国家公务员制度，是对行使国家行政权力，执行国家行政公务的人员，进行科学、法制管理的规范体系。它创始于19世纪70年代的欧洲，是近代资产阶级适应社会化大生产与现代公共行政需要，改革落后的封建官吏制度的产物。我国的《国家公务员暂行条例》已于1993年8月14日由国务院发布，并自同年10月1日起正式施行。这一条例初步确立了国家公务员制度在我国的法律地位。它的发布与实施标志着我国政府人事管理制度开始纳入法制化、科学化的轨道，对于保证政府公务员人员素质的优良、作风的廉俭、效能的提高，具有重要的意义。
第一节从古代官吏制度到现代公务员制度
一、中国古代的官吏制度
中国古代的官吏制度对欧美国家形成公务员制度，有着明显而深远的影响。正如孙中山先生所说：“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度原来还是从我们中国学过去的。”①所以，我们要深入地把握国家公务员制度的本质，就有必要探讨这一制度的形成，并且追溯它的源头——中国古代官吏制度。
中国古代的官吏制度，大致上经历了萌芽、发展与成熟的三个阶段。从公元前22世纪末第一个奴隶制国
家夏朝开始，至公元前221年秦统一中国，建立头一个统一的中央集权的封建国家为止，是古代官制的萌芽阶段，初创了宗法血缘封亲、六官中以天官为首等制度。秦始皇统一中国后，在加强中央集权的同时，对官吏制度作了一些调整。经两汉至南北朝，封建专制国家官吏制度得到确立和进一步发展，无论在官吏选拔、考核还是俸禄、监察制度都推出了新的办法。古代官吏制度走向成熟，最后又陷于僵化。
关于官吏选拔任用制度。西周实行官位世袭、长子继承的世卿世禄制。秦初按军功爵授官，接着官爵分离，以“能者在职、贡者在位”的精神取代世卿世禄制。两汉时，实行察举与征辟制。魏晋南北朝实行九品中正制，即在朝廷中指派有威望的人担任中正（选官），回乡考察人才，并把所选人才按上中下三级九品加以评定，再依品位高低向朝廷推荐。到隋朝，这种制度被科举制所取代。新制实行公开报考、择优取士、“一切以程文为去留”的办法，到唐朝达到鼎盛，明清的科举制因演化为“八股取士”而成为禁锢士人思想的工具。科举制把推荐方式推进到考试方式，录取标准改主观判定为客观地择优录取，应该说这是官吏录用制度的一大创举与进步。科举制在我国古代延用了1300多年，考试科目与内容也历经变化，但基本的做法未变。
关于官吏品位与工资制度。古代都依品位来分类和管理，有些朝代还把官职、官品与官爵分开。官吏职务高低表明权力与责任大小，官吏的品位（官阶等级）表明地位的尊卑、俸禄的多少，官吏的爵号表明功勋的大小。工资支付形式由较早的土地、实物，到后来改为货币、银两等。
关于考核与奖惩制度。古代的考核叫考课，考课与官吏的铨选与任用紧密相连。唐朝的考课开始标准化，对所有官吏要求做到“四善”，即德义有闻，清慎明著，公平可称，恪勤匪懈；对各种不同职官的要求是“二十七最”，即各种最好职官的标准。根据考课标准，量其九等功过。如一最四善为上上，居官谄诈、贪浊有状为下下。明朝官员任职满三年进行初考，满六年再考，满九年通考，待通考之后，划分称职、平常与不称职。依据考课结果，决定官吏职务的升、留、转、降、出入、解职。
关于监察制度。早在秦朝，就设有专门的监察官吏的制度。汉武帝时，建立了完备的监察系统。全国分为十三个监察区（称州、部），每部设刺史一人。刺史虽级别低下，只相当于小县今，但职权相当重大，可按中央规定的“六条”监察、核举郡国长官。中央还设御史台，负责监察中央百官，领导刺史监察工作。元朝除设监察全国官吏的御史外，还专设六个科分别地对口监察中央的六部（吏、户、礼、兵、刑、工部）。
我国古代的官吏制度存在着运行方面重人治、轻法治，选人用人方面“贵德贱艺”、“重道轻器”、“重义轻利”、重男轻女、好驯服恶创新等严重弊端。
尽管如此，我们不应忽略历史的另一面。毕竟中国古代在官吏的选拔任用、考核奖惩、爵禄俸给、监督弹劾、离任退休等方方面面，建立了体系完整、特点鲜明、源远流长的制度，其中的一些用人的思想、原则、方式、方法，不仅在当时具有一定的历史进步作用，就是在今天也有值得借鉴之处。
值得指出的是，中国古代的官吏制度，特别是其中的科举制度对现代国家公务员制度的建立，曾产生过重大影响。在1570一1870年的300年间，英文出版的中国官制与政制的书籍就有70多种，有不少书籍对中国官制，尤其是科举倍加赞扬，并力主英国政府仿效。
二、近现代国家人事行政制度
三、现代公务员制度的特征
“公务员”这一概念，是汉语从英语Civil Service（类称）、Civil Servant（个称）与日语“公务员”等用语借鉴过来的。其原意是文职服务人员，汉语的译法尚不统一，有的译为“文官”，有的译“公务员”，还有的译为“文职人员”、“公职人员”。在世界各国的叫法也不尽相同，如英国称“文职官员”，美国称“政
①《五权宪法》、《孙中山选集》下卷，人民出版社1956年版，第585页。
府雇员”，法国、日本称“公务员”、尽管译名或称呼上的不一致，但这个概念的基本含义则大体相同。一般地说，公务员就是指在各级政府部门行使国家行政权力，执行国家行政职务的专职人员。现代公务员制度具有一些共同认可的特征。
第一，公开考试，择优录用。
第二，严格考核，奖优罚劣。
第三，职务常任，职业保险。
第四，严明官纪，清正官风。
第五，法规健全，管理有序。
近几十年以来，公务员制度发展变化的大致趋势是：公务员分类方式上实行职位分类与品位分类相结合，公务员管理机构日益组织统一、功能健全，更新、激励与监控机制逐渐完善，录用形式进一步多样化，考核办法更注重度量化，实行终身职业培训，管理的手段与方式日益现代化。
第二节我国国家公务员制度的建立及其意义
一、国家公务员制度的形式
现行的国家公务员暂行条例，是我国公务员制度的初始行政立法形式。它的出台，既是我国干部人事制度改革的必然产物，也是我国经济体制改革和政治体制改革的客观要求。这是因为：第一，我国经济体制改革和政治体制改革为制定公务员条例了奠定了良好的基础。第二，党和国家的方针政策为制定公务员条例提供了指导。在总结“文化大革命”沉痛教训之后，我们党和国家充分认识到改革我国现行干部人事制度的重要性，并为此提出了一系列改革的方针和政策。1980年8月18日，同志在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中，针对一些具体制度的弊端，
明确提出“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。1987年10月，党的十三大报告进一步明确了改革干部人事制度的重点，“是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理”。在1988年4月13日七届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》中，再次强调要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。第三，我国宪法的基本原则和有关规定，为制定公务员条例提供了基本法律依据。第四，我们长期积累下来的一套干部管理经验，为制定公务员条例打下了坚实的基础。第五，世界各国人事管理制度的优点和长处，也为我们制定公务员条例提供了某些借鉴和参考。
二、国家公务员制度的主要内容与特点
《国家公务员暂行条例》共有18章88条，对国家公务员从考试录用到退休的各个管理环节，都做出了相应的规定。
其主要内容有：1．义务与权利。2．职位分类。3．录用制度。4．考核制度。5．职务晋升制度。6．培训制度。7．交流制度。8．回避制度。9．辞职辞退制度。
此外，公务员条例还对国家公务员的奖励、纪律、任免、工资保险福利、退休、申诉控告以及对国家公务员的管理与监督等，都做出了明确的规定。与我国原有的干部人事制度相比，它具有以下几个主要特点：第一，竞争择优机制。第二，新陈代谢机制。第三，廉政勤政的机制。第四，法制化管理。
三、建立国家公务员制度的意义
第一，建立和推行国家公务员制度，把机关干部从大一统的干部队伍中分离出来，建立符合行政机关特点的科学的人事管理制度，有利于调整干部结构，提高机关工作人员的政治、业务素质，有利于强化政府指挥系统，加强勤政建设，克服官僚主义，提高机关行政工作效率，为坚持以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的党的基本路线提供组织保证。
第二，建立和推行国家公务员制度，有利于加强廉政建设。
第三，建立和推行国家公务员制度，可以促进机关人事管理工作的科学化、法制化。
第三节我国国家公务员制度的执行原则与适用范围
一、执行公务员制度的指导性原则
国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准。
第一，公务员条例贯彻了党的基本路线。以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，即“一个中心，两个基本点”，是我们党在社会主义初级阶段的基本路线。
第二，体现全心全意为人民服务的宗旨。
第三，坚持德才兼备的用人标准。
二、国家公务员制度的适用范围
我国制定公务员条例时，对国家公务员范围的确定主要是基于以下几点考虑：1．各级国家行政机关，2．各级人民政府的组织人员。3．关于依法行使国家行政机构的人员能否划入国家公务员范围的问题，由于情况比较复杂，有的是完全行使国家行政权的，有的是部分行使国家行政权的，因此需要作具体分析后
再加以确定。4．国家公务员的范围不应包括国家权力机关、审判机关和检察机关的工作人员，对他们的管理，应当按照党的十三大报告讲的，建立类似国家公务员的制度进行管理。
在《条例》第3条中有明确规定，即“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”这一规定，明确了公务员条例适用的法律主体。1．各级国家行政机关中的工作人员。2．各级国家行政机关中的工勤人员不适用于公务员条例。3．各级人民政府的组成人员虽属于国家公务员的范围，但对他们的管理，公务员条例不能完全适用，只是部分适用。
依照《国家公务员暂行条例》，下列那些人属于国家公务员？
A.监利县县委书记
B.湖北省政协主席
C.武汉市教育局局长
D.重庆市人大常委会主任
E.国务委员
F.华中科技大学校长
G.某国有企业厂长
H.某村民委员会主任
I.武汉市司法局局长
J.湖北省教育厅清洁工张某
K.武汉市中级人民法院院长
第2讲国家公务员的义务与权利
2.1 国家公务员与国家之间的法律关系
2.1.1我国国家公务员与国家之间关系的性质
我国国家公务员与国家之间的关系，是一种法律关系。法律关系就是经法律规范调整了的社会关系，其鲜明的特征是法律关系各主体相互之间在法律上存在有明确的权利和义务关系。
《国家公务员暂行条例》中对公务员权利与义务的规定构成了这种法律关系的基本内容。授予法律上的权利，设定法律上的义务，是法律实现对社会关系调整的特有方式。公务员与国家法律关系的存在，就在于这种法律关系具有法律所规定的公务员与政府之间在法律上的权利与义务关系。
明确我国国家公务员同国家之间的关系可以使我们清楚地认识到，一旦某个人经过一定程序成为公务员这种“特殊”身份的公民后，便同国家之间产生了一种“特殊”的关系，即权利义务关系。公务员所享有的权利便是国家应尽的义务，公务员所尽的义务便是国家所享有的权利。但是，一旦公务员丧失其公务员身分，则同国家之间就立刻不存在这种权利义务关系。
2.1.2国家公务员义务与权利的定义与特点
定义：公务员的义务就是法律对公务员必须做出一定行为或不得做出一定行为的约束和强制。公务员的权利就是法律对公务员可以做出某种行为，要求他人做出某种行为或制止某种行为的许可或保障。
特点：我国国家公务员的义务与权利有着鲜明的特征，集中体现在以下几个方面：
第一，国家公务员所享有的权利具有广泛性和真实性。不是空头支票。第二，国家公务员的义务与权利具有平等性。主要包括守法上的平等和执法上的平等。第三，国家公务员的义务与权利具有一致性。包括权利与义务的相互依存、互为对英以及目的的一致性。
2.1.3明确国家公务员义务与权利的意义
以法律规范的形式明确国家公务员的义务与权利有着非常重要的意义，主要体现在以下几个方面：第一，对国家公务员的义务与权利做出明确的规定有利于促进我国社会主义民主与法制建设。第二，对国家公务员的义务做出明确的规定，可以提高公务员的责任意识，督促其尽职尽责。第三，对国家公务员权利的确定，使公务员在履行其义务过程中有了明确的法律依据及保障，可以使公务员顺利完成国家和人民交给的任务。第四，对国家公务员义务与权利的规定，有利于加强对公务员的管理与监督工作。
2.2 国家公务员义务与权利的内容及其相互关系
2.2.1我国国家公务员义务的分类与内容
分类国家公务员的义务可以从不同的角度进行分类，如依据义务的履行方式不同，可分为座位的义务和不作为的义务；依据公务员履行义务时间期限的不同，可分为公务员在职期间的义务和退出公务员系统后的义务。
内容根据《条例》的规定，我国国家公务员应履行的义务有八项。
2．2．2我国国家公务员权利的分类与内容
分类国家公务员的权利依据其来源的不同可以范围三种：一是公务员以本人身份取得的权利，也加身份保障权。二是执行公务的权利，通称职权。三是公务员权利受到侵犯时的权利，也称为救济权。
内容《条例》规定我国公务员权利的基本内容也有八项。
2．2．3国家公务员义务与权利的相互关系
公务员的义务与权利，作为构成法律关系两个不可分离的方面，既有联系，又有区别。具体表现在：公务员义务与权利的不可分离性。如公务员既享有权利，同时也要履行义务。
公务员义务与权利的相互对应性与对等性。如公务员执行公务，既要有职有权，同时又要依法行政。
公务员义务与权利的互相依存性。如公务员有非因法定事由和非经法定程序不被免职、辞职或处罚的权利，所有公务员都享受这一权利，但相对某个公务员而言，他享有这一权利，其他公务员就要承担保护他不被非法免职、降职、辞职或处罚的义务。
公务员某些义务与权利带有双重性。如公务员有接受培训的权利，受培训既是权利，也是义务。
公务员级别划分
国家公务员义务是第一位的，权利是第二位的。义务必须履行，权利可以放弃。
第三讲国家公务员的职位分类
职位分类的来源：职位分类是适应近代经济社会发展需要而产生的一种科学的人事管理方法。它最早产生于美国。19世纪是美国经济迅速上升的时期，随着城市人口激增，市政管理日益复杂，导致政府职能扩大，公务人员猛增。而当时的政府文官管理是很混乱的，同工不同酬的不合理状况普遍存在。这引起公务员的不满，提出参照工作制定公平的薪给待遇的要求，由此国会对公务员分类开始予以关注。1853年和1854年，美国国会将财政部、内政部、海军部、陆军部和邮务部的文书人员划分为四类，每类分别规定薪级，由此奠定了职位分类制度的雏型。进入20世纪后，美国经济社会发展到了一个新的水平，旧的文官管理制度已不能适应人事管理的需要。1908年芝加哥市文官委员会根据泰勒提出的“工作分析”原理，率先制定了职位分类方案，并于1912后正式实施。此后，美国各州积极反应，相继实行职位分类制度。1923年，美国国会通过《职位分类法》，将联邦各类人员分为5类44等，并
以此划定薪给范围。1949年，美国国会又通过新的《职位分类法》，并一直沿用至今。新的《职位分类法》将公务员职位减并为两大类：一类是一般职位，分为1188等；一类是技艺保管员类，分为10等。1
在美国实行职位分类制度的影响下，加拿大、法国、日本、南朝鲜等国，先后在不同范围以不同方式实行了职位分类制度。我国在1987年后，根据中共十三大提出的经济、政治体制全面改革的要求，决定在我国建立国家公务员制度并实行职位分类制度。1993年8月14日国务院颁布的《国家公务员暂行条例》规定：国家行政机关实行职位分类制度。
3．1 职位分类的概念、原则及意义
3．1．1职位与职位分类
职位是由上级组织分配给一个工作人员的职务和责任；或者说是国家行政机关中具有一定的职务和责任、需要一定规格的人员来承担的工作岗位；它是职位分类的最基本要素，是分类的对象。
职位包含三个要素；职务、职责和职权。职务是工作人员应当完成任务或为实现某一明确目的而从事的工作行为。职责是指该职位必须做什么或不做什么，是指担任该职位的人对其工作的承诺程度。职权是指职位任职人员为了完成工作行为而具有的权力。这里值得注意的是：一是职务和责任是上级组
织分配的，而不是职位现职人员自己随意确定的；二是分配给任职人员的工作量必须是适当的，既不能过多也不能过少。
一般地说，职位具有以下几个特点：第一，职位是行政组织的“细胞”，是政府执行公务的基本单位，它强调的是由公务人员担任的岗位，而不是指岗位上的公务人员。第二，职位是以事为中心而设立的，不因人而转移。第三，职位的数量是有限的。根据这些因素所决定的职位数量，称为这一组织的编制。第四，职位可以是常设的，也可以是临时的；它可以专任，也可以兼任；可以有人担任，也可以是空缺。第五，职位不随人走，如果职位撤销，则有关人员必须随之撤销。第六，一般地说，绝大部分职位都可以按一定的标准和方法加以分类，都可以划归为一定的职系和职等。
所谓职位分类，是指应用于人事行政的一种方法，即将行政机关的工作岗位，根据其职能、机构、编制的要求，以工作性质、繁简难易、责任轻重、所需资格条件等四要素为评价标准，对之加以科学分类，划分不同的门类和等级，制定出职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，以此作为国家公务员的考试、录用、考核、培训、任免、升降、报酬、奖惩的依据，这个过程就是职位分类。按照职位分类的原则管理国家公务员的机制，就是职位分类机制。
3．1．2两种不同的人事分类制度
目前世界各国人事分类制度大体可划分为职位分类和品位分类两种。品位分类的基本含义是以公务员
个人所具备的条件（如资历、学历）和身分（如官职地位的高低）为依据的人事分类。它具有以下特征：1．录用考试方面重视拟录用人员所具有的学历、资历、经验、能力等项通用的资格条件，而不要求他们必须具有某一方面的特殊知识或技能。2．在晋升方面重视他们自身所具备的德才表现、所作贡献、能力水平、任职年限等项通用的资格条件，而不强调他们必须具有某一领域的特殊知识或技能。3．国家工作人员的职务等级变化直接与其地位的高低、工资的多寡相联系。4．国家工作人员的调动和交流不受所学专业、所熟悉工作的限制。5．国家工作人员的流动一般不影响职务级别和工资级别的变化，实行级随人走。
这种分类方法的优点在于：①有利于公务员的流动和各方面能力的提高，便于培训、选拔通才；②有利于发挥人的主观能动性，能给公务员提供不断升迁的机会；③有利于吸收教育程度较高的优秀人才；○4分类方法比较简单，便于管理。其缺点是：①缺乏按职责大小、工作难易程度等较科学地决定职位高低和相应报酬的管理方式；②容易造成贡献大、成绩优异的人员因学历、资历等所限，而得到较少报酬，以至影响其积极性，有些报酬丰厚的人员又从事较简单的工作，形成同工不同酬、多劳不多得、干好干坏、干多干少一个样等。
1周美雷主编：《中国公务员制度简明教程》，2000年第1版，北京：红旗出版社，第41页。
职位分类与品位分类的不同则在于：它具有高度非人格化的特征。它严格按照公务员职位的特点来进
行分类，而不直接涉及公务员个人资格在分类中的影响。按公务职位性质和内容的异同，依次划分为职门、职组和职系；再对各职系内的职位按其责任轻重、工作难易和所需资格条件，划分若干高低有序的职级，并在职级划分的基础上，进行职级列等，使处于不同职系的职位可以依职责轻重统一排列等级。这种分类方法，由于明确规定了每个职位的职责任务和工作标准以及应具备的资格条件，就为公务员的录用、考核等各项管理提供了客观依据。同时，由于这种方法将公务员职位按其性质、难易程度分门别类地予以排列，并制定有一套科学的法规文件，如职位说明书、职级规范等，对每一职位都有详尽说明，这就为人事管理科学化打下了良好基础。这种分类方法也有其不足，主要表现在：①职位分类一般适合于专业性、机械性、事务性较强，易于规范化的职位，而不太适合于那些特别需要发挥个人积极性、创造性、不易确定职责的职位。②职位分类结构的严密性虽给人事管理带来方便，但由于职务区分过细，职级设置过死，也难免造成人事管理僵化，缺乏弹性，不利于人才的全面发展。③职位分类程序繁琐，需要投入大量人力、物力、财力和时间、同时这种静态管理也难以适应职位结构的不断变化。
我国职位分类制度，正是借鉴和吸收了职位分类和品位分类的优点，并根据我国的国情而制定的有中国特的人事分类制度。
3．1．3建立职位分类制度的意义。
1．职位分类是进行科学的人事行政管理的起点和基础。
2．职位分类为建立机关工作责任制，提高工作效率，克服官僚主义创造了条件。
3．实行职位分类给实行合理的工资制度奠定了基础，可以更好地贯彻按劳分配的原则。
4．实行职位分类有助于精简机构，合理定编定员，提高行政效率。
5．职位分类使政府机关的职位数目和工资标准有了确实的依据，有利于行政机关的预算约束和民主、公开监督。
在我国各级行政机关中建立职位分类制度，将为公务员的培养和使用提供科学依据，为提高机关工作效率创造条件，为我国人事管理的科学化、法制化奠定基础。
3．2 我国公务员职位分类制度的模式选择
3．2．1职位分类的基本概念
职系职系是指工作性质充分相似的所有职位的总称。
职级职级是指工作性质、难易程度、责任程度、所需资格条件充分相似的职位。
职等职等是指工作性质不同，但其工作的责任轻重、繁简难易及任职资格条件等相近的职级的集合。
职组职组系工作性质相近的职系的组合。
职门职门系工作性质大致相近的若干职组的汇集。凡属于不同职门的职位，其工作性质则迥然不同。
职位说明书职位说明书系指对每个职位的工作内容、职责、工作标准及有关事项的说明。或者说，它是对该职位的综合说明性的文件，说明该职位的有关工作性质、难易程度、责任轻重及任职资格条件等。其内容一般包括：①职位名称；②职位编号；③工作项目；④工作描述；⑤所需知识和技能；⑥转任和升迁范围；⑦工作标准。
3.3职位分类制度的实施
3.3.1职位设置
职位设置应遵循以下原则：第一，职位设置必须以“事”为中心，在职能分解的基础上，以职位的工作任务、工作性质、责任大小、难易程度、所需资格条件为依据。不能以“人”为中心，设置“人情职位”或“感情职位”。第二，职位设置应遵循系统化原则。要充分考虑职位的整体性、结构性、层次性、相关性、目的性、功能性、适应性和优化性，保证整个机关的最佳运行。第三，职位设置应遵循最低数量的原则，可设可不设的职位不设。第四，职位设置应遵循能级层次原则，要求层次分明，职责明确，精简效能，职位的层次就低不就高。
二、制定职位说明书
三、确定职务
第4讲国家公务员的录用
4．1 录用考试的含义、原则和意义
一、公务员录用的含义
公务员的录用是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，按照法定条件和程序，采用考试和考核的办法，将不具有公务员身份的人员录用为公务员的一种人事管理制度。它包括三个方面的含义：第一，录用的适用范围只限于补充担任主任科员以下非领导职务的公务员。第二，录用公务员，必须采取公开考试和严格考核的办法，择优录用。第三，录用公务员，必须按照法定的条件和程序进行。
二、录用公务员的原则