担保创新：农地抵（质）押贷款再受支持，发展前景可期
一、农村土地抵（质）押贷款发展前景可期
（一）政策大力支持
2008年以来，政府多次鼓励农村金融产品的创新，并在2009年明确提出鼓励开展农村土地经营权抵押贷款。之后，多次提出并推进农地经营权抵押贷款的试点工作。
wanglihong2013年11月十八届三中全会以来，中央各部委多次下发文件要求创新农村土地抵（质）押担保方式，积极鼓励农村土地经营权抵押贷款这种新型业务。随着大批农村新型经营主体（家庭农场、农民专业合作社、种养大户等）的相继涌现以及配套政策的不断完善和逐渐落地，农村土地抵（质）押贷款发展前景可期。
表1 土地抵押贷款部分相关政策要点
时间 | 部门/会议 | 要点 |
2008年10月 | 人民银行和银监会 | 《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》指出2008年下半年起，在中部六省和东北三省各选择2至3个有条件的县、市开展试点，每个省集中抓好2至3个金融产品创新和推广。试点地区的中国人民银行省级分支机构会同当地银监局统筹协调组织本省的试点工作”。 |
2009年3月 | 人民银行和银监会 | 《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》提出，有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款。 |
2010年 | “一行三会” | 发出指导意见，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。试点将仅限于城镇化和农业化程度高的地区，金融部门要积极支持和配合当地党委和政府组织推动的农村土地承包经营权流转和农房用地制度改革，按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。《意见》未披露试点的具体推出时间，也没有明确哪些地区会被列入试点范围。 |
2012年5月 | 武汉市农村改革试验区工作动员部署会 | 武汉拟在蔡甸、江夏、黄陂、新洲、汉南等区的9个街镇及武汉农村综合产权交易所开展试点（“9+1”试点）工作，稳妥开展农村土地经营权、农村房屋所有权、农村集体林地使用权和林木所有权等的抵押贷款业务，设立农村产权抵押融资风险补偿金，建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制。建农村产权登记数据库，完善农村产权交易平台。 |
2013年2月又大又圆类似的词语 | 银监会 | 《关于做好2013年农村金融服务工作的通知》支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点，丰富“三农”贷款增信的有效方式和手段。 |
2013年11月 | 十八届三中全会 | 提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。 |
2014年1月 | 中央一号文件 | 首次提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资。 |
2014年4月 | 国务院办公厅 | 《关于金融服务“三农”发展的若干意见》，指出要创新农村抵（质）押担保方式。制定农村土地承包经营权抵押贷款试点管理办法，在经批准的地区开展试点。 |
王栎鑫图片（二）区域和银行试点不断推进
从2009年监管部门提出探索土地抵押贷款以来，吉林、山东、重庆、湖北等一些前期已经开展试点的地区的银行取得了一定成果。十八届三中全会后，山西、四川、河北、北京等多地开始加速农村土地抵押类贷款试点。农地抵押贷款试点项目的良好执行，将有望扩大农村贷款抵押品范畴，涉农贷款抵质押物难题将有望缓解。
表2 2009年以来部分区域和银行农地抵押贷款业务进展表
时间 | 区域 | 银行 | 土地抵押贷款业务进展情况 |
2009年3月 | 河南 | 农村信用社 | 安阳市辖区全部6家农村信用联社于2008年9月份开始试办土地经营权抵押贷款业务。截至2009年3月末，土地经营权抵押贷款共发生7笔，抵押经营权土地1201.4亩，贷款余额942万元。但受法律、评估、流转、保障等方面因素制约，仅有两家农村信用社开办了土地经营权抵押贷款业务，且贷款满足率较低。自2008年9月以来，申请土地经营权抵押贷款额为4576万元，贷款满足率仅为20.58%。 |
2009年4月 | 辽宁 | 农信社法库县联社 | 沈阳市法库县农信社联社尝试以农地承包经营权为抵押贷款给农户组成的辣椒合作社，是东北地区首例农地抵押贷款。 |
2009年4月 | 山东 | 潍坊银行 | 寿光市第一笔农村土地承包经营权抵押贷发放，纪台镇前曹村陈焕亮等6位村民从潍坊银行寿光支行分别得到了10万元的贷款，以土地的承包经营权作为抵押物。这6户村民有2户种大棚，1户种桃园，另外3户承包大田。 |
2010年6月 | 山东 | - | 截止到2010年6月底，山东莱芜市苗山镇正在办理贷款手续的土地经营大户已达到30余户，质押土地5383亩，初步达成贷款协议1000多万元；已发放贷款6户，涉及土地面积622.8亩，贷款总额计130万元。 |
2010年8月 | 湖北 | 武汉农商行，汉口银行 | 2009年9月，武汉市正式启动农村土地经营权抵押贷款信贷业务。截至2010年8月底，武汉农村商业银行和汉口银行等武汉市金融机构累计向20余家企业发放农村土地经营权抵押贷款达1.039亿元。 |
2010年 | 重庆 | - | 重庆市于2010年开展以农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资为核心的农村“三权”抵押融资，至2013年7月已提供“三权”融资398.5亿元。 |
2012年8月20日 | 吉林 | - | 吉林省在全国率先提出并于2012年8月20日在梨树县开展了土地收益保证贷款试点工作。截止到2014年2月，全省已有42个县共发放贷款近3.56亿元，使8721个农户、家庭农场、合作社和农业龙头企业受益。 |
2013年5月 | 广东 | - | 广东省下一步将鼓励各地开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、承包经营权、宅基地使用权以及宅基地地上房屋所有权的确权、登记、发证工作，推进农村土地承包经营权和宅基地抵押贷款试点。 |
2013年7月 | 重庆 | - | 重庆市于2010年开展以农村土地承包经营权、农村居民房屋及林权抵押融资为核心的农村“三权”抵押融资，至2013年7月已提供“三权”融资398.5亿元。 |
2013年8月 | - | 小伊伊个人资料简介 邮储银行 | 试点有半年多时间，截至2014年2月底共发放了31笔土地经营权抵押贷款，总额达1200万元，申请贷款的成功率超过六成。 |
2013年12月 | 山西 | - | 将在灵丘县等13个县（市、区）全面开展土地收益保证贷款的试点工作。 |
2014年1月 | 四川 冯小刚调侃徐帆 | 人行成都分行和四川省农业厅 | 《四川省农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》决定在成都等8个市9个县（市、区）开展农村土地流转收益保证贷款试点。试点地区分别为：成都市温江区、德阳市什邡市、绵阳市江油市、泸州市纳溪区、南充市顺庆区、资阳市的简阳市和安岳县、乐山市井研县、遂宁市蓬溪县。农户或农村土地承包经营权流转的受让方，将土地承包经营权作为融资性担保公司的反担保措施，向金融机构提出贷款申请，由融资性担保公司向金融机构提供保证担保，由金融机构发放贷款的一种新型融资方式。 |
2014年2月 | 四川 | 成都银行 | 四川成都市温江区完成了首笔农村土地经营权抵押贷款，贷款金额62万元以农村土地经营权为抵押，并由担保公司担保。是落实2014年中央一号文件首次提出农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分离”改革的一项重大实践。 |
2014年2月27日 | 北京 | 储蓄银行 | 农村土地经营权抵押贷款试点在北京落地。 |
2014年4月10日 | 河北 | 邯郸银行 | 邯郸银行向邱县2家新型农业经营主体发放土地经营权抵押贷款500万元，这是河北省首批土地经营权抵押贷款。邱县农民专业合作社理事长赵景涛，利用流转的753亩土地的经营权成功贷款100万元，成为河北省首批土地经营权抵押贷款受益人。和赵景涛一样，当日，邱城镇苗木种植大户孙洪峰用736亩土地的经营权贷款400万元。 |
2014年4月22日 | 北京 | - | 确定在海淀、平谷、大兴3个区试点集体土地房屋房产证，有望与国有土地房屋一样可抵押申请贷款。海淀区集体所有的东升科技园11栋房屋已获北京市住建委颁发的房屋所有权证，另有5栋房屋产权证已在办理中，这是北京市首批获得正式“房本”的集体土地房屋项目。待后续配套政策出台后，符合相关条件的农村集体土地房屋均可申请办理房产证，未来取得房产证的集体土地房屋有望与国有土地房屋一样可抵押申请贷款。 |
（三）业务潜力较大
1、中国的农户贷款渗透率较低，业务潜力较大。虽然农业对GDP的贡献达到10%，但是2013年农户贷款与GDP之比仅为8%，而消费者和企业贷款与GDP之比为119%。
2、农户贷款规模之所以处于低位是因为过去的不良贷款规模较高，而这在一定程度上是因为缺乏可执行抵押品而且银行评估/回收不良贷款的运作成本较高。随着政策的大力支持以及试点区域和银行的不断推进，配套政策和机制的建设，这一难点将有望缓解。
3、新型贷款试点项目与十八届三中全会之后公布的措施相符，未来将允许农民流转或抵押农地、林地和宅基地的经营权。重庆等省市也推出了类似试点贷款项目，并在2012年年初向涉农不良贷款提供了财政补贴。
4、得益于其广泛的农村客户基础和分支网络覆盖，农业银行、邮储银行、城商行、农商行和信用社等金融机构更有可能小幅受惠于新型农业贷款需求的潜在增长。农地经营权抵押贷款将会对农户贷款的规模增长和风险调整回报带来温和推动。
二、农村土地抵（质）押贷款面临的挑战
从各地的试点来看，农地抵押类贷款的风险总体较小，但如果更大范围推开，土地经营权的价值评估、因抵押收回的农地能否顺利流转、风险补偿基金是否够用等问题也将更为突出，农地经营权抵押贷款仍将面临许多挑战。具体的挑战如下：
（一）土地所有权问题难以根本解决
农户对土地没有所有权。目前，国内商业银行贷款的信用体系是建立在抵押、担保的基础上，由于中国特殊的所有权制度，中小企业和农民没有土地等资产的所有权，而没有这些资产的所有权作为质押，任何银行都很难对其进行放贷。
农户对土地拥有使用权，而多数土地的使用权抵押并不被银行接受。现在一些银行不需要土地做抵押，采取“订单农业+保险+信贷+期货”的模式，以规避自然灾害和市场风险，为银行信贷安全提供保障，相比农村土地使用权的抵押担保是一种产品创新。
（三）价值难以评估
与住房抵押贷款不同，农地经营权通常期限较短（为5-20年），银行难以评估此类权益的价值，而国内多数区域缺乏专业土地经营价值的评估机构，很少有政府制定评估土地经营
权价值相应标准和操作程序。目前，国内发生的土地经营权抵押贷款的土地经营权价值评估多数是由贷款申请人委托商业会计师事务所评估。由于土地经营权价值取决于土地承包经营的时间、土地经营收益，受自然条件、生产经营项目等因素影响较大，因此，评估机构难以对土地经营权的实际价值做出准确判断，评估价值普遍低于土地经营权实际价值。
（四）抵押贷款手续繁琐
据调查，目前农村信用社办理土地经营权抵押贷款，需要土地经营承包权人提出贷款申请，提供土地承包合同、村集体允许抵押证明、土地经营权价值评估资料等，还要签订反担保协议，共需10余个环节，办理一笔贷款一般需要2个月至3个月时间，贷款周期长，效率低。
（五）缺少土地承包使用权证
目前，农村土地经营承包权登记分为两种形式，一是村集体与承包经营人双方签订承包合同，主要为承包果园、林地、渔塘等；二是村集体对土地经营权承包人承包土地情况进行登记，承包人签字认可，主要是耕地。两种土地经营承包权登记缺乏法律效力，是当前涉农金融机构不愿开办农村土地承包经营权抵押贷款业务的重要原因。
（六）相关配套仍需完善
一是相关法律仍需完善。虽然央行和银监会都明确表态希望推进农村土地经营权抵押贷款试点，但基于有关法律障碍，很多地区都难以实施这项贷款业务。北京地区目前除了平谷在试点，其他区域也还没有展开。四川省也在试点，由地方政府出面担保公司来做信用担保，但这种模式也很难大规模复制。很多地区的政府碍于制度和操作细则不明确而没有尝试，真正有意愿做农村土地经营权抵押贷款业务的金融机构寥寥无几。
二是逾期贷款发生后农地能否顺利的流转仍需要农村产权交易所等平台类配套设施的支撑。如果真发生农民“赖账”行为，农民土地是否能顺利流转仍难确定。古天乐个人资料
三是农村确权颁证。农民土地承包经营权的贷款宜循序渐进、逐步推广，避免在法律法规还不是十分健全的情况下，引发农民“失地”产生社会矛盾。农村确权颁证的步伐加快才能赋予土地清晰完整的产权，为抵押贷款创造条件。
四是风险补偿基金的规模有待扩大。虽然一些地区为降低金融机构的风险，建立了风险补偿基金，但基层人士反映补偿基金的规模相比贷款额明显偏小，如吉林省试点县平均只有几十万元，而有的县的农地贷款超过1.6亿元，保障能力仍很不足。
五是风险保障机制缺失。农村土地经营权商业化运作，需要相应的中介组织和必要的风险保障机制。据调查，部分省份县市尚未设立流转土地中介组织，土地经营权流转方式主要采取自行协商、反租倒包和龙头企业向农民租用三种形式。银行在借款人不能按时还本付息时，通常将作为抵押物的土地经营权进行流转来回收资金，而土地经营权的流转市场机制尚不健全，交易主体和交易机制欠缺，经营权变现困难。
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