思想战线2011年人文社会科学专辑第37卷ɴ.2011Vol.37
直接委托代建的政策依据与解读
于晓辉，赵欣，张玉兰①
摘要：代建制是我国工程项目管理领域中的一个创新，与以往的项目管理方式不同，代建制解决了许多在政府投资建设项目管理中的弊病，国务院也于2004年下发专文要求在全国范围内推行代建制。根据代建制的不同实施方法，可以将其分为直接委托代建与市场公开招标代建两种。由于不同地区对代建制的理解存在一定的差异，所以采取的代建方式不同。直接委托代建由于其自身存在的一些情况，使得其与多数原有的政府投资建设项目管理方式的差异不大，也就成了在代建制发展中的一个值得关注的领域。
关键词：代建制；直接委托代建；政策依据
一、代建制在我国的出现和发展
单位隶属2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
而自从1993年，厦门开始在我国内地率先试行代建制以来，代建制在我国各地的项目建设和管理之中得到了广泛的实践，并且相比较以往的项目管理模式，代建制发挥了极其重要的作用。“代建制”是对我国政府投资的非盈利性工程项目管理模式进行改革的重要举措。国际上通用的工程项目总承包可以视为是委托代建的源头，而我国的“代建制”主要是以政府投资的非营利性项目为主，是针对我国现阶段工程项目管理领域中出现的一些问题而引进创新的，是结合我国国情的新的项目管理模式。国家在现阶段提出代建制，是政府职能转变的体现，实行代建制将大大改变政府目前在工程项目管理领域中的角，政府的角由过去的身兼裁判员和运动员变成了单一的裁判员。
二、直接委托代建制的政策依据
目前，我国许多省市区均根据各自实情，出台了具有地方特的代建制文件，通过整理分析，可以明显地把代建制的模式按照是否公开招标来区分为直接委托代建和市场公开招标代建。通过对各地的代建制文件的进一步研究，笔者整理出了现有直接委托代建的一些文件规定，通过对这些文件的研究，可以得出目前我国各地对于直接委托代建的一些态度和看法。在全国各地均在实行市场公开招标的代建模式的大环境之下，仍然有部分地区能够采用与政府关系密切的直接委托代建，而许多地方均位于我国沿海发达地区，当地经济市场化的程度高于全国平均水平，是什么原因促使直接委托代建仍然能够在以市场公开招标为主体的代建市场中占据一席之地，值得我们深思。
三、对直接委托代建制政策的解读
不同于市场公开招标选择代建单位的模式，直接委托代建中对于代建单位的选取更加目的化，项目法人或者当地政府在选择代建单位之前已经有了意向单位，只是对于项目的管理操作采用了与以往指挥部模式不同的代建制。
（一）直接委托代建是相对于招标选择代建单位而言的；代建制以后的发展趋势主要是通过市场招标选择代建单位
目前，我国各地陆续出台了几十个代建制的文件，其中涉及直接委托代建的却寥寥可数，我国几个率先实行代建制的地方的经验表明，从替代传统指挥部的管理模式方面，市场公开代建的实施效果要比直接委托代建好。
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①基金项目：云南省交通厅项目“云南六曼公路代建管理试点研究”阶段性成果
作者简介：于晓辉，云南大学工商管理与旅游管理学院硕士研究生；赵欣，云南大学工商管理与旅游
管理学院硕士研究生；张玉兰，云南大学工商管理与旅游管理学院硕士研究生（云南昆明，650091）。
在众多地方有关代建制的规定之中，涉及直接委托代建的却是很少一部分，大多数的是以市场公开招标代建为主的代建制模式，这说明市场公开招标的代建模式已经能够被各地项目建设主管部门所认可。
市场公开招标的代建模式使得各项操作都市场的监督之下，项目业主的暗箱操作的影响也可以降低到尽量低，夺标的代建单位的资质较高，对项目的监督管理水平也很专业，参与竞标的企业能够发挥出自己最大的潜能，向业主展示出自己最突出的优势，同时也有利于控制工程造价，降低劳动物资等的消耗水平。有利于保证工程质量。而目前，在我国公路建设领域，《工程建设项目施工招标投标办法》和《公路工程施工招标投标管理办法》明确规定了公路项目执行招标制度的，这样就使得市场公开招标代建成为代建制主体的一个制度性保障。
（二）一般来说直接委托代建主要适用于造价金额较小或者工程规模较小、技术难度不大的工程，影响较小
即使是明确规定可以实行直接委托代建的地方，在代建项目的选择上也是有明确要求的，如我国最先进行代建制探索的厦门，在其有关代建制规定的《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》中明
确说明“造价1000万以上的工程实行招标委托，造价1000万以下的工程可实行直接委托。”随着社会经济的发展和通货膨胀的影响，项目建设的预算金额也在逐年上涨，动辄上亿的项目早已不罕见，造价在1000万以下的项目的影响性不够，公众的关注程度不高，可以省去一些招标的成本和政府部门在进行项目运作上的麻烦，可以说是“抓大放小”。
即使是这样的一些代建项目，在监督层面上也依然完备，至少在程序方面没空挡。所以说，地方政府明文规定使用直接委托代建的项目也反映了各地的差异性，从地方的社会经济发展的实情出发，因地制宜。
（三）直接委托代建的政策法规与通过招标选择代建人的政策法规一般是通用的
关于是否采用直接委托代建，各个地方存在着认识和实践上的差异，很多地方政府甚至没有将两者分开来讲，在各地的出台的文件中却无法断定一个项目究竟是要采用直接委托代建或者是市场公开招标代建，这其实给各地政府在决定采用哪种代建模式时留有很大的思考空间，这完全取决于决策部门的喜好，而不是项目本身的实际情况。所以，这样的文件规定对于代建市场而言并不完善，需要进行明确的界定。而从我国社会主义市场经济运行的总体方向来看，实行代建单位的公开市场化招标是大势所趋，政府直接委托代建只是一些地区在试行代建制的初期阶段所进行的小范围的探索，随着代建经验的不断丰富和完善，政府职能转变的深入以及项目管理市场改革的推进，市场化招标将会是代建制实行的最主要的选择。
（四）由政府设立或授权产生的代建单位，可视同政府的一个部门，其地位非是市场招标产生的代建单位可比
政府设立或授权产生的代建单位，直接隶属于设置部门的管辖，基本上等同于政府的一个实务部门，其对项目的管理可以等同于政府部门的直接管理，因为这样的代建单位无论在人员的调配，资金的使用以及管理措施的制定等都受到政府部门的影响，可能在代建管理过程中的主要目标并不是让出把项目建设管理好，而是如何达到上级政府部门的最大满意，这就和市场化公开招标产生的代建单位的运营思维完全不同，也是传统的政府管理模式的体现，与以往的指挥部管理模式相比，换汤不换药。
在现有条件下胜出的代建单位给代建市场留下的基本印象就是与政府部门的关系比较密切，而不是其本身的经营管理实力是否强大。这样的代建单位有的是实力比较强大的国有企业，有的甚至就是政府部门下辖的一个直属单位，其身份、地位自然而然就比那些在代建市场中只能靠参与公开招标争取市场份额的代建公司特殊，而其在项目建设管理中的各种态度也就是相关领导部门态度的直接体现，直接代表着项目业主的态度。
（五）项目代建的主体能否进行再次委托没有明确说明
在对代建单位确定之后，项目代建的主体是否能够进行再次的委托，各地方的规定文件中均没有涉及到。这就给代建项目的监管实施埋下了一个隐患：代建单位是否只能进行一次委托还是类似于项目承
包一样可以多次承包和转包。由于没有文件的明文规定，在实际操作中的尺度把握也会由于政府主管部门的不同解释而产生不同的效果。如果项目可以层层转包，那么带给代建管理部门的难题将会倍增，一级代建单位的主要任务将可能从项目管理变成对下面承包部门的管理，偏离其主要的工作方向。
针对此，应该对代建主体的权力在委托代建文件中予以明确，明确代建单位的权限范围，这样就能够给代建管理一个合理的监督范畴，使其能够在有限精力的条件下最大限度的实现对整个
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项目的监管。
（六）直接委托代建不符合代建制的合同管理实质
经济学中的委托代理理论为可以看作是代建制的理论依据之一，各行为主体之间的关系应当是委托代理关系；代建单位作为项目建设的代理方或者受托方，代表建设方、委托方或者被代理方承担公路建设的职责。代建单位依据代建合同的约定并以委托方的名义提供项目建设的代理服务，并对受托的项目建设事项对委托方承担责任；而被代理方或者项目建设的委托方，仍属于项目建设主体，需要对外承担项目建设相应的民事责任。
由此可见，代建制管理的实质是应该是合同管理；代建制签约双方之间的关系也应当是委托代理关系即授权者就是委托人，被授权者就是代理人。直接委托代建也应当看作是所有权和经营权分离的一种表现。但是从各地方所出台的有关直接委托代建的文件中我们却只发现直接委托代建的规定中只规定了要求委托代建单位按照合同约定代行项目建设职责，这说明代建单位属于项目建设的受托方，并没有直接说明谁是委托方；这也就反映出了各地方对于直接委托代建的合同关系的模糊定义，这其中有可能是真的忽略了，但也可能是有意为之。
（七）直接委托代建没有规定代建单位和委托方应当承担的责任
相对于政府的强力角，代建单位的影响力要小很多，故而在项目建设过程中面临的土地、融资、风险等实际问题上的风险不言而喻，并且很多代建单位并没有足够的实力解决这些困难，这就需要当地政府在有关代建制的文件规定中明确说明，把原本属于政府工作职责中的部分从代建合同中剔除，只保留代建单位本应负责的项目的建设和管理任务，明确委托方和代建单位各自的职责。
一些地区由当地政府或者政府项目建设主管部门直接指定代建制单位，并且在建设工程中对代建行为有过多的行政干预，项目建设资金和代建管理费也很难及时到位，有些地区的代建单位甚至受政府的授权承担项目建设筹资的职责，这和政府部门通过设立项目建设指挥部来承担项目建设的职责，并无本质上的区别；至少不是我们所想象的市场经济条件下的代建行为。
四、对采用代建制的反思
随着我国社会经济的发展，项目建设领域中的管理模式也在不断地进步，从地方政府的探索，到中央政府的明文规定，代建制已经成为目前我国投资体制中的一个十分重要的探索方向。
在以往的认识中，市场与计划相比，缺少的是效率，更多的是其无调节的浪费，而传统指挥部模式的大权在握保证了能够集中力量办项目，新中国成立后的许多重大的基础设施建设均是在这样的管理模式下建成使用的。而在市场经济条件下，选择代建单位需要从招标开始，这无疑会比直接下达指令成立项目建设指挥部要麻烦很多，但是即使多了这样的程序，代建制的优势却是指挥部模式无法比拟的，原因何在，值得我们深思。
代建制是我国政府投资体制市场化改革的产物，虽然不可能解决项目管理中存在的所有问题，但如果能够得到公开有效的执行，就能在转换政府职能、严格建设程序管理、控制工程成本、保证工程质量、增强政府对建设项目的有效监管等方面发挥重要的作用。实行代建制加强了项目建设的专业化管
理，既有利于政府主管部门集中精力加强监管和服务，也有利于提高政府投资效益，提高建设管理服务水平。
随着代建制的推行，政府部门应当通过转换职能，明确政府角在代建市场中的科学定位，而不应当事无巨细或者是越俎代庖地去扮演项目法人或代建单位，今后我国政府部门的主要职能将转向为制定适应的政策法规来把握市场的发展方向；通过制定相关法律法规来规范公路市场的代建行为，通过有效的监管来维护代建合同签约双方各自的合法权利，要求双方严格履行合同约定的职责和义务，促使项目建设管理市场合法、健康、有序地发展。
参考文献：
［1］潘灿菊：《浅谈代建制相关政策法规的完善》，《建筑》2006年第21期。
［2］朱伽林：《完善公路建设代建制的理论与政策研究》，长安大学学位论文2010年。
［3］戴晟春：《代建制公路工程项目中主体利益博弈分析》，《公路与汽运》2008年第7期。
［4］苏杰，高欣宇：《黑龙江省公路建设项目“代建制”问题与对策研究》，《黑龙江交通科技》2008年第11期。
（责任编辑陈风）
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