中国商报/2012年/6月/15日/第007版
财经/访谈
政府引导基金如何助力中小企业
本报记者郑立华
南相美吻戏从1999年到2012年3月，我国已成立了50余只政府引导基金，资金规模达到660余亿元。政府引导基金不仅解决了一部分中小企业融资难问题，也有利于改善区域投融资环境，有助于培育龙头企业，带动本地产业集形成。但是，政府引导基金在现实运行过程中仍然存在一些问题，其引导中小企业发展的良性作用也难免受到局限。为此，本报记者专访了工信部赛迪智库中小企业研究所所长黄蕾。
融资难一直是制约中小企业发展的瓶颈问题，特别是在近些年世界经济发展低迷的情况下，中小企业对于资金的需求更为强烈。为了缓解中小企业融资难题，世界各国设立了多种政策性专项资金扶持中小企业、特别是创业型和创新型中小企业发展。政府引导基金不仅可以弥补中小企业融资链条的缺失，实现筹资渠道多元化，也有利于形成资本运作氛围，改善区域投融资环境，同时有助于培育龙头企业，带动本地产业集形成。引导基金运作模式因各国国情而异，通过设立政策性投资引导基金引导民间资金设立商业性投资基金，已成为发达国家和地区的重要经验。
引导社会资金进入创投领域
中国商报：政府引导基金与其他基金有什么区别？
黄蕾：政府引导基金在国际上被称为“母基金”或“基金的基金”，是指由政府出资，并吸引有关政府、金融、投资机构、海外资本，以股东或债权等方式，投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业型或新兴产业中小企业发展。
政府引导基金作为一种政策性“基金的基金”，具有一般商业性“基金的基金”的共同特点，即都是以“母基金”的身份投资于其他多个子基金，不直接投资于创业项目；但又与商业性“母基金”有明显区别，即政府引导基金更看重的是其带动相关社会资本进入特定风险投资领域，促进中小企业发展的社会资本规模，而不以获得高额投资回报为目标。
所以，政府引导基金有以下三个特征：首先，是不以盈利为目的的政策性基金；其次，是按市场化的有偿方式运作，而非通过拨款、贴息或风险补贴式的无偿方式运作；第三，杠杆效应。引导基金发挥引导作用的机制是通过引导社会资金进入创业投资领域，促进创业投资企业发展。
中国商报：我国政府引导基金的资金来源于何处，是地方财政吗？
黄蕾：政府引导基金的资金来源主要包括：支持创业投资企业发展的财政性专项资金；引导基金的投
资收益与担保收益；闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益；个人、企业或社会机构无偿捐赠的资金等。
需要强调的是，引导基金不应该含有商业性资金，这是因为商业性资金具有盈利动机，会与引导基金的政策目标相冲突。
中国商报：政府引导基金的运行模式是怎样的？
黄蕾：引导基金的参与主体包括四个：一是政府；二是引导基金管理机构（母基金）；三是创业投资机构（子基金）；四是创业企业。
通常情况下，引导基金的管理可采取两种管理模式：一是委托社会机构的委托管理模式；二是自设机构的自我管理模式。委托管理是政府将引导基金委托给专业机构进行管理运作，不参与具体的投资项目选择；自我管理模式是政府直接将引导基金交由政府主导的相关法人主体完成。
中国商报：政府引导基金对中小企业的发展起到什么作用？
黄蕾：应该说，政府引导基金对中小企业的发展主要体现在以下几个方面：
首先，扩大创业投资规模。我国创业投资发展的最大瓶颈是资本供给不足，政府引导基金通过政府信
用，吸引民间资本、国外资本进入创业投资领域，通过杠杆效应显著地扩大创业资本供给的规模，拓宽创业资本的融资渠道，成为解决中小企业融资难问题的有效途径。
其次，弥补创业投资市场的空白领域。由于政府引导基金具有明显的政策导向性，即扶持极具创新能力的中小企业，因此处于种子期和初创期的企业，尤其是符合政府产业发展规划的创业企业，会得到政府引导基金更多的青睐。
培育创业氛围，推动创业投资业的发展。政府引导基金进入创业投资领域，会极大提升创业投资产业的影响，对于培育创业氛围和文化，培养创业精神都具有重要作用。
另外，政府引导基金能够促进产业结构调整和升级。政府引导基金投资关注的重点基本都是具有核心竞争力的高新技术企业和发展潜力的企业，因此，政府引导基金可通过前瞻性的指导加速一个区域产业结构的优化和升级。
最后，可以帮助培养创业投资人才。从国际经验来看，政府引导基金的设立对于创业投资人才的培养具有极大的帮助。美国和以列通过政府引导基金的设立培养了一大批创业投资人才，而建设本土创业投资人才队伍是一国创业投资产业发展的重要举措。
对资本市场影响有限
中国商报：从1999年设立政府引导基金以来，在2009年和2010年增量最大，而到了2011年和2012年，增量锐减。这是什么原因？是否受政府4万亿投资影响？
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黄蕾：政府引导基金的规模通常都在10亿元以下，规模在10亿元以上的基金比较罕见，从1999年第一只基金成立至2008年，引导基金的规模一直比较稳定，一直在10亿元左右的规模。
小宋佳简历 资料个人2009年和2010年政府引导基金增量最大是受到了金融危机时期特殊金融政策的影响，因为宽松的金融政策环境为大规模政府引导基金的出台创造了条件。
钢铁侠3为什么禁播了为缓解金融危机带来的影响，2009年1月中央财政与北京、上海、深圳、安徽、湖南、重庆、吉林七个省市联合发起成立了规模为90亿的引导基金；2009年9月，北京市政府再次设立了规模为50亿元的引导基金，这两只大规模引导基金的成立是2009年引导基金规模骤增的主要原因。2010年，由于货币政策环境宽松，苏州工业园区设立了规模为150亿元的引导基金，其中100余亿资金来自国内三大机构投资者——社保基金、中国人寿与国家开发银行。2011年以后，宏观经济形势稳定，规模在50亿元以上的政府引导基金就再没有出现过了。
整容失败女明星中国商报：从创投市场LP投资人的规模和数量来看，政府引导基金都占非常小的比例。这样的比例是否正常，是否合理？
黄蕾：中国创投市场中，从数量上来看，家族企业及个人近乎占据中国LP市场的一半，主要原因是快速膨胀的私人财富急需资产保值、增值，而目前私人资本的传统投资渠道较为有限，在二级市场表现不佳以及传统实体经济利润急剧压缩的影响下，由于作为另类资产投资的VC/PE 行业回报较高，尤其是创业板推出之后造富效应明显，众多家族企业及投资人纷纷投资Pre-IPO 阶段基金，视VC/PE等创业投资为短期高回报的投资渠道。另一方面，2011年中国人寿等保险公司也正式获得PE投资牌照，再加上创投市场中的社保基金、上市公司、机构投资人，使得政府引导基金目前占整个创投市场LP的比例仍比较小。
从创投市场的规模构成来看，2011年本土LP可投资本量为14208亿美元，外资LP可投资本量共6130亿美元，本土LP可投资本量不足外资LP的30%，可见外资LP是中国创投市场的绝对主力，其可投资本量远超本土LP。外资LP中主要资金提供者包括上市公司、公共养老金、主权财富基金以及政府引导基金等机构投资人，其中外资政府引导基金是中国创投市场重要的投资人。内资LP中主要资金提供者是机构投资者，政府引导基金从规模上与机构投资者的资金量相比还存在较大的差距。
因此，无论从数量还是规模来看，政府引导基金在创投市场上的占比较小，是具有一定合理性的。
中国商报：2005年到2008年，有关部委发布了一些关于引导基金的管理法规。几年过去，这些法规是否适用？在哪些方面还需要完善？
黄蕾：2005年，十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，标志着政府引导基金的正式出台，随后，引导基金的相关政策不断得到明晰，至2008年《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》出台为止，政府引导基金的相关政策已经基本完善。
应该说，已有的政策法规都比较适用，而且基本上将政府引导基金的相关问题都界定清楚。但目前存在一个相对突出的问题，就是政府引导基金无论从数量还是规模上，对我国创新资本市场的影响仍比较有限，而目前针对政府引导基金的政策主要还是规定性和约束性的相关政策，扶持性的政策比较少。因此，建议出台更多扶持政府引导基金发展的相关政策文件，进而促进政府引导基金的快速发展。
中国商报：国外有没有先进经验可供我们参考和借鉴？
黄蕾：政府创业投资引导基金是发达国家和地区中小企业融资体系中的重要部分，其中，以列的YOZMA引导基金和美国的小企业投资公司和专门小企业投资公司，被广泛认为是比较成功的政府引导社会资本投资于创业投资行业的举措。
以列组建的创业投资母基金(YOZMA)和澳大利亚的IIF计划通过混合形式的(政府、私)创业投资基金，聚集了大量来自海内外投资者的私人资本，拓宽了融资渠道。它们都着力于填补种子阶段企业的融资真空，加大对创业阶段高科技创新企业的支持。这两个基金更是充分强调对于优秀基金管理团队
的培育以及高科技企业企业家能力的提升，十分重视人才的培养和引进，以及人才积极性和创造性的发挥，其所有扶植政策的核心都是给予科研人员充分创造发明的自由和建立能够有效激发发明者、投资者及管理者积极性的激励机制。
应完善机制以应对风险
中国商报：从目前看，我国的政府引导基金存在哪些问题？
黄蕾：存在几个方面的问题。首先，是多重委托-代理关系容易使引导基金受损。由于委托代理链过长，在各方博弈的过程中，政府引导基金是信息最弱的体，也是利益最容易受到损害的一方；子基金负责人极容易与创业企业形成合谋，低报项目收益损害政府的利益，也有可能只是单纯追求商业利益而忽略创新企业的发展，进而弱化引导及基金的政策性目标。
第二，引导基金的绩效考核制度尚不完善。由于政府引导基金不同于传统的商业性基金仅以盈利为目的，无法用投资回报率来简单对其绩效进行评价，而且也无法单纯从经济指标来考核受托管理机构。
而且，引导基金分布极不均衡且总体规模偏小，主要集中在长三角和环渤海地区资本活跃的地区，其他大部分地区政府引导基金无论从规模还是数量上都仍显偏少，地区分布的不均衡性正在限制其促进中小企业发展。另一方面，2011年政府引导基金的数量仅占全年创业投资暨私募股权市场LP数量的4
%，其规模也仅占2%的比例，无论从数量还是规模来看，政府引导基金对中小企业的促进作用目前仍相对不足。
还有，政府引导基金与社会基金的目标相冲突，政府引导基金的目标是希望带动更多的社会资本投资于创业企业，引导创业资本投向符合本地产业规划发展的领域、投向创业企业发展的种子期、起步期等早期阶段；而社会资本和创业投资机构追求收益最大化，他们更愿意投资处于成长和成熟期的风险相对较小的企业和更有盈利前景的行业，而不愿意投资回报周期比较长的创投机构。
最后，引导基金的退出机制不完善，由于我国的资本市场尚不发达，中小板的容量又极为有限，虽然2009年创业板正式启动，但是其为风险资本提供的退出机会仍然很少，而且由于我国全国性的场外交易市场尚未正式建立，因此资本市场为创业资本能提供的推出机会还远远不能满足创业投资业的快速发展需求。
中国商报：那么，针对这些问题，有什么解决对策？
黄蕾：一是要建立定期的信息披露机制完善监管，建立代理方定期的信息披露制度。一般性的信息披露包括代理方需要定期公布年度、季度数据以及引导基金相关报告，投资者利益冲突和超限投资等问题；对于出现问题的代理方要增加其信息披露的次数以及信息披露量，并且可以直接采取措施审查代理方管理团队潜在的工作绩效以完善对代理方的监管。
第二，要构建引导基金绩效评估的综合评价指标体系，首先可以从政策目标的角度评价引导基金是否实现了政府设立引导基金的初衷；其次，可以从引导基金运营状况角度构建评估引导基金绩效的指标；再次，可以从创业投资行业发展角度构建评估引导基金绩效的指标。
文件访问被拒绝并且，为了促进引导基金快速均衡发展，当前急需进一步扩大政府引导基金在创业投资领域的规模与数量，在今后相当长一段时间里，政府引导基金将会成为地方政府调控经济、扶持优势产业、调整经济结构的一个重要的经济杠杆，对经济的调控由直接向间接方式的转变是政府职能转型的发展趋势，因此欠发达地区更应该利用政府引导基金加速本地区经济的发展速度，促进本地的产业结构升级。
还有，为完善配套优惠措施让利社会资本，应该设立类似硅谷银行的专业银行，为创业企业和创业者服务；或者，制定针对上市公司、创业公司的税收优惠政策等。由于引导基金作为政策性基金不以盈利为目的，因此应尽快出台和完善符合创业投资行业特点的创业投资税收优惠政策体系，对创业投资基金的管理机构以及管理机构的个人股东给予所得税优惠。
最后，要完善对创业投资引导基金的退出机制。根据国内外经验，创业投资真正获得收益通常需要7到10年的时间，太晚或太早退出都会影响政府引导基金的使用效果。