区域协调发展是所有国家和地区在区域一体化过程中必须追求的目标。区域协调主要包含两部分内容：一是空间尺度，二是协调手段。后者通常是指政府的一系列制度安排，具体包括旨在缩小区域发展差距、促进公共产品供给均等化、引导生产要素自由有序流动的区域政策和规划等。前者则要根据各个国家和地区的实际情况来做出选择。所谓空间尺度，是指政府为促进区域协调发展而有目的地划分出的具体空间对象，其有范围大小之分，而且单一标准的空间尺度不能满足区域治理的要求。空间的划分没有一成不变的标准，其通常取决于划分的目的以及空间的属性和特征，如美国BEA 经济地区（Economic Areas ，EA ）划分以及欧盟的标准地区统计单元目录（Nomenclature of Territorial Units for Statistics ，NUTS ）的划分标准就不尽一致。a 区域协调必须兼顾这两方面的内容，而就实际操作难度而言，决策层不难制定出较好的协调手段，但要确定适宜的空间尺度并非易事。
区域协调发展一直是中国学术界关注的热点话题。大部分已有研究都是讨论东部沿海与中西部内陆地区的协调，如杨敏（2005）从可持续发展、发展能力、现代化水平、城镇化水平、人力资本和社会资源的分配六方面分析了中国东、中、西部的发展差距，并在此基础上提出了改进国家宏观调控绩效、大力推进和深化区域合作的建议。b 事实上，东、中、西部的均衡发展一直是中国区域协调发展的核心，西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴、中部崛起和东部率先发展等都是围绕这一核心的蓝图性谋划。关于中国区域协调的研究在很长一段时间内都是基于“三大地带”或“四大板块”的大尺度区域
作者简介  张可云，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授、博士生导师，中国人民大学
书报资料中心主任；何大梽，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所博士研究生（北京，100872）。
a  张可云：《区域经济政策》，北京：商务印书馆，2005年，第166-172页。
b  杨敏：
《区域差距与区域协调发展》，《中国人民大学学报》2005年第2期
。2021年第1期
张可云  何大梽
[摘  要] 区域协调主要包括确定空间尺度和制定协调手段两方面内容。对于前者而言，我国虽然已经围
绕四大板块制定了实施区域协调发展战略的基本框架，但仍未形成实现区域协调具体目标的适宜尺度，以“单
纯促进板块之间的协调作为中国区域协调着力点”的事实并没有实质性改变。这种基于单一尺度的区域协调，是我国区域分化态势依旧严峻的原因之一。为此，本文在全面梳理区域协调发展尺度类型的基础上，结合新
发展格局的要求，提出在“十四五”时期构建一个以“板块间协调构筑蓝图性指引，问题区域协调把控政策
方向，城乡协调保障精准施策，城市协调促进国内大循环”为主要内容的区域协调发展多尺度综合框架。
[关键词] 区域协调发展    空间尺度    新发展格局    “十四五”
〔中图分类号〕F127 〔文献标识码〕A  〔文章编号〕 1000-7326（2021）01-0074-09
经济学    管理学
“十四五”时期区域协调发展的空间尺度探讨
•“十四五”区域与城市发展•                                                      主持人：张可云
框架，并随着区域发展总体战略和主体功能区战略的实施而形成中国区域发展战略的主体内容。在这一过程中，有很多学者研究了如何在既定的大尺度空间划分下实现协调发展，而少有学者去研究适宜协调发展的空间尺度。在早期关于“空间”的研究中，具有代表性的观点是从问题区域（主要指落后区域、膨胀区域和萧条区域）的角度出发，政府通过有目的的调控，有重点、分阶段地协调区域关系并促进各种类型区域的社会经济发展。a由于在每个板块中都能到这三类问题区域，这种观点从某种意义上是对四大板块划分的突破。陈栋生（2005）在全面论述区域协调发展内涵的基础上将空间尺度正式划分为三大类：首先是区域政策覆盖区，泛指四大板块；其次是政策点击区，主要是指一些问题突出的单独区域，如资源型城市、生态保护区等；最后是经济合作区，主要是指通过政府推动和市场运作来实现各主体互利共赢的空间区域，具体包括都市圈、跨地带的大区域和多省接壤地区等。b这种划分为区域政策工具的使用提供了更多参考，进而提高了区域协调发展的空间尺度多样性。随着“都市圈”“城市”“经济带”等新的空间表现形式的出现，一些学者重新思考了中国区域协调的空间格局。例如，覃成林（2011）认为区域协调发展机制是由市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制和治理机制构成的有机整体，主张在空间组织机制中构建多极网络的空间组织体系；c张可云（2018）将区域协调发展战略定义为“两主”（区域发展总体战略与主体功能区战略）、“三核”（落后区域、膨胀区域与萧条区域）与“四从”（新型城镇化战略、陆海统筹战略、全方位对外开放战略和乡村振兴战略），d从内容主体、空间识别和战略实施三方面概括了区域协调发展战略。总之，空间尺度的选择是区域协调发展的重要组成部分，但在其具体实施时还需要深入地讨论与完善。
在研究现实问题时，西方经济地理学者十分重视空间尺度。新经济地理学于20世纪90年代初由保罗·克曼（Paul Krugman）等人提出，e它虽然弥补了主流经济学忽视空间的缺陷，但受“解释统一”（explanatory unification）这个一般方法论标准的制约，却将空间尺度问题置之不理。因此，自新经济地理学诞生之日起，便有不少西方国家经济地理学者对其提出了尖锐批评。例如，马丁·博迪（Martin Boddy）指出，新经济地理学因其模型构建需要而无法处理好空间尺度问题；f罗恩·马丁（Ron Martin）认为，“新经济地理学”既不那么新，也不是经济地理学，只能称之为地理经济学而不能叫新经济地理学。g乔舒亚·奥尔森（Joshua Olsen）更具体地指出，克曼及其他地理经济学家利用相同的模型解释大都市区层次、区域层次与国际层次的集聚，但他们从来就没有弄清楚哪些机制对哪些空间尺度更重要。h西方学者的这场争论有益于从理论与实践两个方面认识清楚空间尺度的意义。
改革开放以来，中国的区域分化问题日渐凸显，为了防止不平衡的区域发展态势的扩大，中央适时提出了若干旨在促进区域协调发展的区域战略、政策和规划。然而，到目前为止，区域分化的态势依然明显（见图1）。从宏观层面讲，无论是三大地带的划分还是四大板块的划分，都为区域协调发展战略的有效实施构筑了清晰框架。但在区域战略具体实施时，板块的空间尺度依然过大，并导致了板块带动板块的协调方式收效不佳。这也说明，无论制定出多么好的协调手段，若没有制度落地和精准施策的适宜尺度作为支撑，则依然难以达到预期效果。由此可见，区域协调发展战略的有效实施不能仅仅建立在单
郑则士a胡乃武、张可云：《统筹中国区域发展问题研究》，《经济理论与经济管理》2004年第1期。
b陈栋生：《论区域协调发展》，《北京社会科学》2005年第2期。
c覃成林：《区域协调发展机制体系研究》，《经济学家》2011年第4期。
d张可云：《新时代的中国区域经济新常态与区域协调发展》，《国家行政学院学报》2018年第3期。
e学术界认为新经济地理学的开山之作是克曼于1991年发表的《收益递增与经济地理》，参见Krugman P., “Increasing Returns and Economic Geography”,  Journal of Political Economy, vol.99, no.3, 1991, pp.483-499.
f Boddy M., “Geographical Economics and Urban Competitiveness: A Critique”, Urban Studies, vol.36, no.5-6, 1999, pp.811-842.
g Martin R., “The New ‘Geographical Turn’ in Economics: Some Critical Reflections”, Cambridge Journal of Economics, vol.23, no.1,1999, pp.65-91.
h Olsen J., “On the Units of Geographical Economics”, Geoforum, vol.33, no.2, 2002, pp.153-164.
个标准的尺度基础上，而应是多维尺度的协同支撑。
一、中国现有区域协调发展的空间尺度类型
（一）大而泛的空间尺度类型
所谓大而泛的空间尺度，是指在中国全域层面根据地理因素和经济因素进行的大范围空间划分。改革开放以来，中国的该类空间尺度划分大致经历了两个阶段。一是2003年之前东部、中部和西部三大地带的划分；二是2003年之后东部、东北、中部、西部四大板块（亦称四大战略区域）的划分。这两种划分都是基于经济水平、发展阶段的差异对中国全域空间的分类识别，其相同点是都旨在解决沿海地区与内陆地区的不协调关系，不同点在于前者的划分标准是经济因素和地理因素的结合，如将一些经
济并不发达的沿海省份也纳入东部沿海地区；后者的划分基本上只考虑了经济因素，如将东北地区单独划分出来，同时剔除了东部沿海地区经济相对不发达的省份。目前，基于四大板块构建的区域协调发展战略已经凝聚了各界的共识，板块之间的协调成为了实现区域协调的重点。毫无疑问，四大板块的划分具有极强的蓝图性指引作用，勾勒出了各板块所存在的主要区域问题，我国在此基础上相继提出了“西部大开发”“东北地区等老工业基地振兴”“中部崛起”和“东部率先”的针对性战略措施。同时，四大板块结合主体功能区战略，配套“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展以及雄安新区建设等区域重大战略的空间联动作用，形成了具有丰富内涵的“以板块协调带动全域协调”的主流框架。
然而，基于上述框架的区域协调发展并未产生明显效果，不仅板块之间的分化依然较大，而且南北的分化也日渐凸显。事实上，不管是板块的划分还是针对性战略和各种联动机制的提出都是无可厚非的，空间分化依旧显著的原因在于两方面。一是区域协调战略并未得到区域政策和规划的有效支撑，大尺度空间的联动或协调战略的制定往往只是方向性把控，其最终目标的实现还需要依靠具体的政策和规划；二是四大板块内部也存在着明显发展差异，使得单一政策或规划无法在板块尺度上施行，需要分析板块内部子单元的发展特征并进一步细分。因此，在现有的区域协调发展战略框架下，如何使区域政策和规划精准落地是亟待解决的问题。
红酒知识
总之，四大板块的划分为区域协调发展提供了战略指引，但它不适用于具体协调目标的实现，其泛化
且异质的空间无法给区域政策和规划的实施提供具体抓手。因此，有必要在四大板块的基础上根据不同类型的区域病特征对空间进行划分，即识别问题区域。
（二）问题区域空间尺度类型
问题区域的识别以区域生命周期理论为依据，该理论认为任何区域在实现现代化发展的过程中都会图1    四大板块GDP 及其增长率
数据来源：历年《中国统计年鉴》。怎么装修房子
经历从年青到成熟再到老年的演变过程，a 在不同阶段也会面临着不同的区域问题和不完全一样的要素流动样式，不同区域在空间发展格局中所处的竞争地位也不同。将区域生命周期理论与区域病理分析结合起来，我们可以划分出四类新常态区域，即现代化前区域、年青区域、成熟区域与老年区域。其中，只有年青区域不存在突出的问题，b 其他三类区域都存在典型的区域病。具体而言，这三类区域病可以被概括为“穷”“堵”和“老”（详见图2）。
“穷”是指现代化前区域的区域病，这类区域的发展水平较低。就区域内部而言，产业结构以农业为主，缺乏支撑就业和地方财政收入的主导产业，人均收入低下，基础设施不健全；就区域间而言，要素净流出严重。在四大板块中，这类区域主要存在于广大西部地区中，但在其他板块中也能到此类区域，如东部的河北环京津贫困带、海南五指山地区，中部的罗霄山区、太行山地区与鄂豫皖地区，东北的大兴安岭南麓山区等。
“堵”是指发展水平相对较高的成熟区域的区域病，这类区域的经济增长速度趋于稳定且在一定的空间范围内处于主宰地位。从区域内部来看，人口与经济活动的过度集中已经导致了生产生活成本上升、
拥堵、公共服务质量下降等一系列集聚不经济问题，同时还往往伴随着经济结构趋于老化、环境趋于恶化等迈向萧条泥潭的种种特征。从区域间来看，这类区域对于周边地区具有一定的掌控力，是要素和各类资本的主要输出地。在四大板块中，东部地区整体已经进入成熟阶段，中部（武汉都市圈、长株潭城市、中原城市等）、西部（成渝地区等）和东北的较发达地区（辽沈、哈长地区等）也已经进入成熟阶段。
“老”是指优势丧尽的老年区域的区域病，这类区域的经济结构严重衰退，经济停滞不前甚至倒退。具体而言，其在区域内部表现为支柱产业落伍且竞争力下滑，结构老化且转换乏力，失业率较高且生活水平逐步下降；区域间表现为大量的企业和人口外流。在四大板块中，老年区域主要集中在东北地区，但在东部（淄博、邢台、韶关、徐州等）、中部（岳阳、襄阳、开封、马鞍山、景德镇、大同等）和西部（包头、石嘴山、克拉玛依、攀枝花、自贡、遵义、天水等）地区同样存在这类区域。c 根据上述三类区域病，我们可以在四大板块的基础上划定出特点更加鲜明、问题更加明确、尺度相a  Thompson J. H., “Some Theoretical Considerations for Manufacturing Geography”, Economic Geography , vol.42, no.4, 1966, pp.356-365.
b  年青区域是发展活力十足的要素净流入区域
户籍所在地（如21世纪前的深圳与即将建设的雄安新区），不存在突出的区域病，大范围区域环境变迁或中央决策重视使得这类区域的区位优势或政策优势产生了巨大的吸引力。
c  详见国家发展和改革委员会于2013年3月18日发布的《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022）
》，该规划划定的老工业基地包括95个地级老工业城市和25个直辖市、计划单列市、省会城市的市辖区
相马茜 李玖哲。
图2    区域生命周期示意图
对较小的问题区域。由于主要病症与成因大同小异，患有同类区域病的不同区域适宜实施区域政策。然而，这仅仅是明确了对各类区域进行政策干预和规划指导的界线，一些细节性指导问题依然有待明确。例如，对于不同穷困地区而言，由于穷困程度存在差异，虽然政策大方向一致，但其需要的干预力度是不一样的。为此，在问题区域尺度的基础上，我们还需要进一步细化空间的划分。
（三）细分的空间尺度类型
1.城乡尺度类型。“城乡关系”是中国最基本的空间关系，城乡二元结构的形成与新中国成立以来的发展战略息息相关。具体而言，“城乡”结构的变化取决于城镇化的进程。改革开放以前，中央政府根据当时的现实条件制定了以实现国家工业化为主的发展路线，使得城镇化进程并未得到有效推进。截至改
革开放初期，我国城镇化率仅仅为17.24%，a较1949年仅提高了6.6%，而同期的工业产值已占国民生产总值的47.7%。中国的区域不平等，在大空间尺度上表现为四大板块之间的发展分化，在小空间尺度上则反映为板块内部各类问题区域中以城、乡为基本单元的分化，具体包括“城城分化”“乡乡分化”和“城乡分化”。这是由中国特有的城乡二元结构所决定的。其中，城乡之间的协调发展构成了区域协调发展的重要部分，同时也是全面实施乡村振兴战略、形成新型工农城乡关系和加快农村农业现代化发展的关键举措。因此，在问题区域尺度的基础上，我们进一步将空间细化为城市和乡村。一方面，二元尺度的空间划分使得协调的对象更加清晰和具体，容易被分辨和识别。虽然行政区划调整会使得部分地区的城市和乡村在空间范围上产生变化，但这种人为的调整能够通过协商来对特定地区的区域政策进行事前调整，可以降低事后的负面影响。另一方面，城乡的划分将有效地解决精准施策的问题。问题区域尺度决定了区域政策的大方向，但无法解决由其内部差异引起的在干预力度上的异质性问题，这一问题往往反映在以城和乡为基础的差异上。
2.城市尺度类型。城市是由一组行政级别不同、资源禀赋各异、人口规模不一、经济水平分化且地理邻近的城市组成的空间尺度，其内部至少有一个超大型城市或者多个大型城市作为辐射带动内其他子城市的核心，这些城市彼此之间构成了1小时通勤圈的空间范围，即都市圈b形态。相对于周边区域而言，城市具有较高的一体化特征和经济带动作用。改革开放以来，城镇化进程的有序推进为城市在全国布局奠定了基础。事实上，中国城市的出现时间比这个概念的提出时间更早。20世纪聚氨酯是什么
80年代初到90年代末，随着东部沿海城市的快速崛起，长江三角洲地区已经初具城市规模，随后在珠三角地区和京津冀地区也形成了两大城市。c然而，当时中国城镇化进程的第二阶段刚开始进行，经济发展的现实条件和较低的城镇化率并不满足提出“城市”这一概念所需的客观条件。在这段时间里，中央政府通过允许农民工进城来促进劳动力向优势地区集聚，实现了城市数量增加（主要是中、小城市）和城镇化率提升。中小城市从1978年的153座增加到1998年的583座，数量和人口各增加了2.8倍和2.6倍。d至此，在前两个阶段城镇化进程的积累下，中国进入了以城市为主体的第三阶段城镇化。2006年发布的国家“十一五”规划首次提出，“要把城市作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局”。e“城市”一词首次出现在“五年规划”的纲要中，正式表明中国的空间格局逐渐进入了城市时代。城市几乎遍布全国，逐渐在各个区域形成了带动能力强、辐射范围广的增长极，为扩大内需、实现区域协调发展注入了新活力。
二、新发展格局对区域协调发展空间尺度的要求
a数据来自国家统计局网站，下同。
b根据《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，都市圈被定义为“城市内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。
c方创琳：《改革开放40年来中国城镇化与城市取得的重要进展与展望》，《经济地理》2018年第9期。
d王小鲁：《中国城市化路径与城市规模的经济学分析》，《经济研究》2010年第10期。
e引自《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。