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HOW TO RECOGANIZE AND UNDERSTAND LANDSCAPE
AND HISTORIC SPOTS
王永佼
任课教师 魏民
课程名称 风景区规划
课程类型 选修课
专 业 潘晓婷个人资料简介风景园林硕士
学 号 8306039
摘要
揭示并分析当前中国风景名胜区规划和管理所面临的问题及其产生的原因。主要问题有现实与理想的相悖、统一与多头的尴尬、规划与实施的背离、保护与利用的两难和所有与占有的神离。导致的主要原因是缺乏对风景名胜区的准确认识和相关法规政策、管理、规划不完善等。基于国家行政主管部门的改革和调整来探讨改善风景名胜区规划和管理的对策，提出了多项具体举措。
关键词：风景名胜区；规划；管理；政策；中国
Abstract
This paper analyzes the problems in the planning and administration of landscape and historic spots including the discrepancy between the ideality and reality, the contradiction
between integrated administration and complicated hierarchical structure, the deviation of implementation from the planning, the unbalance between conservation and utilization, the causes of which are improper orientation of the landscape and historic spots and immature regulations and policies. Finally it presents several countermeasures based on the reform of administrative organizations.
炎亚纶的微博Key words: landscape and historic spots； planning；administration； policies； China
截至目前，我国国家级风景区均已完成总体规划，为风景区的保护、发展与利用提供了宏观指导。然而，近年来由于社会经济的发展，风景区建设、保护与旅游开发的矛盾日益激烈，“开发越快，破坏越严重”已成为一种普遍的现象，这严重困扰着当前风景名胜区的规划和管理。本文将从产生的问题和原因出发，在规划和管理的定位定性、分类指导、具体措施等方面探讨改善风景名胜区规划和管理的对策。
1. 规划和管理存在的主要问题
见习期工作总结1.1 保护规划与利用规划的脱节
风景名胜区总体规划在编制保护规划时，往往仅做保护区划分，实行分级保护，而利用规划一般包括风景游赏规划、经济发展引导规划、土地利用协调规划等。保护规划和利用规划两者是相互独立的，不存在互为补充的关系，因此，景区的不同区域允许开发什么项目、组织什么活动、建设什么设施是不明确的，这就造成了一些不当开发，破坏了风景资源。
1.2统一与多头的尴尬
实行统一规划和管理是我国政府管理风景名胜区事业的基本点和一贯坚持的政策。在实际工作中，虽然有些风景名胜区管理机构在一定程度上做到了统一规划和管理，但多头规划、多头审批、重叠交叉管理的现象还普遍存在，甚至有的导致管理失灵，使风景名胜区规划和管理处于极为尴尬的境地。风景区的村镇规划与风景区规划由不同部门审批，风景区规划难以控制村镇的发展，一些在核心景区中违反风景区规划的村镇建设都有着合法的审批手续，一旦需要拆迁，政府将要付出高额的经济补偿。在含有自然保护区、森林公园的风景区中，按国家和林业部规定分别要编制各自的规划并报相应的主管部门审批。由于管理机构的不统一和部门利益，常出现属地开发建设。有此风景区将旅游规划代替风景名
胜区规划，将景区建设项目作为旅游项目报批，造成风景区建设的混乱，影响景区的景观风貌。
1.3规划与实施的背离
规划是搞好风景名胜区保护和管理的依据和手段。我国大部分风景名胜区，尤其是国家重点风景名胜区都先后编制了风景名胜区规划。但是在具体管理中，不按规划或违反规划的现象经常发生，违章建设随处可见。规划是一套，实施又是另一套。自1980年代初以西湖、桂林为代表的城市风景区受到违规高层建筑的破坏，1990年代初大搞开发区、旅游度假区，风景区内建了大批的宾馆、培训中心和别墅，到近几年来一些风景区超载开发，建设失控，人口增加，城市化、商业化、人工化现象严重，使一些景区处于“濒危’状态。由于规划与实施的背离导致风景区屡遭劫难，人们对此感到深深的忧虑。
1.4保护与利用的两难
我国对风景名胜区的管理在财政政策上实行的是地方政府承担的体制，由于风景名胜区所处地方的政府财政大都无法承担，这意味着必须通过利用来实现对资源的保护和管理。有
开发利用就有影响，只要这些影响限制在可以接受的程度内，保护与利用的协调是可以实现的。关键是在于必须要建立相对协调的评价方法和标准。由于风景名胜区的复杂性和发展历史较短，目前还尚未建立统一而系统的评价方法和标准，所以到风景名胜区具体的实际管理中，保护与利用的协调就十分复杂，难以把握。对许多开发建设活动的影响评价常常成了一些政府管理者自我决定的事。面对五年一届任期和多元施政目标的政府管理者，在保护的长远利益和短期的利用利益之间，更容易受到短期利益的驱动。加之还要处理与农业、林业、村镇和城市建设之间的矛盾，管理部门在财力和精力上都显得无能为力，只好任其发展。结果在风景名胜区出现了不发展不破坏、小发展小破坏、大发展大破坏的两难局面。
1.5所有与占有的神离
我国风景名胜资源国家所有主要是通过国家、省、地方三级政府的共同管理来实现的，其中具体的日常事务管理由地方政府主持。由于分工侧重点不同，各级政府很容易从自身利益出发，在管理重点和方式上出现倾向性。国家、省两级政府会从宏观角度更多地强调保护和监督，主张保护下的合理开发。作为风景名胜资源相对的占有者，地方政府会从地方
德州学院录取查询角度侧重于利用和建设，追求的是开发中的保护。加之管理中不可避免的认识上的偏差和矛盾的影响，常常会导致所有与占有的神离：上级忙于保护和调控，下级忙于开发和发展。当前国家、省两级政府就加强风景名胜区管理频频颁布文件和开展检查活动，可是在管理中发生的长官意志式、急功近利式、盲目错位式和杀鸡取卵、竭泽而渔式的开发仍然屡见不鲜。显然这就是所有与占有神离的具体表现。
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