第21卷第1期灾 害 学V o l121N o11 2006年3月JOU RNAL O F CA TA STRO PHOLO GY M ar.2006
高建国，贾燕
(中国地震局地质研究所，北京100029)
摘要：制定地震应急预案是地震应急的行动纲领。过去重“救”轻“防”，而且“救”的程序也缺少规范。地震应急预案将“防、抗、救”作了规范，对每个职能部门的应急工作都作了部署。全国地区(市)级颁布地震预案267个，县级颁布地震预案1603个。据不完全统计,1989～2005年，全国共计启动地震应急预案56次。其中,1989～1993年年均启动018次,1994～1998年212次,1999～2003年412次,2004～2005年10次。
关键词：地震灾害；应急预案；启动研究
中图分类号:P31519 文献标识码:A 文章编号:10002811X(2006)0120091207
1 制定和启动地震应急预案的重要性
被地震围困的人们急需得到解救。过去，地震发生后才组织各方面的力量去救援，救灾工作很被动；有了地震预案后，震前做好救灾准备工作，地震一发生，马上行动，节约了宝贵时间，可以抢救出更多压埋在废墟中的灾民。
1998年3月1日起施行的《中华人民共和国防震减灾法》第二十九条规定:“破坏性地震临震预报发布后，有关的省、自治区、直辖市人民政府可以宣布所预报的区域进入临震应急期；有关的地方人民政府应当按照破坏性地震应急预案，组织有关部门动员社会力量，做好抢险救灾的准备工作。”
第三十条规定:“造成特大损失的严重破坏性地震发生后，国务院应当成立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。国务院抗震救灾指挥机构的办事机构，设在国务院地震行政主管部门。破坏性地震发生后，有关的县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥机构，组织有关部门实施破坏性地震应急预案。”
地震应急预案是很重要的，是很多次地震的经验和教训换来的，是抗震救灾指挥部和全体救援人员的行动纲领。
预案中的准备很重要，如通信设施，有线和无线兼顾，几路线路并存，这是许多次地震应急得来的经验。又如，离中央救灾物资储备库较远的地区，应当提前多准备一些帐篷，因为从中央库向震区调运帐篷，路途遥远，如果没有储备，灾民在头几天就要露宿野外。
减灾预案是新事物。灾害发生后，能否采取有效的应急措施，将直接关系到人民生命和财产的安全。过去发生过较大的灾情，造成人员伤亡，出现较大疫情，主要原因是没有确定的撤离路线和避灾地点，没有应急的避灾措施，在灾后一段时间内，灾民无序逃离，无房住、无粮吃、无洁净水喝、无衣被御寒，有病得不到及时，造成了不应有的人员伤亡和财产损失。灾民情绪低落，人心不安，影响社会稳定。过去更注重于“救”，对“防”关注太少。而且以前的“救灾”缺少程序性规定，不够科学。一般是在灾害发生后召开紧急会议，要求有关部门进行物资等各方面供应，这种程序比较滞后。先进的办法是有组织、高效率地开展减灾活动，可以最大限度地减少灾害给人民生命和财产造成的损失。灾害应急预案是事先制定的在灾害发生后政府和社会采取紧急防灾和抢险救灾的行动计划。减灾应急预案具有应急机构的组成和职责；应急通信保障；抢险救援人员的组织和资金、物资的准备；应急、救助装备的准备；灾害评估准备；应急行动方案等内容。
Ξ收稿日期:2005208224
作者简介：高建国(19472)，男，研究员，上海人，主要从事地震灾害研究.
中国地震局地质研究所论著2005B0020.
减灾预案做得比较好的是地震、民政和水利，目前，据不完全统计，全国地区(市)级颁布地震预案267个，县级颁布地震预案1603个，分别占全国地区和县级总数的7416%和6714%。另据不完全统计，全
国地区(市)级颁布救灾预案254个，县级颁布救灾预案1350个。仅地震和民政预案3474个。全部预案约在4000个以上。
以已建立的地震应急预案系统而言，从20世纪90年代初开始，中国地震局在全国重点抓了地震应急预案的制定和落实工作，目前已经基本形成了分级、分部门的地震应急预案体系。预案中包括震时的组织指挥机构、通讯保障、抢险队伍和救灾物资的储备，以及震后的工作程序。一旦发生地震，这些地区的人民政府就能根据这样一个预案，及时组织有效的震后应急和抢险工作，从而减轻人员的伤亡。
2 启动地震应急预案的案例
地震应急预案确保了救灾工作的高效和有序，使救灾工作在第一时间就进入一个有条不紊的状态，最大限度减少了人员伤亡和经济损失。地震应急预案可为三级:6级以下的地震为三级,6～619级地震为二级,7级以上地震为一级。现就各级地震应急预案案例陈述如下。
211 启动地震三级应急预案
(1)1991年10月30日宁夏同心419级地震 是“宁夏地震局大震对策方案”修改后的第一次大震。震后，地震局大震应急警报器拉响，全体人员到岗。31日下午，同心县副县长马金良召集县防震救灾领导小组会议，实施《同心县地震防震减灾综合对策》[1]。
(2)1993年2月1日云南大姚513级地震 各有关单位按《地震应急预案》投入抗震救灾[2]。
(3)1993年8月7日四川沐川510级地震 四川省地震局实施三级应急方案，派出工作组日夜兼程在24h内赶到乐山市[3]。
(4)1994年12月30日四川沐川517级地震 乐山市地震办公室实施地震应急预案，全办职工根据各自的职责分头展开紧张的工作[4]。
(5)1995年4月26日四川沐川511级地震 乐山市地震办公室实施地震反应应急预案[4]。
(6)1996年2月28日四川宜宾514级地震 宜宾地区行署和宜宾县启动破坏性地震应急预案，成立抗震救灾指挥部，迅速采取有力措施[5]。
(7)1996年6月1日甘肃省天祝-古浪514级地震 甘肃省地震局按《应急方案》，采取了一系列应急措施[6]。
(8)1997年5月31日福建永安512级地震 永安市委、市政府启用《永安市破坏性地震应急预案》[7]。
(9)1997年9月26日广东三水412级地震 三水市政府实施破坏地震应急预案，及时赶赴灾区，安抚民心[8]。
(10)1998年7月11日山西运城510级地震 运城市地震局仅用10m in就全部到岗并启动了应急预案[9]。
(11)1999年11月29日辽宁海城-岫岩514级地震 辽宁省地震局在30分钟内作出震后趋势的初步判断，立即启动《破坏性地震应急预案》，安排部署应急工作[10]。
(12)2002年12月14日甘肃玉门519级地震 酒泉市委、市政府启动“地震应急预案”，迅速派出查灾队伍深入震区查看灾情[11]。
(13)2002年12月26日新疆乌恰517级地震 新疆地震局启动应急预案，安排部署地震监测和灾害调查工作[12]。
(14)2003年2月24日广西扶绥413级地震 当晚广西地震局启动《破坏性地震应急预案》[13]。
(15)2003年5月1日广西钦州413级地震 广西地震局启动《地震应急预案》[14]。
(16)2003年7月2日甘肃景泰414级地震 省地震局按地震应急预案开展工作[15]。
(17)2003年8月16日内蒙古阿鲁科尔沁旗519级地震 民政部启动地震救灾应急预案，随时与灾区保持密切联系[16]。17日凌晨1点，赤峰市政府启动《赤峰市破坏性地震应急预案》[17]。
(18)2003年11月13日甘肃岷县-临潭-卓尼512级地震 岷县县委、县政府紧急启动《岷县大震应急预案》，成立了岷县抗震救灾指挥部,10个工作小组分赴灾区[18]。
(19)2003年11月25日山西洪洞419级地震 临汾市政府和洪洞县紧急启动抗震减灾预案，全面展开抗灾预防工作。山西省地震局启动应急预案[19]。
(20)2003年11月26日云南鲁甸510级地震 云南省和昭通市、鲁甸县迅速启动了地震应急预案。昭通市代市长邓先培率领的工作组于27日凌晨到达灾区指导救灾工作[20]。
(21)2004年1月16日广东汕头318级地震 市地震局启动《汕头市地震局地震应急实施方案》，采
29 灾 害 学 21卷
取了一系列应急措施。16时，生产生活秩序恢复正常[21]。广东省地震局启动《广东省地震局地震应急预案》，决定进入三级以下地震应急状态[22]。
(22)2004年2月25日青海德令哈510级地震 青海省地震局启动大震应急预案[23]。州、市、镇三级政府启动破坏性地震应急预案及怀头他拉镇水库大坝防震救灾应急预案[24]。
(23)2004年3月24日内蒙古东乌珠穆沁旗519级地震 内蒙古自治区政府宣布启动自治区破坏性地震应
急预案。锡林郭勒盟领导率队赶赴灾区，宣布启动盟破坏性应急预案[25]。受灾盟(市)旗(县、市)迅速启动应急预案，组织转移安置灾民，发放救灾款物，帮助受灾众解决生活困难[26]。当日，民政部立即启动三级救灾响应工作机制，向灾区派出工作组，赶赴灾区查看灾情，慰问灾民[27]。自治区民政厅和受灾盟市、旗县民政局迅速启动救灾应急预案，进入紧急工作状态[28]。
(24)2004年6月3日、5日甘肃临泽410、413级地震 张掖市地震局启动地震应急预案，先后两次派出现场考察组奔赴灾区调查了解灾情、震情[29]。
(25)2004年8月10日云南鲁甸516级地震 省委、省政府启动《云南省破坏性地震应急预案》，副省长孔垂柱带领有关部门负责人连夜赶到地震灾区指挥抗震救灾[30]。昭通市、鲁甸县迅速启动地震应急预案[31]。昭通军分区立即启动“抗震救灾方案”[32]。
(26)2004年9月7日甘肃省岷县-卓尼510级地震 岷县启动破坏性地震应急预案，县领导带队分组深入震区查看灾情[33]。临潭县、乡迅速启动《临潭县破坏性地震应急预案》[34]。
(27)2004年9月17日广东阳江419级地震 省地震局启动《广东省地震局应急预案》，召开地震应急指挥部成员会议[35]。
(28)2004年10月19日云南保山510级地震 保山市迅速启动抗震救灾预案，成立抗震救灾指挥部，组织抢捡救灾[36]。云南省地震局启动《应急预案》，成立地震后方指挥部[37]。
(29)2004年12月26日云南宾川416级地震 宾川县启动县破坏性地震应急预案，县委书记、县长等当地党政领导亲临受灾现场进行指挥[38]。
(30)2004年12月26日云南双柏510级地震 双柏县启动地震应急预案，成立抗震救灾指挥部[39]。省地震局启动破坏性地震应急预案，成立前、后方指挥部[40]。
(31)2005年1月5日四川马尔康417级地震 省地震局启动地震应急预案，并派邓昌文副局长率现场工作组赶赴震区开展震情监视、震灾评估工作[41]。阿坝州政府启动地震应急预案[42]。
(32)2005年1月26日云南思茅510级地震 省地震局启动破坏性地震应急预案[43]。地震发生半个小时翠云区迅速启动抗震救灾应急预案，向灾区派出三个工作组[44]。
(33)2005年2月14日湖北蕲春410级地震 省地震局启动地震应急预案[45]。
(34)2005年4月27日河南范县413级地震 省地震局启动地震应急预案[46]。
(35)2005年7月21日安徽长丰、寿县、淮南316级地震 合肥市地震局启动市有感地震应急预案，工作人员及时到位[47]。
(36)2005年7月25日黑龙江林甸511级地震 林甸县委、县政府启动《林甸县破坏性地震应急预案》，
震后1h，成立现场指挥部[48]。大庆市立即启动地震应急预案[49]。大庆炼化公司紧急启动应急预案，确保公司各主要生产装置的安全平稳运行[50]。
(37)2005年7月26日吉林松原312级地震 吉林省首次启动一级紧急预案，省地震局召开紧急会议，部署监测工作随时准备待命[51]。
(38)2005年8月5日四川会东-云南会泽513级地震 会东县紧急启动突发事件应急预案，当地有关官员分头赶赴灾区，连夜展开救灾工作[52]。
(39)2005年8月13日云南文山513级地震 文山州委、州人民政府启动《文山州地震应急预案》[53]。震后10m in，文山军分区政委刘志和就赶到州救灾指挥部受领任务，随即启动“抢险救灾方案”[54]。
(40)2005年8月25日新疆阿瓦提511级地震 自治区地震局启动应急预案[55]。
(41)2005年9月1日新疆乌苏417级地震 乌苏市地震局启动应急预案[56]。
(42)2005年9月22日湖北巴东315级地震 省地震局启动了地震应急预案[57]。
212 启动地震二级应急预案
(1)1989年9月22日四川小金616级地震 阿坝州人民政府根据《阿坝州大震应急预案》实施细则的规定，成立阿坝州抗震救灾指挥部，迅速投入和开展救灾工作[58]。
(2)1990年10月20日甘肃天祝-景泰612级地震 省地震局按《甘肃省地震重点监视区发生7级强震后地震系统紧急对策措施》的要求迅速到岗。天
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1期 高建国，等:1989～2005年中国启动地震应急预案的研究
祝藏族自治县按照《天祝县大震应急对策》，指挥系统在地震发生后迅速到位[59]。
(3)1993年1月27日云南省普洱613级地震 省地震局实施《破坏性地震应急反应对策》规定的二类对策[60]。
(4)1995年1月10日北部湾612级地震 省地震局按《广东省地震局地震应急反应预案》进入应急状态[61]。
(5)1995年7月10日云南孟连西612级地震 省地震局按二类对策派出工作组赶赴震区[62]。
(6)1995年10月24日云南武定615级地震 省地震局实施《破坏性地震应急反应对策》规定的二类方案，成立由省、州、县三级地震队伍组成的现场指挥部[63]。
(7)1996年5月3日内蒙古包头614级地震 包头市委、市政府领导根据《包头市破坏性地震应急预案》，成立包头市抗震救灾指挥部，市长任指挥[64]。
(8)1998年1月10日河北张北612级地震 国家地震局启动“大震应急指挥支持系统”[65]。河北省委、省政府启动地震应急预案，主要领导在石家庄和张北地震现场分别成立了前、后方抗震救灾指挥部[66]。
(9)1998年11月19日云南宁蒗612级地震 21时，四川省凉山彝族自治州按破坏性地震应急预案，组建抗震救灾指挥部[67]。
(10)1999年11月29日辽宁岫岩-海城614地震 11月28日，辽宁省地震局启动《辽宁省破坏性地震应急方案》，机关各处室做好了各项应急准备工作[68]。
(11)2000年6月6日甘肃景泰619级地震 甘肃省卫生厅、地震局、武警甘肃总队等紧急启动“地震应急预案”，派出人员前往灾区投入救援[69]。
(12)2000年8月21日云南武定611级地震 副省长李汉柏立即作了批示，要求有关部门按照灾预案组织抢险救灾[70]。
(13)2001年2月23日四川雅江610级地震 四川省地震局迅速启动“破坏性地震应急预案”，派出工作队赴震区开展现场科学考察[71]。
(14)2001年4月10日、4月12日云南施甸612、619级地震 地县各级党委、政府启动地震应急预案，成立抗震救灾指挥部，层层部署，组织各有关部门连夜行动[72]。
(15)2001年10月27日云南永胜610级地震 28日早晨，李汉柏一行深入到永胜查看灾情，要求
灾区各级政府要切实抓好落实地震预案，确保灾区社会稳定[73]。
(16)2003年2月24日新疆巴楚618级地震 震后20m in内，新疆地震局应急指挥部成员到达办公室，启动应急预案[74]。27日，卫生部启动《全国破坏性地震医疗救护卫生防疫防病应急预案》，组织了20多支医疗队赶赴地震灾区[75]。
(17)2003年4月17日青海德令哈616级地震 海西州政府启动地震应急预案，及时采取了应急救灾措施[76]。
(18)2003年7月21日云南大姚612级地震 省政府迅速启动《云南省破坏性地震应急预案》。副省长李汉柏带队的工作组火速赶到灾区，组织指挥抗震救灾[77]。大姚县委、县政府启动抗震救灾应急预案，动员全县副科以上干部组成工作组赶赴全县14个乡镇，帮助救助灾民[78]。云南省红十字会启动《灾
害应急预案》,22日下午，省红十字会的首批紧急救援物资即运抵灾区[79]。
(19)2003年10月16日云南大姚611级地震 民政部迅即启动三级救灾响应程序，李学举部长要求有关司局及时了解灾区所需，立即组织工作组奔赴灾区，指导救灾[80]。21时，楚雄州委、州人民政府启动抗震救灾应急预案[81]。大姚县委、县人民政府启动《地震应急预案》，仅半小时就组织工作队员40人分8个工作组，紧急赶赴地震灾区现场组织抢险救灾工作[82]。
(20)2003年10月25日甘肃民乐-山丹611级地震 26日上午，省防震减灾工作领导小组启动一般破坏性地震应急预案，成立甘肃省抗震救灾指挥部[83]。民乐、山丹两县启动破坏性地震应急预案，医疗、救灾等人员迅速到位，所有的县、乡、村领导全部赶赴地震一线，组织众展开抢险自救[84]。213 启动地震一级应急预案
(1)1995年7月12日云南孟连西713级地震 大震发生后，云南省地震局按一类对策进入应急状态，成立了前、后方指挥部[85]。
(2)1996年2月4日云南丽江710级地震 震后20m in，丽江地委、行署成立抗震救灾指挥部。按照《丽江地区地震对策实施方案》，设立职能小组，分工负责[86]。
(3)2001年11月14日青海昆仑山811级地震 青海省地震局根据青海省破坏性地震应急预案，组建昆仑山口西大地震现场工作队，赶往格尔木进行调查[87]。
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3 启动地震应急预案小结
311 启动地震应急预案的统计
据不完全统计,1989～2005年，全国共计启动地震应急预案64次。其中三级应急预案41次，占启动的预案总数的6411%；二级应急预案20次，占启动的预案总数的3113%；一级应急预案3次，占启动的预案总数的417%。2003年是启动最多的一年，共启动12次。
其中,1989～1993年年均启动112次;—1994～1998年年均启动3次，是1989～1993年年均数的215倍;
1999～2003年年均启动414次，是1994～1998年年均数的115倍。
2004～2005年年均启动1015次，是1999～2003年年均数的214倍。
可以说，随着各级政府对地震紧急救援意识的提高，启动地震应急预案的次数在逐年递增，这并不意味破坏性地震的数量增强，而是防震减灾的行动更加规范化。
312 启动地震应急预案的起始震级
从地震预案的制定和启动的16年来看，预案所锁定的地震最小震级越来越小(表1)。
表1 中国1989～2005年启动地震应急预案
最小地震震级表
年份19891990199119931994199519961997
最小震级6166124195517511514412年份19981999200020012002200320042005
最小震级56146116517413318312
从震级缩小的趋势来看，说明应急预案已经深入人心。政府职能部门从不习惯到习惯，从不熟练到熟练，从对启动预案的最小震级把握不准，到启动的震级越来越小。
有感地震一般是几级值得一提的是，现在最小震级到312级，今后小于312级的地震是否需要启动应急预案，这是应该在地震应急预案中明确规定的。启动地震应急预案后，政府的各级相关部门都应启动，如果地震灾害破坏严重，这是必须的；但在震级不大，破坏不明显甚至没有破坏，也启动预案，势必造成资源浪费。应急是有成本的，如果成本大于实际损失，是得不赏失。同时，今后凡有地震均启动应急预案，也缺乏预案的严肃性。根据以往发生的灾情，建议将5级地震为启动地震应急预案的最小震级，凡发生小于5级的地震，均不启动地震应急预案。
313 必须根据本地实际情况制定地震应急预案地震预案，是在非正常情况下的工作程序。有了预案，发生地震后，按照预先制定的方案，各类工作人员按步骤到位。和过去相比，已有很大进步。
任何地区都有可能遇到重大危机事件，我们无法避免灾害的发生，但可以尽可能把损失降到最小。对重大地震灾害，国家和地方必须建立一套及时有效的预警和应变体制。
议案提出，要从国家安全的高度，通过立法，建立和完善科学的预警制度。在遇到重大疫情、灾情时，能及时准确地进行预报和解释，并提出相应防范措施。必要时寻求国际协助。面对各种突发事件，要能立即进行强有力的处理。
地震预案同样如此，地震涉及社会的方方面面，震后出现的许多复杂情况可能是在制定预案时没有想到的。地震过后，应当根据应急实践中出现的问题来逐步修改完善预案，使其更能适应实际情况。“千篇一律”是行不通的。省与省之间、县与县之间的预案可能不尽相同，应因地而异。
地震应急预案既带有普遍性的内容，也有适应地方性的内容。城市和农村，工厂和农村，大城市和中小城市，平原城市和山地城市，沿海地区和内地，沿河地区和非沿河地区，平原和山区，铁路沿线和不通铁路的地方，有机场和无机场，经济发达地区和经济欠发达地区，每一地方的地震应急应当具有各自的特。例如，以平原为主和以山区为主的两个县的应急预案，因交通条件不同，前者要考虑道路是否畅通、桥梁是否损坏，后者要考虑山区是否滑坡、所救援的自然村是否有道路，等等。
此外，应该使公众了解预案，以便在地震发生时配合行事。现在的预案，似乎都是针对领导而言的。若能在众中宣传预案，学习预案，贯彻预案，预案的功能将比现在强大得多。
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