骚扰电话的治理现状及对策建议
作者：熊惟楚，王颖，罗珞珈
来源：《信息通信技术与政策》 2018年第10期
    摘要：随着中国经济社会的发展，电话营销在各行各业中广泛存在，由此滋生的骚扰电话问题日益突出，严重影响人民众的日常生活，是亟待全社会解决的现实问题。本文梳理骚扰电话的治理现状，分析治理中存在的问题，最后提出我国综合整治骚扰电话的对策建议，引导电话语音市场向良性健康方向发展。
    关键词：骚扰电话；信息通信市场；长效机制
    1 我国骚扰电话整体概况
    1.1 骚扰电话情况严重，众不堪其扰
    中国的信息通信技术经历了跨越式的发展阶段。随着电信普遍服务、提速降费等政策的推进，信息通信技术不断推动经济发展和提高人民生活质量，与此同时也为人们的生活增加了潜在风险。例如，电话营销已成为商家推广业务、吸引客户的重要手段，性价比高、推广范围大，在商业领域得到广泛应用，
从而滋生了大量骚扰电话问题，让人民众不堪其扰。
    截至2018 年8 月底，12321 网络不良与垃圾信息举报受理中心受理用户关于涉嫌骚扰电话的举报共计37 余万件次，整体呈现增长趋势。其中内容为贷款理财类、房产中介类、股票证券类等商业营销类占比六成；涉嫌违法犯罪类占比近三成；“呼死你”、“响一声就挂”等恶意骚扰类占比一成。
    1.2 骚扰电话已形成“灰”产业链
    目前，骚扰电话形成了极具规模的“灰”产业链，主要由以下三部分构成：第一部分是骚扰电话的需求者，由电话营销的商家、恶意骚扰者和违法犯罪分子构成。第二部分是电话拨打者，细分为两类，第一类是骚扰电话的需求者，直接通过点对点拨打、中继线拨打、专线拨打以及码号业务拨打等形式对用户进行骚扰；第二类拨打者可能是受接需求者委托的呼叫平台和呼叫软件，由于具有天然的拨打骚扰电话的优势，并能从需求者处获取高额收益，部分呼叫平台和呼叫软件成为了骚扰电话的拨打者。在一些搜索引擎、信息发布平台和移动应用商店里可以搜到大量经营呼叫业务的平台和软件。第三部分是用户个人信息收集者，收集者可为广告主提供用户体分析业务，从而提供精准营销。该链条涉及“商业需求旺盛、精准信息获取、主动营销扰民、线下交易达成”等四个关键环节，各环节紧密衔接形成闭环，相互推动愈演愈烈。
    1.3 我国政府高度重视，着力整治骚扰电话
    国务院对骚扰电话治理工作高度重视。为贯彻落实国务院相关部署要求，着力整治骚扰电话扰民问题，切实净化通信服务环境，工信部会同最高法、最高检、教育部、公安部、司法部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、文化旅游部、卫生健康委、市场监管总局、银保监会、证监会等部门，制定了《综合整治骚扰电话专项行动方案》，自2018 年7 月起在全国范围内组织开展为期一年半的综合整治骚扰电话专项行动。工信部建立骚扰电话联合行动工作机制，强化各部门间沟通协作，充分调动社会各方力量和有利因素，推动骚扰电话问题社会共治。
    2 我国骚扰电话关键问题
    2.1 各方认识不统一，齐抓共管机制不明晰
    一是骚扰电话源头企业缺少统一管理。商业营销类的骚扰电话分类涉及到贷款理财、股票证券、房产中介、教育培训等多个行业，这些商家企业由银保监会、证监会、住建部、教育部等不同的行业主管部门进行管理。各行业的发展需求不同，行业主管部门的管理标准也不统一。
    二是齐抓共管机制尚不明晰。虽已制定《综合整治骚扰电话专项行动方案》，初步建立联动工作机制和联合惩戒机制，但相关行业主管部门对电话营销的合法性、是否需要整治规范以及如何规范等问题缺乏共识，各行业内提升营销电话服务的整体水平、降低对用户的骚扰问题亟待推动落地。
    2.2 法律法规待完善，众权益难维护
怎样举报垃圾短信    一是骚扰电话治理缺失专门立法。《中华人民共和国网络安全法》《消费者权益保护法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国电信条例》等法律法规中，虽有“未经接受者同意或者请求，不得向其发送商业性电子信息”的原则性要求，但对“骚扰电话”尚无明确界定和专门立法，对骚扰电话综合整治工作缺乏顶层指导和相应罚则。专门立法缺失导致相关行业主管部门与公安、司法机构的权责边界与协调衔接机制不明确，导致治理工作缺乏法治性、长效性和体系性，落地执行存在实际困难。
    二是众在骚扰电话治理中属于被动参与。当众遭受骚扰电话时，只能事后向相关部门进行举报投诉，不能在受到骚扰前明确谢绝，影响了大量电信用户的通信服务体验。同时，在维护用户权益方面，目前的法律法规并没有纳入惩罚性的赔偿金，用户不能针对骚扰的一方主张赔偿的权利。
    2.3 通信线路和码号资源管理有待加强
    一是基础电信企业和移动转售企业用户实名制要求落实不力，导致骚扰电话的违法犯罪成本低。社会代理渠道对新入网用户的身份查验不严格，只要出示任何人身份证原件即可办卡的现象较为常见，部分社会代理渠道存在非正常方式录入身份证信息即可开卡的情况。
    二是基础电信企业对语音专线、互联网专线、“95”“/ 96”“/ 400”号码等通信资源管理不规范。基础电信企业在开通业务前，缺乏对业务办理者的资质和用途的准入审核，合同约束不够完善。在业务开展
中，缺乏对语音专线的使用范围，对号码资源的使用用途等的严格事中监管。由于个别基础电信企业集团公司对语音专线、互联网专线、“95”“/ 96”“/ 400”号码等通信资源管理尚未建立统一台账，溯源效率低，无法对有问题的业务办理者进行及时处置。
    三是呼叫中心企业未严格落实主体责任。缺少对开展外呼使用的语音专线和码号资源进行全面梳理；缺少对外呼行为、频次以及时段的规范。
    2.4 技术防范能力不强，无法有效拦截骚扰电话一是商业营销类骚扰电话的通话特征与正常通信相似，语音内容没有文本记录，有效识别和精准拦截技术上有一定难度。对骚扰电话进行监测和拦截既可能影响用户的正常通信，还涉及侵犯用户隐私的法律风险，基础电信企业无法对骚扰电话实施有效的监测和拦截。
    二是骚扰电话治理缺少强制性的行业标准与规范。由于点对点语音通信涉及用户个人通信隐私，业内无权留存录音进行举证。目前，业内尚未确立统一的网络侧骚扰电话判定和处置标准规范，导致基础电信企业、呼叫中心企业、互联网企业等对骚扰电话的判定、取证和处置仍缺乏明确的依据，无法做到直接在网络端进行拦截。
    2.5“疏堵结合”治理模式尚待摸索
    “疏堵结合”规范机制的核心思想是允许明确不希望接听营销电话或接收营销短信的电信用户在平台注册登记，有营销需要的企业和个人在向用户发送营销短信或拨打营销电话前，应确保拨打对象不在“梳堵结合”登记的名单中。否则，监管机构将对其违规营销行为进行处置。用户作为电话营销商业模式中的关键环节，如被动接收无用的商业信息则易引发投诉。对电话营销扰民问题，我国在制度设计上一直沿用了“堵”的思路，需借鉴国外经验，疏堵结合，既为广大用户提供必要的防扰保障，又能为确有需求的用户提供精准的商业信息。
    3 我国骚扰电话对策建议
    下一步，我国综合整治骚扰电话应坚持问题导向，从短期来看，应加强部门联动，开展综合整治骚扰电话专项行动，突出分类管理和源头治理，合力斩断骚扰电话灰产业链。从长期来看，应要健全骚扰电话治理的法律法规制度保障，创新市场监管体制机制，引导电话语音市场向良性健康方向发展。
    3.1 着力规范重点行业商业营销行为
    开展多部门联合行动方案，重点整顿规范贷款理财、保险推销、房产中介、教育培训、股票投资、人才招聘、妇幼保健、家政服务、旅游代办等领域的商业营销行为。推动各行业主管部门依职责分工负责，完善各行业电话营销管理规则和制度要求，加强相关企业和从业人员的管理，严格规范主动电
话营销行为。推动建立各部门涉骚扰投诉举报事项的分办、核查、处置和曝光机制，严格落实执法主体责任，对经警示仍继续违规电话营销扰民的企业，依法予以处罚并曝光。情节严重的，纳入失信企业名单，多部门联合惩戒，合力遏制电话营销扰民问题。
    3.2 严格通信线路和号码资源管理
    一是加强语音线路和码号资源管理。各基础电信企业按照“谁接入谁负责，谁落地谁管理”的原则，严格语音专线、互联网专线、“95”“/ 96”“/ 400”等资源的用户资质审查，规范资源使用，全面掌握使用主体、接入位置、资源用途、允许传送的主叫号码等信息，定期排查语音专线、互联网专线接入，杜绝违规使用线路资源的行为，严禁为非法经营、超范围经营提供线路资源和业务接入。
    二是严格台账管理和加强电话用户合同约束。各基础电信企业要统一建立集团层面的语音专线、互联网专线、“95”“/ 96”“/ 400”等资源的台账。建立动态巡查更新机制，确保台账信息真实准确，电信管理机构可依法随时查询溯源。各基础电信企业要完善合同管理，规范用户通信行为，对重点地区号码使用从严管理。在合同中明确业务使用规范、用户违约责任和相应处罚措施，对拨打骚扰电话的用户，应依据协议约定进行处置和违约责任追究，涉及违法违规的，要及时报相关主管部门。
    三是全面规范营销外呼业务。呼叫中心企业要对经营资质、自营和外包业务进行全面规范，包括：业务名称、业务委托主体、业务类型、外呼业务号码、外呼对象和内容以及具体等。开展商
业营销外呼的，应当征得用户同意，建立用户白名单并留存相关依据资料，规范外呼时段、行为等，不得对用户正常生活造成影响。用户明确表示拒绝后，不得继续向其发起呼叫。
    四是全面清理各类骚扰软件。各互联网企业要全面清理网上“呼死你”等骚扰软件和设备信息，切断相关软硬件推广、销售和使用渠道。
    3.3 全面提升技术防范能力
    一是强化主叫号码鉴权和溯源能力。基础电信企业要严格规范企业客户可以使用的号段范围，严禁利用透传技术虚拟主叫号码或自行修改主叫号码，对未通过鉴权的呼叫一律进行拦截。要按照相关规定和时限要求，留存通信数据，配合做好通话溯源倒查工作。
    二是提升骚扰电话拦截能力。基础电信企业要加强骚扰电话拦截配套技术系统建设，加强数据共享能力建设，提升骚扰电话识别和拦截能力。要严格落实相关技术标准和规范要求，加强以“+86”开头的虚假号码来电拦截，做好不规范主叫号码和“响一声”、“呼死你”等骚扰电话的甄别和拦截。
    三是增强骚扰电话提醒和预警能力。基础电信企业、移动转售企业、相关互联网企业应通过短信、闪信、应用软件等方式为手机提供疑似骚扰电话标注、拦截和风险防控警示服务。