作者：梁旺兵 张罄月
来源：《发展》2019年第01期
目前，文化旅游产业已显著成为甘肃经济增长、经济社会全面进步和发展的重要产业、先导产业和支柱产业，已成为甘肃省经济社会发展的重要动能、新型增长和发展领域。甘肃作为文化旅游资源大省，有发展文化旅游的基础优势与后发优势，同时也存在着很多问题与制约因素。文化旅游产业已经成了21世纪的朝阳产业和先锋产业。近年来，随着制造业等传
统产业在全球范围内表现出明显的进步乏力，文化旅游产业以其旺盛的生命创造力、特殊的资源优势和巨大的产业增值逐渐成为世界各国经济发展的产业生力军。甘肃省历来是承东启西、连接欧亚的重要战略通道，是中原联系新疆、青海、宁夏、内蒙古的桥梁，在建设丝绸之路经济带中具有重要地位。“十二五”和“十三五”期间，甘肃文化旅游产业在增长速度、发展规模、产业业态和产品结构、文化旅游和相关产业融合、大景区建设、文化旅游投资增长速度、文化旅游体制机制改革和创新等方面取得了良好的发展成就。但是，甘肃省文化旅游发展仍然存在着很多问题与制约因素。
一、甘肃省文化旅游发展存在的问题
（一）文化旅游发展的体制、机制有待完善
对文化旅游业而言，2018年是一个划时代的变革之年，文化和旅游两大管理机构合并为“文化和旅游部”，正式结束了文化旅游在管理体制方面长期分割的旧格局，开启了文化和旅游融合发展的新时代。甘肃文化旅游的发展在顶层设计、体制机制方面存在很多问题，旅游协会的作用也未能得到很好地发挥。在顶层设计方面，一些省级层面的政策文件缺乏进一步的细化，缺少可操作性，尤其是财政、税收、金融等关键手段及关键措施支持不力，
对中小微企业的支持限制太多。一些文化旅游规划没法落实，重复规划的现象严重;多头管理、文化旅游景区自收自支事业单位人员问题等仍然是文化旅游行政管理体系中最突出的问题;如何平衡文旅结合的体制机制、平衡文化部门和旅游部门在实际工作中的权和利、权和力，是今后重点要解决的问题。
（二）文化旅游发展的理念、观念相对滞后
发展往往源于理念领先，落后往往由于理念滞后。全省从顶层到基层尚未充分认识到文化旅游发展对于甘肃省区域竞争力增强、文化软实力提升以及经济社会结构转型的重要意义，尚未树立文化旅游一体化、省、市、县—体化发展的观念，文化旅游发展的战略意识高度不够;缺乏产业意识，缺乏创意型的策划、包装和市场开拓，走市场求效益的渠道不多;落后的理念和陈旧的观念导致制度创新和体制机制创新优化比较困难，也严重制约了全省文化旅游的创新发展，只有对文化旅游发展理念做出深刻变革和创新，才能推动全省文化旅游跨越式发展。
（三）经济社会发展水平对文化旅游发展支撑不够
甘肃省经济社会整体发展水平比较低，区域经济和社会发展水平整体不高，对文化旅游的拉动不足，经济社会哺育文化旅游业，实现文化旅游产业的转型升级和培育壮大的能力不足，导致文化旅游整体发展水平滞后，文化旅游发展的环境和基础设施建设欠账多，文化旅游产业规模和体量在全国基本处在文化旅游产业发展的第三梯队;文化旅游产业体系建设和发展的水平尤其是宏观文化旅游产业体系不能支持甘肃文化旅游产业在既定目标下的发展要求;文化旅游市场结构不良，一日游游客的占比人数仍然过高，远程和入境旅游市场发展不足;同时，甘肃省第二产业内部结构一直停滞不前，难以优化。近年来甘肃省工业经济整体下滑速度较快，全国平均经济增长速度为7%，甘肃不到5%，工业经济发展态势不容乐观;第一产业也以传统农业发展模式为主，精细农业、设施农业、高新农业及创意农业的发展都很薄弱。整体经济发展水平、环境建设和文化功能建设滞后于文化旅游产业的发展，对文化旅游发展的支撑不够。
（四）文化旅游发展的宏观产业体系不完备
宏观产业体系是相对于微观产业体系而言的，微观产业体系就是“吃、住、行、游、购、娱”的内部产业体系，而宏观产业体系则是整个社会都为文化旅游产业发展服务，自觉
的协同区域文化旅游产业发展，成为文化旅游产业发展的重要管理系统、運营系统、资源系统、体制系统等，从而支撑宏观旅游产业体系的构建和形成。就甘肃而言，敦煌、嘉峪关、张掖和甘南藏族自治州等地区的宏观产业体系和文化旅游产业发展的协同性较强，而其他片区的宏观产业体系和文化旅游产业发展的协同性较弱，并没有为文化旅游产业的发展发挥自身的重大作用，从全省和重要的片区角度来看，文化旅游发展的整体宏观产业体系尚未形成，宏观产业体系不完备。
（五）文化旅游发展的整体区域营商环境弱
文化旅游投资环境尤其是中小企业的投资运营环境弱，严重制约以投资、资本为中心的各种不同的生产要素的形成;各地区在招商引资的时候往往政策非常优惠，一旦企业入驻往往会有各种各样的限制条件，造成企业运营困难;在文化旅游发展用地落实、推进优质旅游项目落地方面政策支持不足;文化旅游产业专项资金不足，文化旅游配套服务设施建设不够，旅游发展的环境不够良好;结合放管服改革，围绕统一行政审批业务平台建设远远跟不上文化旅游产业的发展速度;大部分地区并没有出台优化文化旅游营商环境建设方案。
（六）文化旅游发展的环境还需要改善
全省文化旅游发展的环境，包括政策环境和社会发展环境还需要改善。近十年来，国家和省上出台了一系列文化旅游发展的支持政策，对全省文化旅游的发展起了积极的推动作用。但是，相关政策到了基层往往越收越紧，缺乏可操作性;要实现文化旅游强省战略，首先必须对文化旅游相关政策进行松绑，如文化旅游用地问题、旅游车辆运营执照问题等;文化旅游发展的社会环境还需要进一步提升，如针对自驾游游客的交通违章问题、出租车拒载游客情况、文化旅游监督监管环境等，严重影响了游客的满意度和回头率，对甘肃省文化旅游形象也造成了极为不良的影响。就文化旅游产业发展的国际国内经验和发展规律而言，成熟的文化旅游业态需有良好的城市整体环境和文化功能支撑，甘肃位于丝绸之路黄金段的重要节点城市的整体环境建设和文化功能建设滞后于其文化旅游产业的发展，这也在很大程度上影响了甘肃文化旅游发展的速度和格局。
（七）文化旅游发展的业态单一，同质化严重
作为文化资源大省，长期以来，甘肃省文化旅游产品主要以文化观光产品为主，文化旅游产品消费性质以文化鉴赏观光为主，休闲、体验程度较低，同时景点同质化严重、吸引力不强，造成了旅游市场偏好与文化旅游业态发展的不协调和旅游消费的多样性与提供
旅游产品单一的不协调。甘肃省文化资源为主的特征决定了文化资源的价值优势和文化旅游资源开發的不协调，文化旅游资源的多样化与生态环境保护的不协调，造成了在文化旅游发展过程中很难形成多样化的文化旅游产品，难以满足游客日益多样化的旅游需求。就文化旅游产品结构现状而言，甘肃文化旅游产品发育程度和发展水平总体上处在全国中等偏下的水准上。文化旅游核心吸引物体量小，缺乏文化旅游大景区，文化旅游产品在外辐3小时以外的经济圈及国内、国际旅游市场的知名度不够。
（八）文化旅游区域发展不平衡
甘肃省区域文化旅游发展不平衡现象由来已久。就文化旅游产业发展的国际国内经验和发展规律而言，成熟的文化旅游业态需有良好的城市整体环境和文化功能支撑。有些区域，如河西走廊的敦煌、嘉峪关、张掖等相对经济社会发展水平较高，很早就将旅游产业作为区域经济社会发展的优先发展产业、龙头产业、先导产业来进行培育，使旅游业成为其支柱产业，文化旅游的发展状况和条件基础较好，旅游目的地的接待能力、旅游产品的丰富度和服务水平，明显优于其他地区。陇东南、临夏、甘南地区，多拥有较好的生态资源，构成文化旅游发展的天然基础，但受限于交通基础设施、区域经济水平、服务水平等
因素，文化旅游发展相对粗放，市场化程度相对较弱。由于存在相同时空条件下的区域发展差异，因而同步有着区域文化旅游产业发展差异。在不平衡发展条件下，不同区域的文化旅游发展的不平衡就会影响整体甘肃文化旅游强省战略的实施和目标的实现。
（九）全省各地区文化旅游形象定位没有可持续性
从省级层面的文化旅游形象到各地州市、各县文化旅游形象定位一直不够稳定，没有可持续性;政府主导的区域旅游形象定位及传播一直持续处在波动之中，不利于客源市场对甘肃省区域旅游的认知、认同和形成一个稳定的、成熟的概念，也不利于甘肃省区域旅游形象的传播;各地文化旅游形象宣传基本上属于小、弱、乱，缺乏整体包装宣传（如缺乏针对河西走廊、黄河文化、民族旅游地区、陇东南等的整体包装宣传）;就文化旅游的整体形象而言，甘肃文化旅游的知名度和美誉度仍然十分模糊。研究表明，为数较多的客源地潜在游客对甘肃文化旅游的认知，对甘肃本身的认知+分模糊，这是制约甘肃文化旅游发展的极大障碍。
二、甘肃省文化旅游发展的制约因素
（一）区域空间和大区位导致旅长游短、淡旺季明显
就旅游的可进入性而言，甘肃旅游可称为“天赋有余，条件不足”，甘肃拥有丰富的可以形成旅游核心吸引物、旅游景区、旅游产品和旅游线路的条件，但是可进入性差。自然条件不良，深居祖国内陆，旅游往往是“旅长游短”，很难发展成以过夜消费为特征的休闲度假旅游，导致旅游交易成本高和旅游性价比低，旅长游短导致多日游和过夜游游客占比少，游客总花费低，造成甘肃省文化旅游的总收入上不去。甘肃文化旅游发展如何破解“旅长游短”困局，如何将“旅长游短”变为“快进慢游”，是今后甘肃省文化旅游发展迫切需要解决的问题;狭长的空间造成整体目的地与分型分区目的地定位难以形成错位发展;地处西北决定了文化旅游的淡旺季非常明显，对甘肃省招商引资和实际的旅游投资造成了很大的影响，而且很难到解决周期制约的淡季不淡的策略，淡季产品创新困难且容易同质，严重制约文化旅游生产要素的形成。
（二）文化旅游基础设施建设欠账较多
由于经济发展水平限制，文化旅游基础设施建设尤其是景区景点和农村欠账太多。一些文化旅游相关的规划，如交通等相关规划缺少旅游交通的专项规划，或者在规划中对文化旅游的要素考虑太少;近年来，甘肃持续推动乡村旅游发展仍面临较多制约，突出表现在
部分地区乡村旅游外部连接景区道路、停车场等基础设施建设滞后，垃圾和污水等农村人居环境整治历史欠账多，乡村民宿、农家乐等产品和服务标准不完善，社会资本参与乡村旅游建设意愿不强、融资难度较大。今后应重点在补齐乡村旅游道路和停车设施建设短板、推进垃圾和污水治理等农村人居环境整治、鼓励引导社会资本参与乡村旅游发展建设、加大对乡村旅游发展的配套政策支持等方面给予重点支持。
（三）文化旅游相关标准化建设滞后
进一步优化、细化文化旅游标准体系，才能让文化旅游经营管理更加有章可循、有法可依、有据可查，持续释放文化旅游生机与活力，不断优化文化旅游服务环境，着力提升文化旅游全行业服务管理水平和能力，为实现旅游强省奠定基础。甘肃文化旅游业态的地方标准化严重滞后，一些文化旅游传统业态的标准化亟须修订，一些文化旅游新型业态的标准化建设亟须跟进，如智慧旅游、自驾游、房车营地、乡村旅游、户外运动等的标准化建设。
（四）周边人口密度低，远离主要的客源市场
甘肃旅游
甘肃省地处西北，周边经济落后、人口密度低，客源市场量小，省内及周边区域市场潜在客源的大部分目前无法变为现实市场，对甘肃省文化旅游的发展支撑不够。甘肃省是一个出游率较低的地区，尤其是在与东南沿海地区相比，由于其国民生产总值较低，在全国的国民生产总值中排名末位。就在这个较低的国民生产总值影响的基础上，决定了甘肃省居民的出游意愿很小。客源地人口密度的大小直接影响产生客源量的多少，在区域面积相等、社会经济状况和文化背景相似的前提下，人口密度大的区域有可能产生较多的游客，相反游客的生成能力小。甘肃省旅游的业态以文化旅游为主，而文化旅游业态吸引的游客更多的是远距离游客，远距离游客旅游成本高，旅游性价比低，造成了甘肃省文化旅游营销的困难，也给文化旅游的发展带来了极大的障碍。
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