交大法学ＳＪＴＵＬａｗＲｅｖｉｅｗＮｏ．４
（２０１８）房屋征收补偿案中判决类型的适用
毕福剑是被谁害的?米雪 成龙———郭传欣诉巨野县人民政府、菏泽市人民政府房屋征收行政补偿案评析
周作彩
目次  一、事实概要二、各审裁判要旨
三、评析摘要　本案最高法院裁定一方面认为本案在诉讼类型上不是单纯的撤销之诉，而是义务之诉，法院不应该就违法的补偿决定“一撤了之”，而应当直接宣布行政机关的给付义务。另一方面，却又以诉讼经济为由，不但没有再审自判，也没有指令原审人民法院重新审理，而是做出了驳回再审申请的裁定。笔者对最高法院的结论和理由都难以苟同。本文认为，我国行政诉讼法没有采用大陆法系意义上的诉讼类型制度，而是让法院根据原告的具体诉讼请求和具体案情，选择最适当的判决类型，进行裁判。本案的中心问题不是诉讼类型的问题，而是应当适用何种判决类型的问题。本案中，原告的请求权，在法律上和事实上都是具体而明确的，不存在行政机关的裁量或者判断余地。最适合本案的判决类型应该是给付判决，而不是履行职责判决。裁判时机已然成熟，最高法院应该再审自判，或指令原审人民法院重新审理，进一步查清事实关系，而不应该驳回再审申请。这才是有利于“减少循环诉讼、实质解决纠纷”的结论。
关键词　房屋征收补偿　诉讼类型　判决类型　给付判决　履行职责判决
一、事实概要〔１〕2022年中考时间
２０１３年３月２４日，
山东省巨野县人民政府（被告、被上诉人、再审被申请人）（以下简称Ｙ１）做·１６１· 〔１〕日本流通经济大学法学部教授、法学博士。【为了避免日文汉字与中文汉字的混乱，本文在全部注释中的日文部分添加了下划线。】关于本案的案件事实及裁判理由，参见山东省高级人民法院行政判决书（２０１５）鲁行终字第４３０号、行政裁定书（２０１６）最高法行申２６２１号。裁判文书来自中国裁判文书网（ｈｔｔｐ：／／ｗｅｎｓｈｕ．ｃｏｕｒｔ．ｇｏｖ．ｃｎ）。
交大法学　２０１８年第４期
出《关于实施公安局师范片区改造工程房屋征收的决定》（巨政字［２０１３］５１号），决定征收巨野县南至麒麟大道，北至古城街，东至永丰街，西至金太阳商贸城、新华商业街范围内国有土地上的房屋，并附《公安局师范片区房屋征收补偿安置方案》。在此基础上，Ｙ１于２０１５年１月５日对郭传欣（原告、上诉人、再审申请人）（以下简称Ｘ）做出《关于公安局师范片区改造工程被征收人郭传欣房屋征收补偿的决定》（巨政字［２０１５］１号）（以下简称“本案补偿决定”），决定对
Ｘ的房屋以产权调换方式予以补偿，房屋补偿款８８１８８３．００元作为预付款予以留存，住宅回迁面积为４８６．３平方米，商业回迁安置面积７１．２５平方米，待回迁房屋竣工验收交付使用后结算，并要求Ｘ限期搬迁腾空房屋。
Ｘ对Ｙ１的决定不服向菏泽市人民政府（被告、被上诉人、再审被申请人）（以下简称Ｙ２）提请行政复议，Ｙ２经复议维持本案补偿决定。Ｘ仍不服，诉至菏泽市中级人民法院，要求撤销Ｙ１的本案补偿决定及Ｙ２的复议决定，对其房屋按照商用房给予补偿５７７．３５万元。
一审判决撤销Ｙ１本案补偿决定，确认Ｙ２行政复议决定无效，驳回Ｘ的其他诉讼请求。Ｘ不服，提起上诉，请求依法判决Ｙ１补偿５７７．３５万元。二审判决维持原判，Ｘ向最高法院申请再审。
二、各审裁判要旨
１．一审（菏泽市中级人民法院）
一审判决，（１）撤销Ｙ１本案补偿决定；（２）确认Ｙ２行政复议决定无效；（３）驳回Ｘ的其他诉讼请求。
理由是：（１）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《补偿条例》）第４条、第２６条之规定，在房屋征收部门与Ｘ在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，Ｙ１有
接受房屋征收部门的报请并按照征收补偿方案做出补偿决定的职权。Ｙ１明确对原告房屋采取的是成本法评估，不符合《补偿条例》第１９条第１款关于对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格的规定。Ｙ１也未能提供选定房地产评估机构方面的证据，所举证据未显示Ｘ最终同意选择回迁安置补偿方式，决定给予房屋产权调换未能保证原告选择补偿方式的权利。况且，Ｙ１所举评估报告与送达Ｘ的评估报告不一致，当庭也未能做出合理解释。Ｙ１做出的补偿决定认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。
（２）Ｙ２行政复议决定程序合法，但因被诉补偿决定认定事实不清应予撤销，故对行政复议决定应确认无效。
（３）Ｘ要求判令Ｙ１补偿５７７．３５万元缺乏证据支持和法律依据，不予支持。确定涉案房屋征收行政补偿金额并做出征收补偿决定系Ｙ１行政职权范围，Ｘ可在Ｙ１做出征收补偿决定的过程中提出证据主张自己相应的权利。
２．二审（山东省高级人民法院）
二审判决，驳回上诉，维持原判决。
范范范玮琪微博主要理由是，（１）《补偿条例》第２６条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签
约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请做出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案做出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。根据上述规定，被征收人对补偿决定不服提起行政诉讼的，人民法院可以对被诉征收补偿决定的合法性予以审查，但做出征收补偿决定是做出房屋征收决定的市、县级人民政府的职权。所·２６１·
周作彩：房屋征收补偿案中判决类型的适用以原审法院经审查，认为被诉征收补偿决定认定事实不清、适用法律错误，判决予以撤销，但驳回了上诉人要求判决对其房屋全部按照商用房给予征收补偿５７７．３５万元的诉讼请求，并无不当。上诉人有关原审法院应直接判决补偿其房屋损失５７７．３５万元的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。（２）《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第１０条第１款规定，人民法院对原行政行为做出判决的同时，应当对复议决定一并做出相应判决。本案中，虽然被上诉人菏泽市人民政府做出复议决定程序合法，但因巨野县人民政府做出的被诉征收补偿决定已被原审法院判决撤销，所以菏泽市人民政府维持该征收补偿决定的复议决定也就失去了合法有效的前提，原审法院一并判决确认菏泽市人民政府维持被诉征收补偿决定的复议决定无效，亦无不当。
３．再审（）
裁定，驳回再审申请。裁定围绕下面两个法律问题阐述了理由。为准确起见，恕笔者不厌其烦，直接引用。
（１）是撤销之诉还是义务之诉？
“……修改后的行政诉讼法虽然没有直接引入诉讼种类的概念，但通过判决方式的丰富和整合，事实上完成了诉讼类型化改造。《关于适用若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第２条通过对‘具体的诉讼请求’的解释，也对各诉讼种类做出了明示性规定。设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式，那么选择一个适当的类型就不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。诉讼类型制度的根本意义更在于对法院的诉讼行为做出规范，以使法院根据不同的诉讼类型选择最适宜的救济方式和裁判方式。……
“本案中，郭传欣针对补偿决定提起行政诉讼，他的诉讼请求，除了要求撤销补偿决定，还包括要求对其房屋全部按照商用房给予５７７．３５万元的征收补偿。从诉讼类型上说，提出这种金钱支付请求通常属于一般给付之诉。由于一般给付之诉涉及的往往是行政事实行为，而本案之前已有一个补偿决定，因此更进一步归类于作为一般给付之诉亚类的义务之诉，也就是我们通常所说的履行职责之诉。……法院在义务之诉中并非只是对行政机关已经做出的决定进行合法性审查并一撤了之，而要进一步对行政机关的义务进行裁判。只要原告对所申请的行政行为有请求权，法院就应当直接宣布行政
机关的义务。具体到针对补偿决定的诉讼，法院不能仅仅止于对违法的补偿决定的撤销，更要根据原告的请求，对于具体补偿问题做出裁判。本案一审法院对被诉补偿决定进行了合法性审查，以认定事实不清、适用法律错误为由予以撤销；对于原告要求判令被告补偿５７７．３５万元的诉讼请求则不予支持，理由是‘确定涉案房屋征收行政补偿金额并做出征收补偿决定系被告行政职权范围，原告可在被告做出征收补偿决定的过程中提出证据主张自己相应的权利’，很显然是不适当地采用了撤销之诉的审理方式，其结果是将本来是案件审理重点的补偿问题一推了之。
“诚然，在义务之诉中也并非所有的案件都能直接宣布行政机关的义务，做出这种具体到位的判决，需要原告具有请求权，也需要裁判时机成熟，也就是所有事实和法律上的前提皆已具备。在有些情况下，法院可以一方面通过责令行政机关补作所欠缺的事实调查，另一方面通过自己判定尚不清楚的法律问题等途径，促使裁判时机成熟。如此一来更能减少循环诉讼、实质解决纠纷。但在有些情况下，如果这种事实调查过于繁重，或者存在行政裁量或判断余地之情形，法院也可以做出一种答复判决，即法院不是直接宣布行政机关的义务，而是责令行政机关按照法院的法律观重新做出决定。显而易见的是，原审法院尽管表示了司法权对于行政权的必要尊重，但却忽视了做出一个必须做出的答复判决。再退一步讲，即使仍然适用撤销判决的方式，行政诉讼法第７０条也规定，‘……人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出行政行为’。重作判决
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针对的正是行政行为被撤销后仍有需要重新做出行政行为的情形。”
（２）是确认无效还是判决撤销？
“本案在提起行政诉讼之前，再审申请人郭传欣曾经申请过行政复议，菏泽市政府经复议维持了巨野县政府做出的补偿决定。原审法院经审理，在撤销补偿决定的同时，对复议决定做出确认无效判决。这种判决方式是对法律规定的误解。原审法院判决确认复议决定无效的依据是《关于执行若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第５３条，该条第１款规定：‘复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。’这里所说的‘自然无效’，并非要求法院做出确认无效判决，其本来含义是说，判决对于复议决定不用理会，它自然也就失去了存在的基础。本条规定是建立在行政诉讼法修改之前，复议决定维持原具体行政行为时只以做出原具体行政行为的机关为单独被告的基础之上的。理由有三：第一，既然只以做出原具体行政行为的机关为被告，则判决对象就只能是原具体行政行为；第二，维持决定只是对原具体行政行为的法律效力加以认可，在内容上从属于原具体行政行为，原具体行政行为被撤销，复议决定也会‘皮之不存，毛将焉附’；第三，司法判决的权威高于行政复议决定，在两者产生矛盾的情况下，只能以司法判决为准。
“修改后的行政诉讼法确立了复议机关作共同被告制度，该法第７９条规定：‘复议机关与做出原行政
行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并做出裁判。’本条的规定事实上已经废止了《执行解释》第５３条的规定。对于如何‘一并做出裁判’，《适用解释》第１０条也有明确规定，该条第１款规定：‘人民法院对原行政行为做出判决的同时，应当对复议决定一并做出相应判决。’所谓‘做出相应判决’，是基于复议决定和原行政行为的统一性而言，意味着针对原行政行为的判决和针对复议决定的判决在性质上应保持统一。该条第２款规定：‘人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决做出原行政行为的行政机关重新做出行政行为。’该款的第一句话显然是指，由于维持原行政行为的复议决定与原行政行为的处理结果一致，对两者的判决也应当保持一致，在撤销原行政行为时，对于维持该行政行为的复议决定的处理也应当是撤销。”
李易峰说赵丽颖不单纯
裁定对上述两个问题作了长篇大论的阐述后，来了个急转直下，以诉讼经济为由，决定不予启动再审程序，驳回Ｘ的再审申请。曰：“在原审判决存在上述明显问题的情况下，合议庭曾经考虑指令原审人民法院重新审理，但合议庭经过了解，得知再审被申请人已重新选定评估机构对再审申请人的房屋进行了评估，在双方未达成补偿协议的情况下，正在对再审申请人的补偿问题重新做出决定。由此可知，原审判决虽然没有明确责令再审被申请人重新做出补偿决定，但事实上也没有导致行政机关不再重新做出补偿决定的后果。而且，原审判决确认复议决定无效，也没有损害再审申请人的权益。经过慎重考虑，从诉讼经济出发，决定不予启动再审程序。但原审法院有责任督促行政机关尽快重新做出补偿决定。如果再审申请人对新的补偿决定仍然不服，再行提起行政诉讼，原审法院也有义务对补偿问题做出公正审判。”
三、评  析
最高法院裁定涉及的两个问题中，第一个问题是再审申请人申请再审的核心理由，也是行政诉讼法乃至征收补偿法上需要解决的重要问题。以下，我们将主要就此问题进行探讨。然后对第二个问题作一个简单的点评。
１．是诉讼类型还是判决类型
何为诉讼类型？为什么需要区别诉讼类型？诉讼是指当事人依照一定的法律程序向审判机关提·４６１·
出请求，要求解决法律纠纷的法律行为。诉讼可以根据不同的标准（比如案件的性质、当事人的请求内容、审判方式等）予以分类，比如民事诉讼通常被分为给付诉讼、确认诉讼和形成诉讼。民事诉讼之所以有给付、确认和形成诉讼之别，是因为三者在诉讼要件、请求内容、审理对象、判决效力等方面有异，尤其是在诉讼要件（诉的利益等）上有重大区别。〔２〕那么，行政诉讼是不是也应类型化，尤其是在入口处各立门户，进行疏导分流呢？其实，纵观世界各国的立法实践，做法并不一致。大陆法系国家基本是以法律形式对诉讼类型予以法定，并就各类诉讼的诉讼要件、审理、判决等做出不同的规定。比如德国，基本采用跟民事诉讼同样的分类，把行政诉讼分为给付诉讼、形成诉讼和确认诉讼，〔３〕在此基础上对作为形成诉讼亚类的撤销诉讼以及作为给付诉讼亚类的义务诉讼，就复
议前置、起诉期限、停止执行以及判决等作了一些特例规定。〔４〕我国台湾地区基本继受德国方式，把行政诉讼分为撤销诉讼、确认诉讼及给付诉讼，确认诉讼又分为确认行政处分无效和确认公法上法律关系成立或不成立之诉讼，给付诉讼分为请求行政机关应为行政处分或应为特定内容行政处分之诉讼（义务诉讼）和请求财产给付或行政处分以外的非财产给付之诉讼（一般给付诉讼），〔５〕并对各诉讼的诉讼要件、审理、判决等作了相应的规定。对诉讼类型规定恐怕得以日本法最为详尽。日本对诉讼类型的规定有一个从简到繁的过程。１９４８年《行政案件诉讼特例法》只规定了撤销或变更处分之诉讼和一个兜底式的关于公法上权利关系之诉讼。１９６２年《行政案件诉讼法》则对行政诉讼进行了系统的分类。它首先把行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼，然后再把抗告诉讼分为处分和裁决的撤销诉讼、无效等确认诉讼、不作为违法确认诉讼，并对各诉讼类型的诉讼要件、审理、胜诉要件等作了详尽的规定。２００４年修正《行政案件诉讼法》除了在当事人诉讼中明示了公法上法律关系之确认诉讼外，对抗告诉讼又增加了长期以来争论颇多的课予义务诉讼和禁止诉讼。课予义务诉讼又分为以申请为前提的申请型义务诉讼和不以申请为前提的非申请型义务诉讼。〔６〕相比之下，英美法系国家行政诉讼类型则呈现出从繁到简的特点，即由判例法上的各种诉讼形式逐渐趋向统一的制定法上的司法审查诉讼。比如美国联邦《行政程序法》第７０２条和７０４条规定：“任何人因行政机关的行为受到不法侵害时，……有权对该行为请求司法审查”；“司法审查的形式……依法律特别规定的审查程序。没有法律规定或法律的规定不适当的，……可以适用任何法律诉讼形式，包括申请确认判决、命令性的禁止令、人身保护令等诉讼形式”〔７〕。在司法审查诉
讼中，法院通常有权对行政决定的一部分或全部予以撤销、宣布无效、变更、禁止、暂停或驳回重作。〔８〕
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５６１·周作彩：房屋征收补偿案中判决类型的适用
〔２〕〔３〕〔４〕〔５〕〔６〕〔７〕〔８〕参见新堂幸司『新民事訴訟法（第五版）』（弘文堂、２０１１年）２０４～２１７頁。关于何为诉讼类型，参见吴华：《行政诉讼类型研究》，中国人民公安大学出版社２００６年版，第８～１４页。参见德国联邦行政法院法第４３条第２款。参见山本隆司「行政訴訟に関する外国法制調査———ドイツ（上·下）」ジュリスト１２３８号８６～１０６頁，１２３９号１０８～１２８頁（２００３年）；刘飞：《行政诉讼类型制度探析———德国法的视角》，载《法学》２００４年第３期，第４４～５４页；龙非：《行政诉讼类型法定化之反思———基于比较法分析的视角》，载《行政法学研究》２０１６年第６期，第１２０～１２８页。参见我国台湾地区“行政诉讼法”第３条、第４条、第５条、第６条、第８条。关于日本的行政诉讼类型，参见前注〔２〕，吴华书，第１５４～１７１页。５Ｕ．Ｓ．Ｃ．§７０２，７０４．参见中川丈久「行政訴訟に関する外国法制調査———アメリカ（中）」ジュリスト１２４１号７８～８５頁（２００３年）；ＰｅｔｅｒＬ．Ｓｔｒａｕｓｓ，犃犱犿犻狀犻狊狋狉犪狋犻狏犲犑狌狊狋犻犮犲
中考分数什么时候公布犻狀犜犺犲犝狀犻狋犲犱犛狋犪狋犲狊（２ｎｄＥｄｉｔｉｏｎ，ＣａｒｏｌｉｎａＡｃａｄｅｍｉｃＰｒｅｓｓ，２００２），ｐｐ．３３２３３４．