摘要：外国留学生是技术移民的后备军和对外文化交往的桥梁。要实现来华留学事业的科学发展，必须不断推进外国留学生管理工作的改革。现行的外国留学生勤工助学制度在制度依据、制度设计、制度效果等方面均存在较大缺陷，需要我们进行制度创新。文章提出，创新外国留学生勤工助学制度要遵循坚持、保护、平衡、合法的原则；在具体内容上，要回归外国人就业制度框架，合理限缩制度适用的范围，适当开放留学生就业领域。
关键词：外国留学生；勤工助学；制度创新
外国留学生是技术移民的后备军和对外文化交往的桥梁。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对今后十年我国的教育工作指明了方向，并对来华留学生工作提出了“进一步扩大外国留学生规模”的要求。教育部的《留学中国计划》提出，“到2020年我国的来华留学生规模要达到50万，其中学历生达到15万”。实现朱丹和林涵“十二五”期间来华留学事业的科学发展，一方面要顺应外国留学生教育事业发展的内在规律，另一方面必须不断推进外国
留学生管理工作的改革。长期困扰教育、公安、人力资源社会保障等部门和高校的外国留学生勤工助学，就是摆在我们面前一项迫切需要创新的制度。
一、现行外国留学生勤工助学制度存在的缺陷
我国教育理论和实务界对勤工助学的认识比较一致。《教育大辞典》认为：勤工助学指学校组织的和学生个人从事的有酬劳动，用以助学。勤工助学的目的有两个，一是学校将理论与实际进行联系，掌握一定的知识和技能借以对学生进行教育，培养正确的工作观点、态度及作风；二是学生通过劳动创造价值，从而获得收入，用以支付部分学习与生活费用。教育部和财政部2007年联合颁布的《高等学校学生勤工助学管理办法》第四条规定：“本办法所称勤工助学活动是指学生在学校的组织下利用课余时间，通过劳动获得合法报酬，用于改善学习和生活条件的社会实践活动。”近年来我国的勤工助学制度得到了健康发展，但具体到外国留学生勤工助学制度，在制度依据、制度设计、制度协调和制度效果等方面则还存在不少问题。
（一）制度依据受到质疑
世界第一人口大国我国外国留学生勤工助学管理制度的依据，主要来自2000年《高等学校接受外国留学生管理规定》（教育部第9号令，以下简称“第9号令”）第三十六条。该条规定：“外国留学生在校学习期间不得就业、经商，或从事其他经营性活动，但可以按学校规定参加勤工助学活动。”按照上述定义，外国留学生勤工助学，均涉及“个人从事的有酬劳动”或者“通过劳动获得合法报酬”，应当与劳动主管部门人力资源和社会保障部（原劳动部）会签，共同出台联合规章予以规定。但实际上“第9号令”仅由教育部与外交部、公安部共同发布，使得外国留学生勤工助学制度的合法性受到质疑。
（二）制度设计存在冲突
“第9号令”确立了与外国人就业制度并行的外国留学生勤工助学制度。但是，根据1996年的《外国人在中国就业管理规定》（劳动部、公安部、外交部、外经贸部发布）第二条，“本规定所称外国人在中国就业，指没有取得定居权的外国人在中国境内依法从事社会劳动并获取劳动报酬的行为”，可知外国留学生勤工助学也是一种“外国人”“在中国境内依法从事社会劳动”并“获取劳动报酬”的就业行为。根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》规定，外国人在中国谋职需经劳动部或者其授权的部门批准。“第9号令”与行政法规和其它部门规章在制度设计上显然存在冲突。
（三）制度之间缺乏协调
在国外，作为所在国对外国留学生经济支持系统之一的打工制度，并不仅限于勤工助学，还包括从事需直接经劳工、移民部门许可的工作。郭晶晶个人简历资料“第9号令”确立了外国留学生勤工助学制度，同时完全禁止外国留学生就业（如“第9号令”第三十六条明确规定，外国留学生在校学习期间不得就业）。但根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第十九条规定，“来中国留学的外国人，未经中国政府主管机关允许，不得在中国就业”，外国留学生仍有经允许后就业的空间。《外国人在中国就业管理规定》第八条规定：在中国留学的外国人不得在中国就业。但特殊情况，由用人单位按规定的审批程序申领许可证书，被聘用的外国人凭许可证书到公安机关改变身份，办理就业证、居留证后亦可就业。外国留学生在被允许勤工助学的同时也被堵住了其就业的可能。这是一种制度之间的不协调。
（四）制度效果不够理想
何为外国留学生勤工助学，“第9词牌名号令”并没有给出具体解释，且仅仅强调“按学校规定”，其他方面均未作说明，缺乏可操作性。结果只有少数高校制定了留学生勤工助学的专门规定；许多高校对勤工助学既不提倡也不鼓励，勤工助学制度的实施效果不如预想。各
地各部门在外国留学生勤工助学问题上也存在重大分歧。如北京市已经出台规定，外国留学生在业余时间可到市内其它学校担任外教等工作，这在许多城市则还不行；武汉外国留学生在洗脚城里当跑堂被高校视为勤工助学，在主管部门看来则可能被当作典型的非法就业而予以严厉打击等等。
二、创新外国留学生勤工助学制度需遵循的原则
（一）坚持的原则
坚持而不是废弃，这是创新外国留学生勤工助学制度的认识前提。我国社会各界已经形成共识，外国留学生教育具有包括补充技术移民在内的综合的、多方位的重要作用。许多国家如英国、澳大利亚等国甚至将发展外国留学生事业作为国家战略加以扶持。发展外国留学生事业，除了同国家发展实力、高等教育质量水平等因素休戚相关外，与是否允许留学生打工也有直接联系。可以认为，外国留学生是否来华学习，勤工助学政策已经成为重要的影响因素。在我国迄今已经接受的外国留学生当中，自费留学生45万人，享受中国政府奖学金的留学生逾10万人，前者所占比例超过80%，而且自费留学生的数量和比例还在逐渐扩大。与公费留学生相比，自费留学生更加关注所在国包括勤工助学制度在内的经
济支持体系是否完备。我国留学费用和生活费用比发达国家相对便宜，允许留学生勤工助学将进一步增强对外国人来华留学的吸引力，使得留学生规模进一步扩大，留学生层次进一步提高（如一部分优质留学生将不会因为经济原因而流失）。所以，创新外国留学生勤工助学制度，必须在加强的目标中改革，在规范的前提下推广，在坚持的基础上创新。
（二）保护的原则
外国留学生勤工助学实质上是一种外国人就业行为，其制度如果设计不当，完全可能冲击所在国的劳动力市场。据人力资源社会保障部门权威发布，我国劳动力仍然处于供过于求的状况，劳动就业市场资源有限。今后，我国仍将坚持相对严格的外国人来华就业审批政策，严格限制一般劳务人员来中国就业。同时，按照我国经济社会发展的需要，也会将中国人不能胜任的岗位提供给外国人，引入外国技术工人和高级管理人员乃至高端人才。从2011年5月1日起，广东省人民政府还将根据经济社会发展水平和人力资源供求状况，制定并发布外国人入粤就业职业管理目录（分为鼓励引进类和限制引进类），对外国人劳动就业实行宏观调控。因此，创新留学生勤工助学制度，必须遵循保护我国公民就业市场的原则，合理规定勤工助学制度的范围、条件和配套措施。
（三）平衡的原则
增强对外国留学生的吸引力要求放开勤工助学制度，越宽越好；保护本国劳动力市场则要求限制勤工助学制度，越严越好。这就需要在两者之间取得适当的平衡，如何达致目标则有赖于恰当的制度安排。就多数国家管理经验而言，最严格的外国人就业管理，实行劳工部门和移民部门的双重许可证制度；仅由移民部门发放单一许可证的管理，在严格程度上次之；无需许可证的就业，在管理上则最为宽松。如不少国家对在本国永久居留的外国人赋予准国民待遇，允许直接从事除国家公职等岗位外的就业活动，就是一种较为宽松的就业管理。其最有利于吸引外国人移民入境，但最不利于保护本国劳动力市场。外国留学生勤工助学通常由学校组织，无需经过劳工部门和移民部门，就业管理力度相对薄弱。如何既能增强吸引外国留学生效应，又能保持本国劳动力保护力度，是留学生勤工助学制度创新时面临的一个挑战。
（四）合法的原则
我国现行的外国留学生勤工助学制度在必要性方面获得了普遍共识，但在合法性方面则广受诟病。创新外国留学生勤工助学制度，必须着力解决现行制度“不合法”的问题。一
方面是主体要合法。外国留学生勤工助学涉及外国人就业，相关管理规定的制定主体理应包括后者的主管部门，即人力资源和社会保障部门，而不是由教育等部门自行其是。另一方面是内容要合法。外国留学生勤工助学本质是一种外国人就业行为，相关管理规定的内容应与上位的法律、行政法规保持协调，而不是任由下位法与上位法冲突的情形发生。此外，法的明确性原则也要求对“勤工助学”的概念作出明确规定，或者明确适用的有关依据。
三、外国留学生勤工助学制度创新的内容
目前，全面调整中国公民和外国人出境入境（包括外国人就业）的《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》正在国务院法制办审议，将来经全国人大常委会审议通过以后，将取代现行的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则；“第9号令”和《外国人在华就业管理规定》已开展修订工作多年。以上均涉及外国留学生勤工助学制度，有的需要留出制度空间，有的则需作出具体规定。这是创新外国留学生勤工助学制度的契机。笔者认为，制度创新的内容可以考虑从以下几个方面进行。
（一）回归外国人就业制度框架
如上所述，外国留学生勤工助学实质上是一种外国人就业行为，尽管需要实行相对宽松的管理办法，但其本质要求在外国人就业的整体框架下进行制度设计，而不是另起炉灶实行并列的两种制度。将外国留学生定位为一种特殊的外国人就业行为，并不是要对外国留学生勤工助学进行与其它就业行为一样严格的管理，而是回归其本质要求和管理规律。在我国，这种回归恰恰同时解决了外国留学生勤工助学制度与上位法律、行政法规及相关部门规章冲突的问题。不仅“外国留学生勤工助学”的概念与“外国人就业”的概念取得协调，而且通过法律解释学的方法，外国留学生勤工助学也可以在《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则的相关规定中寻得制度空间。当然，完全解决外国留学生勤工助学制度的合法性，尚需增加人力资源和社会保障部门作为护理毕业生自我鉴定范文“第9号令”制定主体之一，共同完成修订工作。如果能在《外国人在华就业管理规定》修订时，同时实现外国留学生勤工助学制度与相关条款的协调，则更加理想。
（二）合理限缩制度适用的范围
外国留学生勤工助学事关本国劳动力市场保护，应当合理限定该制度的适用。“第9号令”在授权外国留学生“可以参加勤工助学活动”的同时，将具体实施全部委诸“学校规定”，
乐器分类显然失之过宽。结果由于对外国留学生勤工助学难以把握，许多学校没有制定相关规定，即使制定亦难以取得人力资源社会保障、公安等部门认可。鉴于2007年教育部和财政部已经联合颁布《高等学校学生勤工助学管理办法》，建议对外国留学生在校内参加勤工助学的，原则上实行与其它本专科学生和研究生同样的管理办法；对外国留学生在校外参加勤工助学的，除实行与其它学生同样的管理办法外，学校还应当更加注重审查勤工助学活动与学生学业的有机结合性，并将校外用人单位、勤工助学岗位、外国留学生等情况通报人力资源社会保障和公安等部门备案，以利于加强管理。“第9号令”应当就此重点作出修订。
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