第２１卷第１期２００６年３月
灾害学
ｊｏＵＲＮＡＬＯＦＣＡＴＡＳＴＲＯＰＨＯＬＯＧＹ
Ｖ０１．２ｌＮｏ．１
Ｍａｒ．２００６
１９８９～２００５年中国启动地震应急预案的研究‘
高建国，贾燕
（中国地震局地质研究所，北京１０００２９）
摘要，制定地震应急预案是地震应急的行动纲领。过去重“教”轻“防”，而且。救”的程序也缺少规范。地震应急预案将“防、抗、救”作了规范，对每个职能部门的应急工作都作了部署。全国地区（市）级颁布地震预案２６７个，县级颁布地震预案１６０３个。据不完全统计，１９８９～２００５年，全国共计启动地震应急预案５６次。其中，１９８９～１９９３年年均启动０．８次，１９９４～１９９８年２．２次，１９９９～２００３年４．２次，２００４～２００５年１０次。
关键词ｔ地震灾害；应急预案；启动研究
中围分类号：Ｐ３１５．９文献标识码：Ａ文章编号：１０００—８１１Ｘ（２００６）０１－００９１－０７
１制定和启动地震应急预案的重要性
被地震围困的人们急需得到解救。过去，地震发生后才组织各方面的力量去救援，救灾工作很被动；有了地震预案后，震前做好救灾准备工作，地震一发生，马上行动，节约了宝贵时间，可以抢救出更多压埋在废墟中的灾民。
１９９８年３月１日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》第二十九条规定：“破坏性地震』临震预报发布后，有关的省、自治区、直辖市人民政府可以宣布所预报的区域进入临震应急期；有关的地方人民政府应当按照破坏性地震应急预案，组织有关部门动员社会力量，做好抢险救灾的准备工作。”
第三十条规定：“造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院应当成立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。国务院抗震救灾指挥机构的办事机构，设在国务院地震行政主管部门。破坏性地震发生后，有关的县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。”
地震应急预案是很重要的，是很多次地震的经验和教训换来的，是抗震救灾指挥部和全体救援人员的行动纲领。
预案中的准备很重要，如通信设施，有线和无线兼顾，几路线路并存，这是许多次地震应急得来的经验。又如，离中央救灾物资储备库较远的地区，应当提前多准备一些帐篷，因为从中央库向震区调运帐篷，路途遥远，如果没有储备，灾民在头几天就要露宿野外。
减灾预案是新事物。灾害发生后，能否采取有效的应急措施，将直接关系到人民生命和财产的安全。过去发生过较大的灾情，造成人员伤亡，出现较大疫情，主要原因是没有确定的撤离路线和避灾地点，没有应急的避灾措施，在灾后一段时间内，灾民无序逃离，无房住、无粮吃、无洁净水喝、无衣被御寒，有病得不到及时，造成了不应有的人员伤亡和财产损失。灾民情绪低落，人心不安，影响社会稳定。过去更注重于“救”，对“防”关注太少。而且以前的“救灾”缺少程序性规定，不够科学。一般是在灾害发生后召开紧急会议，要求有关部门进行物资等各方面供应，这种程序比较滞后。先进的办法是有组织、高效率地开展减灾活动，可以最大限度地减少灾害给人民生命和财产造成的损失。灾害应急预案是事先制定的在灾害发生后政府和社会采取紧急防灾和抢险救灾的行动计划。减灾应急预案具有应急机构的组成和职责；应急通信保障；抢险救援人员的组织和资金、物资的准备ｊ应急、救助装备的准备；灾害评估准备；应急行动方案等内容。
・收稿日期｛２００５—０８—２４
作者简介。高建国（１９４７一），男ｔ研究员，上海人，主要从事地震灾害研究中国地震局地质研究所论著２００５８００２０．
万方数据
灾害学２ｌ卷
减灾预案做得比较好的是地震、民政和水利，目前，据不完全统计，全国地区（市）级颁布地震预案２６７个。县级颁布地震预案１６０３个，分别占全国地区和县级总数的７４．６％和６７．４％。另据不完全统计，全国地区（市）级颁布救灾预案２５４个，县级颁布救灾预案１３５０个。仅地震和民政预案３４７４个。全部预案约在４０００个以上。
以已建立的地震应急预案系统而言，从２０世纪９０年代初开始，中国地震局在全国重点抓了地震应急预案的制定和落实工作，目前已经基本形成了分级、分部门的地震应急预案体系。预案中包括震时的组织指挥机构、通讯保障、抢险队伍和救灾物资的储备，以及震后的工作程序。一旦发生地震，这些地区的人民政府就能根据这样一个预案，及时组织有效的震后应急和抢险工作，从而减轻人员的伤亡。
２启动地震应急预案的案例
地震应急预案确保了救灾工作的高效和有序，使救灾工作在第一时间就进入一个有条不紊的状态，最大限度减少了人员伤亡和经济损失。地震应急预案可为三级：６级以下的地震为三级，６～６．９级地震为二级，７级以上地震为一级。现就各级地震应急预案案例陈述如下。
２．１启动地震三级应急预案
（１）１９９１年１０月３０日宁夏同ｏ４．９级地震
是“宁夏地震局大震对策方案”修改后的第一次大震。震后，地震局大震应急警报器拉响，全体人员到岗。３１日下午，同心县副县长马金良召集县防震救灾领导小组会议，实施《同心县地震防震减灾综合对策》ＬｌＪ。
（２）１９９３年２月１日云南大姚５．３级地震各有关单位按《地震应急预案》投人抗震救灾ｏ］。
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４３）１９９３年８月７日四川沫川５．０级地震四川省地震局实施三级应急方案，派出工作组日夜兼程在２４ｈ内赶到乐山市ｏ］。
（４）１９９４年１２月３０日四川沐川５．７级地震
乐山市地震办公室实施地震应急预案，全办职工根据各自的职责分头展开紧张的工作“ｏ。
（５）１９９５年４月２６日四川沐川５．１级地震
乐山市地震办公室实施地震反应应急预案“］。
（６）１９９６年２月２８日四川宜宾５．４级地震
宜宾地区行署和宜宾县启动破坏性地震应急预案，成立抗震救灾指挥部，迅速采取有力措施ｏ］。
（７）１９９６年６月１日甘肃省天祝一古浪５．４级地震甘肃省地震局按《应急方案》，采取了一系列应急措施Ｄ］。
（８）１９９７年５月３１日福建永安５．２级地震
永安市委、市政府启用《永安市破坏性地震应急预案》Ｌ７ｊ。
（９）１９９７年９月２６日广东三水４．２级地震
三水市政府实施破坏地震应急预案，及时赶赴灾区，安抚民心【８］。
（１０）１９９８年７月１１日山西运城５．０级地震
运城市地震局仅用１０ｍｉｎ就全部到岗并启动了应急预案ｏ］。
（１１）１９９９年１１月２９日辽宁海城一岫岩５．４级地震辽宁省地震局在３０分钟内作出震后趋势的初步判断ｉ立即启动《破坏性地震应急预案》，安排部署应急工作““。
（１２）２００２年１２月１４日甘肃玉门５．９级地震酒泉市委、市政府启动“地震应急预案”，迅速派出查灾队伍深人震区查看灾情““。
４１３）２００２年１２月２６日新疆鸟恰５．７级地震新疆地震局启动应急预案，安排部署地震监测和灾害调查工作ｏ“。
（１４）２００３年２月２４日广西扶绥４．３级地震当晚广西地震局启动《破坏性地震应急预案》［１“。
４１５）２００３年５月１日广西钦州４．３级地震
广西地震局启动《地震应急预案’““。
（１６）２００３年７月２日甘肃景泰４．４级地震
省地震局按地震应急预案开展工作ｏ”。
（１７）２００３年８月１６日内蒙古阿鲁科尔沁旗５．９级地震民政部启动地震救灾应急预案，随时与灾区保持密切联系ｏ“。１７日凌晨１点，赤峰市政府启动《赤峰市破坏性地震应急预案》【１“。
（１８）２００３年１１月１３日甘肃岷县一临潭一卓尼５．２级地震岷县县委、县政府紧急启动《岷县大震应急预案》，成立了岷县抗震救灾指挥部，１０个工作小组分赴灾区［１“。
（１９）２００３年１１月２５日山西洪洞４．９级地震『｜缶汾市政府和洪洞县紧急启动抗震减灾预案，全面展开抗灾预防工作。山西省地震局启动应急预案㈣。
４２０）２００３年１１月２６日云南鲁句５．０级地震云南省和昭通市、鲁甸县迅速启动了地震应急预案。昭通市代市长邓先培率领的工作组于２７日凌晨到达灾区指导救灾工作ｏ“。
（２１）２００４年１月１６日广东汕头３．８级地震市地震局启动《汕头市地震局地震应急实施方案》，
万方数据
１期高建国，等：１９８９～２００５年中国启动地震应急预案的研究９３
潘石屹简历
采取了一系列应急措施。１６时，生产生活秩序恢复正常［２“。广东省地震局启动《广东省地震局地震应急预案》，决定进入三级以下地震应急状态ｏ“。
（２２）２００４年２月２５日青海德令哈５．０级地震青海省地震局启动大震应急预案口“。州、市、镇三级政府启动破坏性地震应急预案及怀头他拉镇水库大坝防震救灾应急预案ｏ“。
（２３）２００４年３月２４日内蒙古东鸟珠穆沁旗５．９级地震内蒙古自治区政府宣布启动自治区破坏性地震应急预案。锡林郭勒盟领导率队赶赴灾区，宣布启动盟破坏性应急预案［２“。受灾盟（市）旗（县、市）迅速启动应急预案，组织转移安置灾民，发放救灾款物，帮助受灾众解决生活困难ｏ“。当日。民政部立即启动三级救灾响应工作机制，向灾区派出工作组，赶赴灾区查看灾情，慰问灾民”１。自治区民政厅和受灾盟市、旗县民政局迅速启动救灾应急预案，进入紧急工作状态口“。
（２４）２００４年６月３日、５日甘肃临泽４．０、４．３级地震张掖市地震局启动地震应急预案，先后两次派出现场考察组奔赴灾区调查了解灾情、震情ｏ“。
（２５）２００４年８月１０日云南鲁句５．６级地震
省委、省政府启动《云南省破坏性地震应急预案》，副省长孔垂柱带领有关部门负责人连夜赶到地震灾区指挥抗震救灾【３０］。昭通市、鲁甸县迅速启动地震应急预案Ｄ“。昭通军分区立即启动“抗震救灾方案眦３“。
（２６）２００４年９月７日甘肃省岷县一卓尼５．０级地震岷县启动破坏性地震应急预案，县领导带队分组深人震区查看灾情ｏ”。临潭县、乡迅速启动《临潭县破坏性地震应急预案》泓］。
（２７）２００４年９月１７日广东阳江４．９级地震
省地震局启动《广东省地震局应急预案》，召开地震应急指挥部成员会议口“。
（２８）２００４年１０月１９日云南保山５．０级地震保山市迅速启动抗震救灾预案，成立抗震救灾指挥部，组织抢捡救灾ｍ］。云南省地震局启动《应急预案》，成立地震后方指挥部Ｄ”。
（２９）２００４年１２月２６日云南宾川４．６级地震宾川县启动县破坏性地震应急预案，县委书记、县长等当地党政领导亲临受灾现场进行指挥ｏ”。
（３０）２００４年１２月２６日云南双柏５．０级地震双柏县启动地震应急预案，成立抗震救灾指挥部ｍ］。省地震局启动破坏性地震应急预案，成立前、后方指挥部“…。
（３１）２００５年１月５日四川马尔康４．７级地震省地震局启动地震应急预案，并派邓昌文副局长率现场工作组赶赴震区开展震情监视、震灾评估工作‘“】。阿坝州政府启动地震应急预案‘”】。
（３ｚ）２００５年１月２６日云南思茅５．０级地震省地震局启动破坏性地震应急预案““。地震发生半个小时翠云区迅速启动抗震救灾应急预案，向灾区派出三个工作组““。
（３３）２００５年２月１４日湖北蕲眷４．０级地震省地震局启动地震应急预案““。
（３４）２００５年４月２７日河南范县４．３级地震省地震局启动地震应急预案““。
（３５）２００５年７月２１日安徽长丰、寿县、淮南３．６级地震合肥市地震局启动市有感地震应急预案，工作人员及时到位…］。
（３６）２００５年７月２５日黑龙江林句５．１级地震林甸县委、．县政府启动《林甸县破坏性地震应急预案》，震后１ｈ，成立现场指挥部““。大庆市立即启动地震应急预案“”。大庆炼化公司紧急启动应急预案，确保公司各主要生产装置的安全平稳运行ｏ“。
吴尊的女朋友
（３７）２００５年７月２６日吉林松原３．２级地震
吉林省首次启动一级紧急预案，省地震局召开紧急会议，部署监测工作随时准备待命ｏ“。
（３８）２００５年８月５日四川会东一云南会泽５．３级地震会东县紧急启动突发事件应急预案，当地有关官员分头赶赴灾区，连夜展开救灾工作ｏ“。
（３９）２００５年８月１３日云南文山５．３级地震文山州委、州人民政府启动《文山州地震应急预案》［５“。震后ｌＯｍｉｎ，文山军分区政委刘志和就赶到州救灾指挥部受领任务，随即启动“抢险救灾方案”［５“。
（４０）２００５年８月２５日新疆阿瓦提５．１级地震自治区地震局启动应急预案ｏ”。
（４１）２００５年９月１日新疆鸟苏４．７级地震
乌苏市地震局启动应急预案ｏ“。
（４２）２００５年９月２２日湖北巴东３．５级地震
省地震局启动了地震应急预案ｏ“。
２．２启动地震＝级应急预案
（１）１９８９年９月２２日四川小金６．６级地震
阿坝州人民政府根据《阿坝州大震应急预案》实施细则的规定，成立阿坝州抗震救灾指挥部，迅速投入和开展救灾工作口“。
（２）１９９０年１０月２０日甘肃天祝一景泰６．２级地震省地震局按《甘肃省地震重点监视区发生７级强震后地震系统紧急对策措施》的要求迅速到岗。
万方数据
灾害学２ｌ卷
天祝藏族自治县按照《天祝县太震应急对策》，指挥系统在地震发生后迅速到位［”］。
（３）１９９３年１月２７日云南省普洱６．３级地震省地震局实施《破坏性地震应急反应对策》规定的二类对策“”。
（４）１９９５年１月１０日北部湾ｓ．２级地震省地震局按《广东省地震局地震应急反应预案》进入应急状态［６“。
（５）１９９５年７月１０日云南盂连西６．２级地震省地震局按二类对策派出工作组赶赴震区…］。
（６）１９９５年１０月２４Ｅｌ云南武定６．５级地震
孕妇梦见抓鱼省地震局实施《破坏性地震应急反应对策》规定的二类方案，成立由省、州、县三级地震队伍组成的现场指挥部Ⅱ“。
（７）１９９６年５月３日内蒙古包头６．４级地震
包头市委、市政府领导根据《包头市破坏性地震应急预案》，成立包头市抗震救灾指挥部，市长任指挥‘６“。
（８）１９９８年１月１０日河北张北６．２级地震
国家地震局启动“大震应急指挥支持系统“ｑ。河北省委、省政府启动地震应急预案，主要领导在石家庄和张北地震现场分别成立了前、后方抗震救灾指挥部ｏ“。
（９）１９９８年１１月１９日云南宁菠６．２级地震
２１时，四川省凉山彝族自治州按破坏性地震应急预案，组建抗震救灾指挥部”“。
（１０）１９９９年１１月２９日辽宁岫岩一海城６．４地震１１月２８日，辽宁省地震局启动《辽宁省破坏性地震应急方案》，机关各处室做好了各项应急准备工作‘“。
（１１）２０００年６月６日甘肃景泰６．９级地震
甘肃省卫生厅、地震局、武警甘肃总队等紧急启动“地震应急预案”，派出人员前往灾区投入救援ｏ…。
（１２）２０００年８月２１日云南武定６．１级地震
副省长李汉柏立即作了批示，要求有关部门按照灾预案组织抢险救灾ｏ］。
（１３）２００１年２月２３日四川雅江６．０级地震
四川省地震局迅速启动“破坏性地震应急预案”，派出工作队赴震区开展现场科学考察［７“。
（１４）２００１年４月１０日、４月１２日云南施句６．２、６．９级地震地县各级党委、政府启动地震应急预案，成立抗震救灾指挥部，层层部署，组织各有关部门连夜行动ｏ“。
（１５）２００１年１０月２７日云南永胜６．ｏ级地震２８日早晨，李汉柏一行深入到永胜查看灾情，要
求灾区各级政府要切实抓好落实地震预案，确保灾区社会稳定”“。
（１６）２００３年２月２４日新疆巴楚６．８级地震
震后２０ｍｉｎ内，新疆地震局应急指挥部成员到达办公室，启动应急预案ｏ“。２７日，卫生部启动《全国破坏性地震医疗救护卫生防疫防病应急预案》，组织了２０多支医疗队赶赴地震灾区［７“。
（１７）２００３年４月１７日青海德令哈６．６级地震海西州政府启动地震应急预案，及时采取了应急救灾措施ｏ“。
（１８）２００３年７月２１日云南大姚６．２级地震
省政府迅速启动《云南省破坏性地震应急预案》。副省长李汉柏带队的工作组火速赶到灾区，组织指挥抗震救灾”“。大姚县委、县政府启动抗震救灾应急预案，动员全县副科以上干部组成工作组赶赴全县１４个乡镇，帮助救助灾民ｏ“。云南省红十字会启动《灾害应急预案》，２２日下午，省红十字会的首批紧急救援物资即运抵灾区［７９］。
（１９）２００３年１０月１６日云南大姚６．１级地震民政部迅即启动三级救灾响应程序，李学举部长要求有关司局及时了解灾区所需，立即组织工作组奔赴灾区，指导救灾”…。２１时，楚雄州委、州人民政府启动抗震救灾应急预案”］。大姚县委、县人民政府启动《地震应急预案》，仅半小时就组织工作队员４０人分８个工作组，紧急赶赴地震灾区现场组织抢险救灾工作ｏ“。
（２０）２００３年１０月２５日甘肃民乐一山丹６．１级地震２６日上午，省防震减灾工作领导小组启动一般破坏性地震应急预案，成立甘肃省抗震救灾指挥部ｏ“。民乐、山丹两县启动破坏性地震应急预案，医疗、救灾等人员迅速到位，所有的县、乡、村领导全部赶赴地震一线，组织众展开抢险自救Ｒ“。２．３启动地震一级应急预案
（１）１９９５年７月１２日云南盂连西７．３级地震大震发生后，云南省地震局按～类对策进入应急状态，成立了前、后方指挥部ｏ“。
（２）１９９６年２月４日云南丽江７．ｏ级地震震后２０ｍｉｎ，丽江地委、行署成立抗震救灾指挥部。按照《丽江地区地震对策实施方案》，设立职能小组，分工负责［８”。
（３）２００１年１１月１４日青海昆仑山８．１级地震青海省地震局根据青海省破坏性地震应急预案，组建昆仑山口西大地震现场工作队，赶往格尔木进行调查［８”。
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ｌ期高建国，等：１９８９～２００５年中国启动地震应急预案的研究９５
３启动地震应急预案小结
３．１启动地震应急预案的统计
据不完全统计，１９８９～２００５年，全国共计启动地震应急预案６４次。其中三级应急预案４１次，占启动的预案总数的６４．１％；二级应急预案２０次，占启动的预案总数的３１．３％；一级应急预案３次，占启动的预案总数的４．７％。２００３年是启动最多的一年，共启动１２次。
其中，１９８９～１９９３年年均启动１．２次；－－１９９４～１９９８年年均启动３次，是１９８９４１９９３年年均数的２．５倍；
１９９９～２００３年年均启动４．４次，是１９９４～１９９８年年均数的１．５倍。
２００４～２００５年年均启动ｌＯ．５次，是１９９９～２００３年年均数的２．４倍。
可以说，随着各级政府对地震紧急救援意识的提高，启动地震应急预案的次数在逐年递增，这并不意味破坏性地震的数量增强，而是防震减灾的行动更加规范化。
拍一拍怎么加后缀３．２届动地震应急预案的起始震级
从地震预案的制定和启动的１６年来看，预案所锁定的地震最小震级越来越小（表１）。
表１中国１９８９～２００５年启动地震应急预案
最小地震震级表
年份１９８９１９９０１９９１１９９３１９９４１９９５１９９６１９９７
最小震缀６．６５，ｚ４．９９５．７５．１５．４４．２年份１９９８１９９９２０００２００１２００２２００３２００４２００５
最小震级５０４９．１６９．７４３３．８３．２
从震级缩小的趋势来看，说明应急预案已经深入人心。政府职能部门从不习惯到习惯，从不熟练到熟练，从对启动预案的最小震级把握不准，到启动的震级越来越小。
值得一提的是，现在最小震级到３．２级，今后小于３．２级的地震是否需要启动应急预案，这是应该在地震应急预案中明确规定的。启动地震应急预案后，政府的各级相关部门都应启动，如果地震灾害破坏严重，这是必须的；但在震级不太，破坏不明显甚至没有玻坏，也启动预案，势必造成资源浪费。应急是有成本的，如果成本大于实际损失，是得不赏失。同时，今后凡有地震均启动应急预案，也缺乏预案的严肃性。根据以往发生的灾情，建议将５级地震为启动地震应急预案的最小震级，凡发生小于５级的地
震，均不启动地震应急预案。
３．３必须根据本地实际情况制定地震应急预案地震预案，是在非正常情况下的工作程序。有了预案，发生地震后，按照预先制定的方案，各类工作人员按步骤到位。和过去相比，已有很大进步。
任何地区都有可能遇到重大危机事件，我们无法避免灾害的发生，但可以尽可能把损失降到最小。对重大地震灾害，国家和地方必须建立一套及时有效的顶警和应变体制。
议案提出，要从国家安全的高度，通过立法，建立和完善科学的预警制度。在遇到重大疫情、灾情时，
能及时准确地进行预报和解释，并提出相应防范措施。必要时寻求国际协助。面对各种突发事件，要能立即进行强有力的处理。
地震预案同样如此，地震涉及社会的方方面面，震后出现的许多复杂情况可能是在制定预案时没有想到的。地震过后，应当根据应急实践中出现的问题来逐步修改完善预案，使其更能适应实际情况。“千篇一律”是行不通的。省与省之间、县与县之间的预案可能不尽相同，应因地而异。
地震应急预案既带有普遍性的内容，也有适应地方性的内容。城市和农村，工厂和农村，大城市和中小城市，平原城市和山地城市，沿海地区和内地，沿河地区和非沿河地区，平原和山区，铁路沿线和不通铁路的地方，有机场和无机场，经济发达地区和经济欠发达地区，每一地方的地震应急应当具有各自的特。例如，以平原为主和以山区为主的两个县的应急预案，因交通条件不同，前者要考虑道路是否畅通、桥梁是否损坏，后者要考虑山区是否滑坡、所救援的自然村是否有道路，等等。
此外，应该使公众了解预案，以便在地震发生时配合行事。现在的预案，似乎都是针对领导而言的。若能在众中宣传预案，学习预案，贯彻预案，预案的功能将比现在强大得多。
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