——以S市税务系统为例
张 挺
（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430000）
摘 要：探索公务员晋升渠道及制度，加大公务员队伍的激励作用，一直是公务员制度方面的热点议题。2019年6月，新公务员法正式施行，职务与职级并行制度拓宽了晋升渠道，实现对公务员的持续激励，有利于解决非领导职务设置存在的属性界定不清晰、设置不科学不合理等问题。但税务系统自机构改革后，人员冗杂、职位空缺少、职级晋升数量有效，如何有效地实施晋升制度成了难点。笔者对税务系统的现状和问题进行分析，提出解决的对策建议。
关键词：公务员；晋升；职务；职级
1.公务员晋升制度的基本问题
1.1理论基础公务员级别划分
公务员制度，本质上是对公务员体的录用、培训与开发、考核等一系列管理。我国政府在经历较长时间的探索和发展，正逐渐向服务型政府转变，公务员的内部管理、素质建设被提上日程。理论基础主要有职位分类理论和素质模型理论。
1.1. 1职位分类理论
公务员的职务分类是公务员管理体系的基础，也是对公务员队伍实行科学管理的依据，公务员的考试、录用、考核、评价、奖惩、工资待遇和福利等都是依据公务员职务分类系统所定的标准来执行的。通常我们所指的职务分类是“职位分类”，它是一种以“事”为中心的人事分类制度。1
职位分类理论在公共部门人力资源管理中的应用首创于美国，源于20世纪初期美国联邦政府工作人员的薪酬制度改革。1993年以来，我国开始实行职位分类制度，目前已形成了较为成熟的职务和级别序列，并划分了综合管理类、专业技术类和行政执法类三大类别。
1.1. 2素质模型理论
素质模型是指在组织中，为了高效地完成某一目标所需具备的知识、技能及个性特质的特定组合，该组合可应用于选拔招聘、培训与开发、绩效评估及继任者计划等环节。
麦克利兰教授在《测试素质而非智力》一文中率先提出“素质”概念，开辟了素质理论研究的先河。此后，
学者们对素质及素质模型理论进行了深入且广泛的研究，分别演变成“素质洋葱模型”“素质冰山模型”等。2
素质模型理论是我国公务员素质模型中知识、能力、个性特质三大模块的直接来源，为公务员选拔与任用、培训与开发、绩效考核与改进等相关环节提供了理论指导，使管理者对下级公务员的潜能、优势有更为清晰的了解，有意识地促进公务员整体素质的改善。
1.2公务员晋升制度的基本问题
1.2.1晋升含义
晋升是指公务员所处的职务或职级地位上升，职权和责任范围随之扩大，同时也伴随着工资、福利等方面待遇的提高。公务员的晋升制度是一种富有成效的激励机制，是公务员管理的关键环节。
1.2.2晋升制度内容
新公务员法中，关于晋升制度的内容共有6条，分别明确了晋升的条件、要求、程序、公示制度和试用期制度，内容较录用少，主要是运用于实践中。
晋升的基本标准，是根据党在新的历史时期对国家公职人员的总体要求、德才兼备的原则、公务员队
伍的“四化”方针以及中央有关规定概括归纳而成的。主要包括政治意识正确、政治素养高，即能坚定地贯彻执行上级决策部署，有强烈的事业心和责任感；具有良好的工作作风；具有任职所需的工作能力、文化水平和专业知识。
通常情况下，公务员是逐级晋升，特殊情形的也可以破格或者越级晋升。同时，还应遵循动议、民主推荐、确定考察对象和组织考察、讨论决定、履行任职手续的程序规定。
公务员实行能上能下制度，对不适宜或者不胜任现任职务、职级的，应当进行调整。
1.2.3新公务员法对晋升制度的创新
新公务员法创新之举在于分别设置职务和职级，为广大公务员1 王琦, 公务员制度. 2016: 西南师范大学出版社
2 李晓霞著，转型期基层公务员素质建设研究. 2014：华东理工大学出版社.
提供了不同的职业发展道路，解决了晋升渠道窄的问题。
在具体的制度设计上：一是重新设置了职级序列，规定综合管理类公务员职级序列由高至低一次为一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级
主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员。与原来的非领导职务相比，增加4个层级。二是对晋升条件和程序作出原则规定。三是明确专业技术类、行政执法类公务员职级设置根据公务员法由国家另行规定，留出制度接口。
通过职务和职级两条线，大部分公务员对自己的职业道路可以有更清晰的规划，用“两条腿”走路。同时，职务与职级并行对激发公务员职工工作热情、潜能有着重大意义，推动建设稳定的公务员队伍。
2.税务系统晋升制度分析研究
2.1税务系统现状分析——以S市为例
自2018年机构改革合并以来，S市税务系统实行以国家税务总局为主、与市委市政府双重领导管理体制，负责S市范围内各税种、机关单位和个人社会保险费和有关废水收入征收管理。目前，S市税务局下辖50个正处级单位，包括20个内设机构、4个事业单位、10个派出机构和13个区局。派出机构和区局下设10至20个科室（所）。当前全系统现有公务员数量约为5500人，平均年龄39岁。按照不同职务级别划分，公务员数量呈三角状分布，不少公务员工作了十几年仍为科员，一直未能晋升。年龄结构趋于年轻化，自2014年来S市税务系统每年新录用公务员数量逐渐攀升，近5年新录用公务员超1000人，晋升渠道竞争激烈。
2020年，S市税务系统开展了职务职级并行工作，对表现优秀、贡献大、年龄大的领导干部予以晋升职级，并免除原有职务，重新调整岗位，合理配置领导干部岗位。对德才表现优异、工作实绩好、资历高的人员予以晋升职级，体现激励引导作用。
S市税务系统的晋升机制是以《公务员法》为遵循，结合实际情况制定方案。一是选拔方式统一，仍采取个人自愿报名，素质测试、民主推荐、面谈考察等相结合的方式。二是选任条件和资格各异，基本任职资格是应当符合现任职级或职务条件。如选拔晋升为副科长，需现任三级主任科员、四级主任科员，或现任一级科员满三年及以上。同时考虑个人往年绩效考核成果。三是晋升程序规范，需按规定组织人员自愿报名，分析研判，组织素质测试、民主推荐、面谈考察等，实行民主集中制，严格按照规定予以公示、征求纪检等部门意见。
2.2税务系统晋升制度存在的问题
2.2.1绩效考核科学性不足
公务员职务与职级晋升中的最为重要的标准之一就是绩效考核。但目前，税务系统绩效考核仍采用粗略的划分方式，各个单位15%比例的人员为优秀等次，大部分人员为称职等次，少部分人员（有严重过错）为基本称职或不称职等次。在晋升机制中，对绩效考核的参考度也不高，科级领导干部的选任资格条件为往年（两年或三年）绩效考核为基本称职等次；处级领导干部的选任资格条件更高一些。
在该种机制下，科级领导干部的绩效考核成果仅为资格条件的“门槛”，且大多数人均符合。绩效考核并未在科级领导干部选拔中发挥重要作用。
2.2.2职位数量设置有限
职务晋升需待职务有空缺时才能实现。税务系统经历机构改革以后，系统内人员冗杂，机构合并职位数量减少，原来的领导干部部分退居二线，如原来的正科长转为副科长（正科长级）。综合工作年限、资历、管理和工作经验等，一旦有职务晋升，优先考虑该类人员。而且，部分工作年限长的领导干部并无意愿退出领导职务。
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相应担保时，即无法提请税务行政复议，且若税务争议的过错方确为税务机关的情况下，纳税人仍需首先履行给付义务。这导致了纳税人的诉权被削弱，程序上并不合理。
4.2.2.税务行政复议缺乏独立性
税收行政复议由上一级税收行政部门作出，税务行政复议机构是内设的具体负责行政复议工作的机构，其从属与税务机关。《行政复议法》要求，“税务行政复议应由税务复议机关负责法制工作的机构负责办理税务行政复议事项”。目前我国省、市成立了税务法制机构，但县区级税务机关没有专门的法
制机构。复议机关的行政性及内设特性，导致税务行政复议组织缺乏独立性，一定程度上也损害了税务行政复议结果的公正性，不利于税收争议的解决，容易造成纳税人在权益受到侵犯时，不信任不接受税务行政复议的结果。
5.对策和建议
5.1.提高纳税人的权利意识，构建税收行政法制理念
当税收当事人的合法权益受到侵害时，必须在法律规定的时效期间内主张权利，这就要求在面对税务争议时，纳税人需要懂得如何使用税务救济制度保障自身的权益。这需要税务机关增强税务救济制度的宣传力度，提供税务当事人以行之有效的税务救济方式；同时要求税务机关在履行行政职能时，坚持依法行政理念，做到合法行政、合理行政，构建税收行政法制理念。法治型税收的特点之一是有完善的税收救济制度体系以保障纳税人的权利，通过宣传税收行政法制理念，增强纳税人等税收当事人的权利意识，提供行之有效的税务救济方式，才能在纳税人与税务机关产生税务争议时，使纳税人懂得并知晓如何解决税务争议。
5.2.实现税务行政复议过程公开化
对于税务行政复议案件，提高其结果公正性的有效手段即为税务公开。目前我国的税务行政复议制度
已引入听证制度，一定程度上有相应的公开性，应进一步扩大行政公开。公开是实现权力监督的必要条件，税务行政复议制度的公开需充分利用当今新媒体的特性，实现税务行政复议的背景、审理过程、法律依据、程序等的公开性，接受社会各届人士监督，这样能最大程度提高税务行政复议案件审查的公正性。
5.3.完善税务行政复议前置机制
税收行政复议的前置条件之一为，纳税人须缴清税款或者提供相应担保后，才能申请行政复议。此前置条件的设置是为了避免税款流失，保护国家财产。但国进可能在一定程度上造成民退。此时不妨考虑增加一些附加规定：如对于偷税、漏税、抗税等有税收流失风险的行为，必须强制要求前置，完成相应纳税或担保义务后，才能提请税务行政复议；而对于其他的税务争议案件，若税款流失的可能性很低的情况下，可不必要切实履行前置义务。
此外，税收行政复议制度必须前置于税务行政诉讼，此为前置性的第二点体现。关于行政复议制度与行政诉讼制度的先后性，可以考虑取消相关的限制。若强令规定纳税人适用税务救济程序的顺序，反而是一种权利上的剥夺。好的制度应当是税务机关提供完整、可行的税务救济方式，由相关税务当事人进行自由选择。若税务行政复议制度能够最大程度上实现便利、公正、公开，相信相较税务行政诉讼而言，税务行政复议能够获得更多纳税人的选择。
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这种情况下会造成不少的青年公务员积压，只能选择职级路线。
职级晋升同职务晋升一样，晋升数量有限，需要采取公开选拔晋升方式。不少单位在考虑晋升人选时会侧重考虑职务级别高、工作年限长、资历老的人员，有些基层公务员工作十几年仍是科员，这也会大大打击青年公务员的积极性。
2.2.3制度设计不够独立
制度设计问题是当前普遍存在的问题，不仅在税务系统内，在其他系统同样存在。职务与职级并行制度设计对原有的职务体系依赖性太大，职级与职务关联过于紧密，工资薪酬也与其有关。从长远来看，这并不利于盘活领导干部队伍，反而使得领导干部队伍过于臃肿，无法体现设计初衷。
3.税务系统晋升制度存在问题的对策建议
公务员的职务与职级并行政策的核心是通过设置职级序列，为公务员提供多一个选择，更有利于其个人发展和成长，解决过去“千军万马过独木桥”的问题。总的来说，职务与职级并行充分体现了正向作用，但发挥作用不够充分，本文从以下几个方面提出优化建议。
3.1优化调整晋升相关政策
一是探索灵活的年限认定政策。现行政策是必须达到一定年限才能晋升，但这并不利于激励青年公务员。部分老同志干活退一步，晋升冲在前，如按照资历予以晋升，对青年公务员影响较大。在具体实施上可以考虑设定重要条件、情形，从而缩短晋升的年限。如在科室中年度考核位于前列，获得过荣誉等。二是择优晋升以工作为基础。晋升要与绩效考核实绩挂钩，不能仅以年终考核为依据，日常工作成绩也要纳入考虑。
3.2建立并完善统筹协调机制
一是保证职务与职级之间的平衡关系。职级应保持其应有的独立性，令公务员知道且相信职级道路是宽阔的。尽量确保职务与职级对等，原本任职较低职务的公务员在晋升高一级职级以后，可以兼任向下一级的职务，但应控制数量，确保晋升的稳定性。二是细化相关规定。应当对职务与职级之间的交叉转任出台更加细致、可操作的规定。
3.3优化晋升考核体系
目前的考核为年终考核，一般为“优秀”“称职”“基本称职”“不称职”等次。建议应当创新考核形式，加大平时考核工作力度，近距离观察公务员的日常工作表现，让那些真正有实绩的公务员得以晋升。另外，设置更合理、更实际的考核机制，细化量化考核指标，根据工作内容、特点和侧重点，因地制宜地制定详细的可量化的考核体系，才能真正发挥考核的作用。
3.4重视公务员素质建设
当前，全球经济化、知识经济化、信息化以及我国政府转型等都提出了公务员加强素质提升的要求。基于素质模型理论，我们应当更关注公务员的个人提升，鼓励差异化，如提升税收业务水平能力、提升外语能力、提升信息化素养等，为不同类型的公务员提供其适合的职业发展阶梯。在晋升中考虑综合素质能力选拔晋升优秀人才，不再简单唯人、唯资历、唯职位、唯成绩。在公务员选拔方式中，综合采取素质测试、面谈考察等方式，从多方面考察人选，而不仅限于一次笔试和面试成绩，给予青年
公务员更多的激励，促进公务员队伍的素质提升。
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