为规范企业国有资产交易⾏为，加强企业国有资产交易监督管理，2016年国资委发布了《企业国有资产交易监督管理办法》（以下简称“32号令”）。32号令系统性地确⽴了国有企业资产交易的体系，将国有企业资产交易分为企业产权转让、企业增资和企业资产转让三⼤类型，并分别规定了其适⽤的交易办法和程序。除32号令外，我国还发布实施了《企业国有资产法》、《国有资产评估管理办法》（“91号令”）、《企业国有资产监督管理暂⾏条例》（“378号令”）、《国有股东转让所持上市公司股份管理暂⾏办法》（“19号令”）、《⾦融企业国有资产转让管理办法》（“54号令”）等法律、⾏政法规和部门规章，分别从不同范围、环节对企业国有资产交易⾏为作出了明确具体的规范和要求。本⽂将对国有企业资产交易三种类型中的企业资产转让的相关规定进⾏解析。
⼀、企业资产转让的涵义与范围
“企业资产转让”⾸见于2016年颁布的《企业国有资产交易监督管理办法》，是其所规定的国有资产交易⾏为的⼀种，指“国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重⼤资产转让⾏为（以下称企业资产转让）”。在早前的《国有企业资产法》（2008年颁布）和《企业国有资产监督管理暂⾏条例》（2011修订），也出现了“转让重⼤财产”和“重⼤资产处置”等类似语，但并未进⼀步阐释该等词语的含义。⽽在32号令中，“资产转让”则具有了较为明确的定义，即指“⼀定⾦额以上的⽣产设备、房产、在建⼯程以及⼟
地使⽤权、债权、知识产权等资产对外转让”。根据该定义，“重⼤”与否，仅以单纯的经济标准（⼀定⾦额）进⾏衡量。但是32号令，仍未就“重⼤”的具体⾦额上的标准作出明确规定，⽽是将标准的确定权授权予国家出资企业，这可能是考虑到国有企业⾏业分布⼴泛，不同⾏业中交易的标的额⼤⼩差别很⼤，⽆法制定统⼀标准之故。那么，具体多少⾦额标准以上的资产转让可被划为须受32号令监管的企业资产转让呢，本⽂将留待第三部分讨论。
32号令所规范的范围是“国有及国有控股企业、国有实际控制企业”的企业资产交易⾏为，但是32号令在附则中排除了⼀些特殊情形的适⽤，如“⾦融、⽂化类国家出资企业的国有资产交易和上市公司的国有股权转让等⾏为，国家另有规定的，依照其规定”，“国有资本投资、运营公司对各级⼦企业资产交易的监督管理，相应由各级⼈民政府或国资监管机构另⾏授权”。⾦融、⽂化类国家出资企业的国有企业资产转让监管规定，见于2017年财政部发布的《关于进⼀步规范中央⽂化企业国有资产交易管理的通知》。
⼆、企业资产转让的监管
依据32号令的规定，企业资产转让的监管主体分为2个层⾯，其⼀是国有资产监督管理机构，即各级国资监管部门，其⼆则是上⽂所述的国家出资企业。对于企业资产转让，32号令并未如规范产权转让、增资⾏为⼀样，规定由国资部门负责审核国有出资企业的产权转让、增资，⽽是规定，由国家出资企
业制定本企业的企业资产转让管理规定，报国资部门备案即可，⽽如果涉及特殊情况确须⾮公开转让的，则审批权限仍在国家出资企业，仍不涉及国资部门审核或批准。国资部门层⾯的监管是形式，国家出资企业层⾯的监管为实质。那么，有权制定企业资产转让管理制度的国家出资企业是指哪些企业呢？
1. 国家出资企业的范围
32号令⽂本中虽频繁出现国家出资企业，但并未就国家出资企业作出定义。那么国家出资企业是否就等同于通常所指的国有企业呢？“国有企业”之定义见诸各国有资产监督法律、法规和规章且表述各不相同，鉴于32号令明确就企业资产转让作出规定，本⽂仅援引32号令的规定开展分析。
综合32号令对国有企业的定义，国有企业包括所有国有资本直接或间接出资，处于被控股或被实际控制的企业。国家出资企业的定义，则见于《国有企业资产法》第五条：本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司。从该定义来看，国有出资企业似乎包括了所有国家投资（控股+参股）的企业，范围甚⾄较32号令规定下的国有企业的范围更⼴。但在32号令的语境下，该作何理解呢？
从32号令的上下⾏⽂来看，所谓“国家出资企业”属特指。32号令规定：国有资产监督管理机构（以下简称国资监管机构）负责所监管企业的国有资产交易监督管理；国家出资企业负责其各级⼦企业国有
资产交易的管理，定期向同级国资监管机构报告本企业的国有资产交易情况。国家出资企业应当是指国有企业中的国有或国有控股企业，也只有这样理解，国家出资企业才能依32号令，⾏使对其下级国有企业的国有资产交易⾏为的管理和报告职能。32号令中其他佐证条⽂还有：“国资监管机构负责审核国家出资企业的产权转让事项”，“国家出资企业应当制定其⼦企业产权转让管理制度，确定审批管理权限”，“国家出资企业决定其⼦企业的增资⾏为”，“国家出资企业负责制定本企业不同类型资产转让⾏为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、⼯作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资
产种类、⾦额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案”。
2.国家出资企业的监管权限
国家出资企业有权制定本企业不同类型资产转让⾏为的内部管理制度，明确责任部门、管理权限、决策程序、⼯作流程，对其中应当在产权交易机构公开转让的资产种类、⾦额标准等作出具体规定，并报同级国资监管机构备案；对于涉及国家出资企业内部或特定⾏业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间⾮公开转让的，由转让⽅逐级报国家出资企业审核批准。依此规定，企业资产转让⽆论是否属于特殊情况，理论上最终审核权限仍在国家出资企业⾃⾝，只要该资产转让实际符合国家出资企业向国资部门备案的企业资产转让内部管理制度即可。相⽐⽽⾔，产权转让以及增资
国分佐智子的三级的相关条款规定，国家出资企业的产权转让、增资由国资部门审核，国家出资企业⼦企业的产权转让及增资由国家出资企业制定相关管理制度，确定审批管理权限。对于产权转让、增资事项，⾄少最顶层的监管机构需要⾄其上级国资监管部门，⽽32号令则将企业资产转让的监管权限向下授权，国家出资企业成为了企业资产转让监管体系中的核⼼管理主体，其权限是全⽅位的，不但能够决定⾃⾝的资产转让，还能够决定其⼦企业的资产转让，即国有资产转让的审批权限最⾼仅上溯⾄最顶层的国有独资企业。
三、企业资产转让的交易流程
32号令规定，企业资产转让的具体⼯作流程参照本办法关于企业产权转让的规定执⾏。据此，企业资产转让的交易流程应当包括：可⾏性研究和⽅案论证、审核批准、内部决策、委托审计、资产评估、进场交易、信息披露、确定受让⽅、协议签署、完成交割。
1.可⾏性研究和⽅案论证
拟转让资产的国有企业应当按照企业发展战略做好可⾏性研究和⽅案论证。资产转让如涉及职⼯安置事项的，则还应制定安置⽅案，并经职⼯代表⼤会或职⼯⼤会审议通过；涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。
2.内部决策
企业资产转让应当履⾏内部决策程序。除企业⾃⾏制定的内部管理程序外，《公司法》、《合伙企业法》或公司章程、合伙协议对重⼤资产转让有特殊决策程序要求的，还须履⾏相应的决策程序。
3.审核批准
⼀般来说，企业资产转让仅须履⾏内部决策程序即可，但是对于涉及国家出资企业内部或特定⾏业的资产转让的特殊情况，确须采取⾮公开协议转让的，则需要履⾏审核批准程序。拟转让资产的国有企业应当逐级上报⾄国家出资企业审核批准，经审核批准采取⾮公开协议转让的，则将不须履⾏信息披露、受让⽅征集等公开进场交易程序。
4.进场交易
企业资产转让原则上均须在产权交易机构公开转让，特殊情况下经国家出资企业审核批准的，则不须在产权交易机构公开转让。
5.资产评估
参照32号令对产权转让的规定，企业资产转让也应履⾏评估程序。并且，其他法律、法规也要求资产转让应当履⾏评估程序。国务院颁布的《国有资产评估管理办法》第3条规定，“国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之⼀的，应当进⾏资产评估：（⼀）资产拍卖、转让”。国资委颁布
的《企业国有资产评估管理暂⾏办法》第6条规定，“企业有下列⾏为之⼀的，应当对相关资产进⾏评估：(⼆)以⾮货币资产对外投资……(六)资产转让、置换……(⼋)以⾮货币资产偿还债务”。因此，企业资产转让应当进⾏资产评估，并按照评估结果为基础确定转让价格。
6.信息披露
参照产权转让，企业资产转让的转让⽅进场交易的，应当履⾏信息披露义务。披露信息应包括的内容有：转让标的基本情况；资产转让⾏为的决策及批准情况；转让标的审计报告、评估报告等；交易条件、转让底价；竞价⽅式，受让⽅选择的相关评判标准；其他需要披露的事项。相⽐于产权转让应当披露受让资格条件，企业资产转让依32号令，除国家法律法规或相关规定另有要求的外，资产转让不得对受让⽅设置资格条件，则企业资产转让原则上不须披露受让⽅资格条件信息。
转让⽅应当按照要求向产权交易机构提供披露信息内容的纸质⽂档材料，并对披露内容和所提供材料的真实性、完整性、准确性负责。产权交易机构应当对信息披露的规范性负责。转让⽅应当根据转让标的情况合理确定转让底价和转让信息公告期。资产转让项⽬⾸次正式信息披露的转让底价，不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。对于转让信息公告期，32号令明确规定：转让底价⾼于100万元、低于1000万元的资产转让项⽬，信息公告期应不少于10个⼯作⽇；转让底价⾼于1000万元的资产转让项⽬，信息公告期应不少于20个⼯作⽇。
7.确定受让⽅
信息披露期满、产⽣符合条件的意向受让⽅的，按照披露的竞价⽅式组织竞价。竞价可以采取拍卖、招投标、⽹络竞价以及其他竞价⽅式。信息披露期满未征集到意向受让⽅的，可以延期或在降低转让底价、变更受让条件后重新进⾏信息披露。降低转让底价或变更受让条件后重新披露信息的，披露时间不得少于20个⼯作⽇。新的转让底价低于评估结果的90%时，应当经转让⾏为批准单位书⾯同意。转让项⽬⾃⾸次正式披露信息之⽇起超过12个⽉未征集到合格受让⽅的，应当重新履⾏审计、资产评估以及信息披露等⼯作程序。在正式披露信息期间，转让⽅不得变更转让公告中公布的内容，由于⾮转让⽅原因或其他不可抗⼒因素导致可能对转让标的价值判断造成影响的，转让⽅应当及时调整补充披露信息内容，并相应延长信息披露时间。
8.完成交易
⽆论是进场公开交易还是经审核批准协议转让，资产受让⽅确定后，转让⽅与受让⽅均应当签订产权交易合同。企业资产转让涉及交易主体资格审查、反垄断审查、特许经营权、国有划拨⼟地使⽤权、探矿权和采矿权等政府审批事项的，按照相关规定执⾏。受让⽅为投资者的，应当符合外商投资产业指导⽬录和负⾯清单管理要求，以及外商投资安全审查有关规定。交易价款应当以⼈民币计价，通过产权交易机构以货币进⾏结算。因特殊情况不能通过产权交易机构结算的，转让⽅应当向产权交易机构提供转让⾏为批准单位的书⾯意见以及受让⽅付款凭证。资产转让价款原则上⼀次性付清。
四、企业资产转让规定对政府投资基⾦的适⽤分析
⼀般来说，政府投资基⾦的运作主要采取母⼦基⾦的多层次模式，母基⾦主要作为LP与其他社会资本共同设⽴⼦基⾦，⼦基⾦主要负责开展具体的投资业务。
1.政府投资⼦基⾦及其被投企业不适⽤企业资产转让规定
政府投资母基⾦对⼦基⾦的出资⼀般不会超过30%，通常也不会与其他⽅存在协议控制等情形，所以，政府投资⼦基⾦将不属于32号令所规定的国有企业。⽽对于⼦基⾦的被投资企业来说，⼦基⾦对其投资仅为财务⽬的，并不以取得实际控制权为⽬的，其投资⽐例⼀般较⼩，⼦基⾦也⼀般不会寻求采取协议控制等⽅式实现实际控制。若不考虑其他国有成分，被投企业本⾝也并不会属于32号令的监管范围，被投企业的资产转让⾏为也将排除在32号令之外。
2.政府投资母基⾦及其直投项⽬
对于政府投资母基⾦来说，其⼀般为国有全资、独资或控股企业，母基⾦作为股权投资企业，通常并⽆实质性的重⼤固定资产或⽆形资产。其对⼦基⾦的出资所形成的财产权利为合伙企业份额或公司股权，其将该合伙份额或公司股权对外转让时，不属于企业资产转让⾏为。
但是，政府投资基⾦运作中，出于⼀些政策⽬的，政府投资基⾦会设⽴直投⼦基⾦或直接由母基⾦直
接对外投资。对于直投⼦基⾦和母基⾦直投项⽬来说，在⼀些极端情况下，其投资过程中可能会形成⾮股权类财产，⽐如因被投企业破产清算基⾦作为股东取得了实物资产。基⾦须对外转让该资产以收回投资，则此时须履⾏上述企业资产转让的有关程序。
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