设管理的意见》
2018年7⽉13⽇，国务院官⽅⽹站正式发布了《国务院办公厅关于进⼀步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》国办发［2018］52号，⼩编专门采访了公司常务副总经理刘迁，听听专家如何解读！
⼩编：您作为我国城市轨道交通规划体系的开创者及国家政策制定的参与者之⼀，针对国务院办公厅最新发布的《关于进⼀步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，您怎么看待的？
刘迁：国务院办公厅上⼀次发布城市轨道交通⾏业政策⽂件是2003年9⽉，印发了《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发[2003]81号）（以下简称“81号⽂”），在此⽂件的指导下，我国城市轨道交通⾏业进⼊快速发展阶段，取得了显著的成就，积累了宝贵的经验。但随着时间推移，城市经济社会的发展，81号⽂中有些内容已不能适应当前的发展需求，需要进⾏适时调整。⽬前印发的新政策⽂件就是在总结我国城市轨道交通⾏业发展经验的基础上，结合我国城市的经济社会发展实际情况制定出台的，是指导我国未来⾏业发展的重要⽂件。
⼩编：您和您团队做了⼤量国内城市的轨道交通规划项⽬，您对当前及未来城轨发展有何看法？
刘迁：长期以来，城市轨道交通在我国到底是经济社会发展的必需品还是奢侈品，⼀直存在争议，也不同程度的影响了政策制定。但近年来的实践证明，轨道交通作为⼤容量、快速、⾼效的公共交通系统，对促进经济社会发展、优化城市空间布局、转变交通出⾏模式和提⾼出⾏质量具有巨⼤作⽤，这⼀点已在世界范围达成共识，我们公司也在⼀线⼯作中接触了很多成功样本。⼤量实践已经证明，规模越⼤的城市越需要轨道交通，北上⼴等超⼤型城市的轨道交通客运量已经超越了常规公交，很多⼆线城市，轨道交通成⽹运营后也取得了显著的客流效果。与国外相⽐，我们国家起步晚，欧洲城市在
⼀百五⼗年前就开始建设和运营城市轨道，⽽且我们国家⼈⼝基数⼤，城市⼈⼝规模普遍⼤于国外城市，当前我国的城镇化⽔平还不⾼，未来城市⼈⼝规模将有较⼤增长空间，交通需求随之进⼀步增长，我相信我们国家的⼤城市公共交通迟早要⾛到发展轨道交通之路上，⽽且发展模式将会更加注重质量效益。从这⽅⾯可以明确的说，对于我国的⼤城市，轨道交通肯定是必需品。
⼩编：有⼈说过去⼗⼏年我国城市轨道交通发展过快，地铁耗资巨⼤带来政府巨额负债，您怎么看？
刘迁：轨道交通的作⽤我前⾯已经谈过，针对你的问题我想谈这么⼏点：
⾸先，我认为我国城市轨道交通的快速发展是适应城市快速发展的客观需要，⼀直以来城市基础设施相对滞后，过去⼗⼏年主要是弥补历史⽋账，我认为总体上城轨发展速度是与快速城镇化、机动化阶段相适应的，符合我国国情。
其次，世界各⼤城市的轨道交通发展历程都不是均匀前进的，⼤多都伴随经济快速发展存在⼀段时间的集中建设期，这是受多种因素影响导致的客观规律。当前我国城市受城镇化、机动化进程影响，加之经济快速发展和轨道交通必须尽快成⽹才能发挥效益等原因，出现集中⾼速发展是正常的，是符合客观规律的。
再次，城市轨道交通虽然耗资巨⼤，但它是百年⼯程，其效益是长期释放的，产⽣的债务会有阶段性
集中，我认为巨额⽀出并不可怕，只要风险可控、效益可持续就可以。当然，当前城轨快速发展过程中也确实暴露⼀些问题需要理性对待。
⼩编：那您认为在哪些⽅⾯需要理性对待，能具体说说吗？
刘迁：⼀个，最突出的问题就是缺钱。⼀些城市虽然达到81号⽂确定的门槛要求，但政府财⼒实际上⽆法满⾜建设资⾦需求，部分城市为了筹集建设资⾦，采取了资本⾦贷款等多种变相融资⽅式，提⾼杠杆率，迅速加⼤了城市政府的债务风险。
第⼆，个别城市建设速度确实过快，同时开⼯项⽬过多，超出了⾃⼰的财政、建设和运维能⼒，在来不及总结前期经验的情况下，很难做到理性发展。
第三，有些城市对轨道交通的附加功能期望过⾼，⼀些项⽬过分强调TOD引领作⽤，⽽忘记了轨道交通解决交通出⾏的“初⼼”，项⽬建成后客流效益较差，在社会上形成了⼀定的负⾯影响。
第四，刚开始和正在筹备轨道交通⼯作的⼀些城市，对轨道交通基本发展规律认识不到位，前期⼯作准备仓促，缺乏必要的科学论证过程，技术⽅案、系统制式、建设时机等⽅⾯的决策过多受⾏政⼲预。
第五，建设规划执⾏中有些项⽬变更较⼤，这些变更中部分是合理的，部分确实存在随意性，原因之
⼀是没有建⽴⼀套完善的⾏政监管和责任追溯体系。
⼩编：那您认为此次颁布的政策⽂件能够解决您的这些忧虑吗？
刘迁：我很⾼兴的看到，此次国务院办公厅印发的新⽂件继续坚持了81号⽂提出“量⼒⽽⾏、有序发展”的⽅针，并根据当前的最新形势增加了很多新内容，相关规定也⼗分务实。主要亮点包括如下⼏点：
⼀是提⾼了申报城市的经济总量和财政实⼒准⼊门槛。原81号⽂提出的GDP和财政收⼊指标已⽆法⽀撑当前的城市轨道交通建设，为此⽂件在根据最新形势提出了新准⼊门槛，既体现了实事求是的原则，⼜坚持了“量⼒⽽⾏、有序发展”的⽅针。
⼆是实现了城市轨道交通规划管理全覆盖。⽂件提出，除有轨电车外，均应纳⼊城市建设规划报批，这就防⽌了部分城市“挂⽺头卖狗⾁”，打着市政配套⼯程、有轨电车、⼯程试验线、旅游线等名义变相建设地铁、轻轨项⽬。⽂件同时也明确有轨电车要与地铁轻轨做好衔接，项⽬由省发改委审批核准。
三是锁定了政府财政出资责任，切实降低轨道交通债务。为防⽌各城市盲⽬攀⽐规模，除在建设规划中明确采⽤特许经营模式的项⽬外，项⽬总投资中财政资⾦⽐例不低于40%，并严禁以各类债务资⾦作为资本⾦，并通盘考虑运营期的资⾦平衡，真正做到政府财政的量⼊为出。我个⼈认为，下⼀步国家将会出台相关政策，进⼀步规范特许经营模式发展，确保不增加地⽅政府债务。
四是增加了拟建项⽬近期客流效益相关指标。进⼀步强调近期建设项⽬的客流效益，确保轨道交通的基本属性就是满⾜⼈的出⾏需求，线路建成后要有⼈坐，有基本的客票收⼊，充分发挥投资效益，为此⽂件采纳发改基础49号⽂件提出的客运强度指标规定。
五是进⼀步强化了规划实施的事中和事后监管。⽂件明确提出了规划的约束性内容，这些约束性内容实际上就是项⽬的主要技术标准，尤其是是功能定位（系统运能和旅⾏速度）、系统制式和敷设⽅式三项内容，是影响项⽬成败的关键因素，要求实施过程中变化重⼤变化需履⾏建设规划调整程序。⽂件同时明确了各级政府部门和项⽬业主的责任，并要求建⽴问责机制，确保轨道交通项⽬达到预期⽬标，实现应有的社会效益。
总⽽⾔之，城市轨道交通要想实现健康发展，就必须尊重⾏业⾃⾝的发展规律，即平稳有序，包括规划、设计、建设、运营的有序，发展速度要与城市的财⼒、需求、建设能⼒相适应。新的政策⽂件就牢牢把握了这⼀点，相信在这个⽂件的指导下，我国城市轨道交通⾏业⼀定能够实现持续健康发展。
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