平方米时，税率需在2.5%以
吴静一上；当免征面积12平方米时，税率需在4%以上。因此，当免征面积超过12平方米，同时税率在4%以内时，模拟房地产税无法替代土地出让收入。张倩和王海卉(2015)［11］认为，由于我国公共物品大规模建设时期还没有结束，过早从土地财政转向房产税将会降低公共服务水平，土地财政的退出应以和公共物品的建设缩减同步为宜。
当然，也有学者经测算认为，房产税现阶段可堪大用。甘犁(2013)［22］以2012年归属于政府的6260亿元(2012年我国土地出让金总额为2.89万亿元，其中78%用于征地拆迁等成本性补偿，归属于政府的土地收入为6260亿元)为试算目标数，经测算，若对所有存量住房征税，只要0.6%的房产税率就能达到试算目标；若只针对多套房家庭的二套或以上住房征税，2.8%的房产税税率就足够达到试算目标；并且2.8%的年税率与世界其他国家相比并不算高。显然，甘犁的分析过程，既没有对“78%的成本性补偿”做出细致分析，其实这里面有较大部分属于“九通一平”②的基建内容，也忽略了这个“78%”是经济发展过程中的总供给或者总需求的重要组成部分，还把房产税的征管成本直接假定为零。其实，房地产税属于个性化征收，无论国内还是国外，征收成本都很高，某些非官方估算的征收成本甚至占到了收入的30%［23］。
实际上，比照现阶段土地财政规模及其贡献，企图以开征房产税替代土地财政模式是很不现实的。牛凤瑞(2012)［3］认为，在现阶段，作为社会再分配重要杠杆的土地财政，既有寅吃卯粮的一面，又有卯事寅做的另一面，只有当城市化基本实现之时，以较少公共基础设施投资需求和大量房产存量为税
基的房产税取代土地财政也就水到渠成。赵燕菁(2010)［24］也认为，当城市化接近结束，城市大规模基础设施建设投入结束后，中国就可从“土地财政”模式转为“税收财政”模式。
(五)现阶段的税务征管软硬基础设施与配套并不能胜任开征房产税
税收征管是现代国家治理的一项基础设施。在某种意义上，税收征管甚至比税收制度更重要。即使有表面看来成熟完善的税收制度，即使立法通过准予征收某一税种，但是，如果税收征管能力不够，则必然导致税收执行偏离制度和政策制定初衷，达不到预期目标。然而，现阶段我国的税务征管机构与机制主要适用于间接税与企业(单位)纳税人。以现金流作为税源进行征税，其最大优点是便于征管。房产税属于财产税，其税源是个人或家庭房产，纳税人是千差万别的个体。张德勇(2011)［25］认为，我国目前的税收征管机构与机制，也即税务征管的软硬件基础设施，并不适应以财产存量而不是现金流作为税源，也无法胜任对由个人和家庭组成的纳税人体进行直接征税。
房产税的有效实施，依赖于对个人和家庭信息、房产信息等的完整、准确登记，需要土地、规划、建设、房管、民政、公安、金融、税务等部门通力合作搭建可靠的信息共享、交换、处理与维护平台，这当然不是一朝一夕可实现的，需要付出长期艰苦细致的努力。张薇(2016)［26］认为，要征收房产税，就必须要先进行全面的房屋信息查实工作，确认个人名下不动产信息的真实性。
如果没有个人和家庭信息、房产信息等的完整准确登记，没有多维庞大的相关数据库支持，评估机构
等硬件基础投入严重不足，那么，房产价值评估就会遇到较大困难。张德勇(2011)［25］认为，房产评估是一项长期的基础性工作，由谁来评估、评估成本如何分担、如何保证或促成每一处房产评估结果得到房产持有人的认可…这些都是非常棘手的工作，必须有长期的工作准备才能有效推进。牛凤瑞(2012)［3］认为，住房个性化强，同地段的不同楼盘，同楼盘的不同楼层、户型、朝向价格差异大；合理云南财经大学学报(2020年第11期)
①②刘金东选择了0.6%、0.8%、1%三档不同税率计算。
“一平”是指土地自然地貌平整;“九通”是指通市政道路、雨水、污水、自来水、天然气、电力、电信、热力及有线电视管线。
周文豪：试析中国现阶段是否具备有效开征房产税的前提和条件
评估每一套住房价值要依赖于一支高素质的评估队伍，而高素质评估队伍建设显然非短期可达。连宏萍和余有斌(2016)［27］认为，若实施房产税征收，在技术维度上，如何建立有效的评估机构，使用有效的评估手段去准确评估房产的市场价值，如何在目前非完全竞争的市场中准确获取房产交易信息等，都是亟需完善和解决的问题。
其实，税务征管软硬基础设施与配套、税收征管能力在本质上是个成本问题；甚至是否能有效开征直
接税也属于成本问题。正如张倩和王海卉(2015)［11］所认为的一样，房产税的征管成本比土地财政要高得多，从一种交易费用较低的制度转变为一种交易费用较高的制度，边际成本的增加会非常突出，对承担税收负担的市民来说，会有很大阵痛。前述许善达关于房产税会让基层税务部门甚至整个基层政府陷入长期被动状态的分析，实际是在税务征管成本之外，还看到了因为房产税征管可能带来的巨大社会成本。单就此论而言，房产税开征就得从长计议。
二、房产税有效生成的前提和条件是城市化已经或接近完成
前述文献回顾表明，城市土地国有、居民商品房住宅仅拥有一定年限土地使用权，在理论上并不构成开征房产税的障碍；土地出让金和房产税属于两个范畴，二者并行并不矛盾。但是，必须看到的是，现阶段，我国有很大一部分城市住宅土地产权并没有厘清，更遑论农村住宅，也即这些住宅并未合法合规取得建设用地使用权。特别是，作为直接税，房产税具有很强的政治性和社会敏感性，推征房产税宜慎重。更需要理性面对的是，相比现阶段的土地财政收入规模，开征房产税所能获得的收入规模较小；相对我国城市化建设的资金需求，房产税实乃不堪重用。还不能忽视的是，我国现阶段的税务征管软硬基础设施与配套并不能胜任开征房产税，其中成本不可控。因此，综合来看，就国家治理的现实情况而言，我国并不具备有效开征房产税的可行性，或者说现阶段我国尚不具备有效开征房产税的前提和条件。受到前述赵燕菁和牛凤瑞等的研究所启发，笔者认为，有效开征房产税或者说房产税生成的前提和条件是一国城市化完成或者接近完成。
(一)城市化如若未完成所呈现的状况
如果一国正处于城市化进程初期和中期，那就意味着：绝大多数家庭在城市并没有可作为财产税税基的商品房住宅；房地产业仍处于快速发展轨道，房地产市场仍处于快速成长壮大阶段，城市商品房价总体呈现出上升趋势但伴随剧烈波动；政府对房地产的管制与调控政策不确定不稳定；各城市各区域的基础设施与配套明显不足，正处于需要筹集巨额资金推进大建设、大发展阶段；居民家庭的财产、收入、婚姻、户口、迁徙以及年龄等数据信息正处于剧烈变化中，根本无法适时登记、更新和维护；部分住宅的土地产权性质未得到界定但正在通过各种方式厘清；住宅的面积、套数、位置、折旧、分类分档等并没有得到准确定义，也未取得社会一致认同；市场主体对房产的评估价值无法取得相对一致且稳定的共识；税收征管部门无论从硬件、软件还是从力量配置看(相对征收房产税)都明显准备不足；税收征管潜在成本高企等。在这些情形下，房产税如何生成?有效有机有序的房产税机制如何形成?
(二)城市化如若完成所呈现的状况
如果一国城市化率达到70%，意味着该国城市化接近完成；而当这一数字超过75%时，通常认为该国已经完成城市化。但是，也不能孤立静止地把这一数据当成衡量城市化的标准，一般情况下，城市化进程是伴随工业化进程的，城市化不能超越工业化。发展中国家健康的城市化，必然伴随着刘易斯所定义的“二元结构”在该国的逐步解体并演变成城乡一体的一元结构。
一是一国城市化进程基本结束，意味着大规模人口以及家庭迁徙结束，全社会居民家庭安居进入稳定期，流动人口规模逐渐缩小。简言之就是，应该进入城市、愿意进入城市、能够融入城市的人口和家庭已经基本都已进入和融入城市；应该进入大城市①、愿意进入大城市、能够融入大城市的人口和家
①参见国发［2014］51号《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，我国城市划分为五类七档。此处大城市是指城区常住人口100万以上的城市，含大城市、特大城市和超大城市，下同。