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——基于两则案例的思考
蒋玉萍 史意
摘要：复议决定与法院生效文书在诸多方面存在区别，登记机构应当严格区分两者关系并认识复议制度的根本属性和复议决定的效力。当登记机构为行政复议的被申请人，则基于“下级机关”及“登记机构”的双重角，严格执行复议决定；反之，在尊重复议决定的基础上，审核复议决定能否作为登记原因文件。
关键词：不动产登记；行政复议；复议决定；行政诉讼；原因文件中图分类号：F293.33
文献标识码：C 文章编号：1001-9138-（2018）10-0035-39
收稿日期：2018-08-20
作者简介：蒋玉萍、史意，南京市不动产登记中心。
1 两则案例——基于登记机构的不同角
案例一：2018年，张某经司法拍卖取得一处不动产，随后向不动产登记机构申请登记。登记机构在收取拍卖成交确认书、执行裁定书及协助执行通知书等申请材料后，发现涉案不动产原房产证登记用途为商业，而土地证登记用途为住宅，故在核实相关资料后，告知A需将土地用途更正为商业，并按40年的年限发证。申请人表示其早就知晓涉案不动产为商业用途，并愿意按照该用途进行登记。登记机构随即将涉案不动产转移登记至申请人名下。后申请人反悔并提起行政复议，复议机关以登记机构未履行更正登记程序为由，决定撤销权证上关于使用期限的更正登记。后申请人持行政复议决定书要求登记机构履行复议决定内容，登记机构以复议决定未生效，其仍在15日的起诉期内，复议双方均有权提起行政诉讼推翻复议决定、申请人需另行提交行政复议决定已生效的证明为由，未予受理申请。
案例二：2009年，B母的房屋涉及拆迁。因B与其兄弟妹等6位继承人与拆迁单位达不成拆迁安置补偿协议，故经拆迁单位申请后，由房产局作出裁决书，裁决拆迁单位应当以1栋楼101、102、103室3套不动产对B母的房屋实行产权调换，并由拆迁公司在调换房屋交付之日起的30日内协助继承人办理房屋登记手续。B及其兄弟妹对此裁定书不服，向市政府提起行政复议，市政府维持了该行政裁决书。2018年，B提交行政裁决书、复议决定书等材料申请涉案3套不动产的权属登记，要求登记机构按复议决定的内容将涉案不动产转移登记至其兄弟妹等6人名下。登记机构经查明，B的5位兄弟妹早在复议决定书下达后即另行与拆迁公司签订了拆迁安置补偿协议，且该事实得到了法院文书的确定。故登记机构以提交的材料不齐全、原复议决定作出的基础已不复存在为由，下达了不予受理告知书。
在案例一中，登记机构兼具“被申请人”与“登记主体”的双重身份，既要参与到行政复议程序之中，又要根据复议决定书受理并审核登记申请；案例二中，登记机构置身于行政复议程序之外，仅需以登记主体的身份判断申请人提交的行政复议决定是否能够作为登记原因文件。基于不同角，行政复议决定在登记过程中所起的作用不尽相同，当然，这需要以厘清复议制度基本定位、复议决定生效时点、复议决定内容产生的效力等问题为前提。下面结合案例一和案例二，探讨登记机构在面对复议决定时应当注意的地方。
2 登记机构作为行政复议决定的被申请人，若对行政复议决定不服，不能提起行政诉讼
案例一中，登记机构作为“被申请人”， 以复议决定仍在15日的起诉期内，其有权提起行政诉讼推翻复议决定为由，不予受理登记申请且拒不履行行政复议决定，这样的行为是不可取的。
一方面，从行政复议制度的法律属性而言，其不仅是公民权利的救济方式、行政纠纷的解决机制、违法责任的追究形式，也是一种行政系统内的层级监督制度。通
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过内部上下监督，行政复议制度构建了对行政行为有效严密的监督网，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为。另一方面，与《行政诉讼法》第1条“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行
政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”相比，《行政复议法》第1条规定，其立法目的为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，其侧重点一目了然：将“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”放在立法目的的首要位置，凸显了“内部监督”的重要性。因此，无论从行政复议制度的法律属性还是从《行政复议法》的立法目的角度，登记机构作为“下级部门”，必须严格执行“上级部门”的复议决定。若其在复议决定下达前，对复议机构传达出的倾向决定有异议，应当在复议过程中及时沟通，而不能事后主动向法院寻求司法救济，否则，不仅违背了行政复议制度本身存在的意义，也否定了上级行政机关的监督功能。
3 行政复议决定在送达双方当事人后即生效，不受起诉期限的影响
案例一中，登记机构以复议决定仍在15日的起诉期内，复议决定并未生效为由，不予受理登记申请，此行为是不合理的。
首先，从法律性质而言，行政复议行为可以界定为具有司法程序特征的具体行政行为。而具体行政行为依其外形和内容将产生一定的效力，其具体形态包括无效、生效、有效和失效。对于行政相对人来说，行政行为在送达后即能对其产生形式
效力。因此，案例一中，若以复议机构为作
出行政行为的“行政主体”、登记机构及A
为“行政相对人”，那么，当登记机构收取
复议决定书、申请人又提交决定书要求撤
销登记的，证明该复议决定书最迟已于当
时送达到当事人，其已生效。其次，登记机
构要求申请人出具行政复议决定已生效的
证明，混淆了行政复议决定与法院文书的
区别。因我国实行二审终审制，一审判决
在送达后，并不当然生效，只有在上诉期
届满当事人又未提起上诉时才能生效，故
在申请人提交一审判决的情况下，登记机
构可以要求申请人提交生效证明。但复议
决定不同于判决，其本身并不存在审级之说，送达后即在当事人之间生效。再次，登
记机构在此混淆了起诉期限与上诉期的概念。根据《行政复议法》的规定，当事人对
行政复议决定不服的，可以在收到复议决
定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。
登记机构据此认为，复议决定在15日的起
诉期内，并未生效。但是，不同于司法诉讼
程序中的上诉期，15日的起诉期限并不阻
却复议决定的效力，即使申请人在15日内
提起诉讼，复议决定在未被撤销之前仍是
生效的。最后，登记机构在此混淆了行政行
为公定力、执行力与不可争力的内涵。行政
行为的效力包括公定力、不可改变力、执行
力和不可争力。公定力指行政行为一旦作出，除自始无效外，即产生了有效性推定，
在未经有权机关依法撤销之前，任何国家
机关、社会组织或公民个人对其给予承认、
尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。不可改变力指已成
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立的行政行为所具有的，限制行政机关依职权随意对其予以改变的作用力。执行力是指已生效的行政行为所具有的要求行政相对人履行或者强制行政相对人履行其所设定义务的作用力。而不可争力指的是行政行为所具有的排除行政相对人在法定期限届满之后对其提起争讼的作用力。当行政行为成立之时，公定力、不可改变力即产生；行政相对人知悉后，执行力逐渐发生作用；而行政行为法定救济期限过后，不可争力产生，行政相对人也随之失去以正常手段推翻其效力的权利。案例一中，登记机构不予受理的理由，其实质是对复议决定不可争力提出的质疑，但却忽视了行政行为的公定力及执行力，否定了自身作为“行政相对人”及“其他国家机关”的角设定。
4 复议决定可以作为登记原因文件，但其效力并不等同于生效法律文书根据《不动产登记暂行条例实施细则》第19条规定，案例二中，B以复议决定属于“人民政府的生效决定”为由，要求登记机构直接进行登记是不合理的。
第一，从法律文本分析角度，第1款属于依申请登记的情形，其仅对申请主体是否需会同登记作出规定，并未对登记机构设定直接登记的义务，且依申请登记和依嘱托登记中 “人民政府的生效决定”的范围和登记种类并不一致，依嘱托登记仅限于“征收或者收回不动产权利决定”及“注销登记”。案例二中，复议决定内容及登记种类均未达到依嘱托登记的标准，且申请人并非有权机关。第二，从法律责任的角度，登记机构不能以依嘱托登记的标准审查依申请登记。在依嘱托登记中，登记机构没有审查权，也无须就因嘱托登记而发生的法律后果负责。而在依申请登记中，因未尽合理审慎义务导致的法律责任需由登记机构承担，因此登记机构有权依法对登记申请内容是否一致、申请材料是否齐全等进行审查，对于不符合条件不予受理。第三，从物权转移的角度，案例二中的复议决定并不能直接产生物权转移的效果。当事人之所以能单方申请登记，原因在于生效法律文书及仲裁决定书、征收决定等使得不动产物权依据事实行为发生了转移，登记机构只审查相关文书的内容是否产生了确权的效果，不能以有权机关的文书不合法为由拒绝办理登记。而在案例二中，复议决定仅认可了拆迁裁决书的效力，且拆迁裁决书中对拆迁公司设定了协助办理过户的义务，但并未产生物权直接发生转移的效果，故登记机构不能在B单方申请的情况下，仅以复议决定为登记原因文件对B的申请予以登记，其仍应与拆迁公司会同到场，并提供其他过户资料如产权调换协议书等申请登记。
5 依不同分类，行政复议决定在登记过程中产生不同的作用
在此，笔者以时间段划分，将行政复议决定分为尚在起诉期限的的复议决定、超过起诉期限的的复议决定；以登记机构是否为被申请人划分，将行政复议决定分为登记机构为被申请人的复议决定、登记机构非被申请人的复议决定。
第一种分类中，对于尚在起诉期限内复议决定，登记机构容易产生复议决定未
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生效故不能受理的误解。关于此错误认知笔者已经在第三点中详细阐述，此处不再赘述。在此，有人不禁产生疑问：即使认可复议决定已生效，但若后续复议决定被法院判决撤销，岂不是会造成登记错误甚至引发行政赔偿？对此，笔者认为，行政复议决定如同买卖、赠与合同一般，均为登记申请的原因文件，登记机构合理审慎审查职责仅存在于原因文件生效的层面，至于其最终有效与否，不在审查范围之内。若后续行政诉讼导致复议决定撤销进而引发登记撤销，只能说明登记结果有误，但登记机构本身并不存在过失，此种情形不在登记机构的预见范围之内，且复议决定本身的公定力和执行力要求登记机构对其予以尊重，故登记机构无需为撤销结果承担赔偿责任。举轻以明重，对于超过起诉期限的复议决定，可以参照尚在起诉期限内复议决定的处理方式。
第二种分类中，对于以登记机构为被申请人的复议决定，笔者认为，若申请人依据该复议决定申请登记，说明申请人本身对复议决定的内容是认可的。那么，一方面，登记机构作为“被执行人”“下级机关”的身份，应当在收到决定书之后开始履行生效决定。另一方面，在申请人本身对复议决定的内容认可的前提下，对于登记机构无正当理由延缓履行复议决定或者不履行的，行政复议机关或者其他上级机关都可以责令登记机构履行复议决定。如果复议机关或上一级行政机关对登记机构没有采取责令限期履行措施的，申请人也可以向人民法院申请强制执行。正因如此，根据的最新会议纪要“对于履行行政复议决定的救济，并无提起行政诉讼进
行救济的路径”。因此，对于案例一的情况，
若申请人对复议决定予以认可，那么就履
行行政复议决定的问题，登记机构与申请
人均无司法诉讼路径可寻，登记机构必须
宋茜直播严格执行行政复议决定。退一步说，若申请
人对复议决定不予认可，那么即使申请人
提起了行政诉讼，根据《行政诉讼法》第56
条的规定，诉讼期间，无特殊情况也不停
止行政行为的执行。
第二种分类中，对于登记机构为非被
申请人的复议决定，笔者认为，登记机构应
当明晰申请形式及申请材料，将其有条件节能减排标语
的作为登记原因文件。首先，行政复议作为
婚礼祝福一种行政行为，其生效后产生的公定力是“对世”的，可以适用于所有的国家机关、
社会组织和公民个人。它约束行政相对人
为先行服从义务，也要求其他国家机关甚
至法院保持克制和容忍，不得无视该行政
行为的事实存在。因此，登记机构即使不为
复议决定直接约束的主体，其也应当在尊
重的前提下，审查复议决定能否作为登记面疙瘩
原因文件之一。其次，登记机构应当视复议
决定的内容规范登记。如前所述，人民政府
作出的复议决定依法律规定可以单方登记，
但并不非绝对化，具体形式应当视复议决
定内容而定。如果复议决定要求“协助办理
过户”“配合办理过户”等，那么应由双方
会同申请。最后，在多数情况下，复议决定
并不能产生不动产依事实行为直接转移的
效果，申请人不可以依嘱托的标准要求登
徐静蕾老公记机关直接登记，其仍应当提供其他登记
原因文件，以构成完整的材料链，供登记机
构在审慎审核范围内作出合法登记。
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