摘要：本文结合新疆土地利用总体规划修编，立足于新疆土地资源概况，根据新疆土地资源开发利用的制约因素及其特点，提出了在新疆土地开发利用中需要注意的几个问题：（1）缺乏统一规划，缺乏前瞻性；（2）盲目开垦，乱垦滥伐；（3）土地资源开发与规划忽视了环境建设，生态环境遭到破坏；（4）水利基础设施建设严重滞后，水资源调控能力、输水效率、灌溉技术存在的问题突出；（5）新疆人工绿洲规模扩大越来越困难，农业用地与非农业建设用地矛盾不容忽视；（6）后备宜农地资源质量差，开发难度大，土地利用的生态环境问题形势严峻；（7）土地资源利用结构不合理；（8）开发缺乏有力度、适应性强的政策法规。因此，对土地资源的开发利用就必须科学慎重。
关键字：土地资源 土地规划 开发利用 生态环境
国家实施西部大开发战略，明确地提出了“在开发土地资源的过程中保护土地资源，在土地资源的保护过程中开发土地资源[1]”的战略指导思想。新疆是西部地区的一个大省区，拥有全国六分之一的土地资源，而面对新疆的实际情况，认真分析和研究新疆土地开发中存在的问题是本文研究的重点。
1 新疆土地资源概况
新疆地处亚欧大陆腹地，土地总面积为166.3万平方公里（即16630万公顷），地貌俗称“三山夹两盆”，全疆土地资源总面积中，山地、丘陵占48.54%，平地占51.46%。平地中沙漠、戈壁占59.05%。共有农、牧及其它宜用地6848.38万公顷，占土地总面积的11.16%；水域385.87万公顷，占土地总面积的2.33%；暂不宜利用地9397.26万公顷，占土地总面积的56.51%[1]。
新疆水资源总量884亿立方米。地下水资源量为572亿立方米，可开采量252亿立方米。新疆水气来源主要是西风环流带来大西洋水汽，其次，是北冰洋南下水汽。平均年降水147.4毫米，年降水总量2429亿立方米，年蒸发总量2283亿立方米，降水几乎消耗于蒸发，是个典型的内陆干旱区[1]。
新疆地理位置再祖国的西部边缘，受区域经济环境的影响，土地开发历史可追溯到公元前西汉孝武帝屯田西域年间，但规模甚微。1949年以后，生产建设兵团和地方政府掀起了历史上大规模的垦荒造田，使原来的860.87千公顷耕地面积发展到现在的3416.52千公顷，新增耕地2206.82千公顷。
2 新疆土地资源开发的制约因素
2.1 自然条件干旱、生态环境脆弱
新疆气候干燥，是个多风沙地区。全年平均降水量，北疆地区为100—350毫米，地区为5—70毫米；年蒸发量北疆平均1500—2300毫米，2000—3400毫米；极端最高温度北疆32—38℃，35—40℃，吐鲁番最高温度可达42℃，俗有“早穿皮袄午穿纱，围着火炉吃西瓜”的民谚。绿洲内部干旱、风沙、严寒侵袭，绿洲外部，包括山区，特别是连接绿洲与沙漠之间过渡带的荒漠生态环境，因无序开荒造成植被破坏，仍处于劣变态势。2.2 水资源时空分布不均，水资源利用率低
新疆水资源总体来看是相对紧缺，且水资源时空又分布不均。以天山山脊为界，北疆地区产水量456亿立方米，为428亿立方米，但北疆面积仅占全疆的27%，而面积却占全疆的73%，单位面积水量北疆高于两倍多。再看东南和西北两部份面积大致相同，西北部的产水量占全疆产水量的93%，而东南部的产水量仅占全疆产水量的7%。可见，西北部和东南部水资源量相差十分悬殊。另外，地表水年内分配不平衡，水量主要集中在夏季6—8月，水量占全年的比重为40—50%，为60—80%，形成了春旱、夏洪、秋缺、
冬枯，北多南少、西多东少的局面[3]。
2.3 经济基础薄弱
改革开放20年来，西部各省、区经济和社会都发生了巨大变化，但与东部地区相比，无论是经济规模还是经济发展水平，仍然处于比较低的阶段，总体经济薄弱，新疆国内生产总值在全国排序为25。
2.4 交通基础设施差
新疆与内地和东南沿海发达城市运输线长，货物周转能力差。新疆铁路密度只有8km/万km ，东部地区铁路密度是新疆的15倍，我国东部地区公路密度是新疆的18倍。2000年新疆铁路运营里程2774.9公里，公路里程34585公里，民航通航里程9719公里，占土地面积的0.18%。运输总收入509480万元，占全疆国内生产总值的3.7%。交通干线除了兰新铁路通道外，仅有312、218公路国道，且路况差，运输能力低，难以满足经济发展的需要[3]。
3 新疆土地资源开发利用的特点[5]
3.1 土地资源开发利用的灌溉绿洲特点
虽然新疆具有166.3万平方公里的土地面积，可谓地域辽阔，但是人们主要活动空间却集中在灌溉绿洲之上。据推算，新疆绿洲面积为15.44万平方公里，占全疆土地面积的9.27%，其中，人工绿洲面积为6.56万平方公里，占全疆土地面积的3.94%，天然绿洲面积为8.88万平方公里，占全疆土地面积的5.33%。
3.2 新疆土地资源具有发展特农业的特点
新疆具有发展特农业的客观条件，它有十分丰富的光热资源和相对稳定的绿洲灌溉农业生态条件。因此，在土地资源开发利用中，要充分把握好新疆土地资源具有开发特农业的特。
3.3 新疆土地开发利用生态、环境脆弱的特点
新疆地处欧亚大陆腹地，年降水平均为150mm，降水量只占全国的4%，森林草原植被主要分布在山区，广大平原为荒漠植被，生态环境脆弱，土地极易沙漠化。平原地区年大风次数多达10—20天，起沙风占全年刮风频率的15%以上，一旦土地植被遭到破坏，沙化威胁相当严重。其次，新疆土地盐渍化普遍。再次，新疆深处内陆，多为盆地，对土地资源
的自净能力低，有毒害物质容易积累。除额尔齐斯河外，新疆河流都属于内陆河，河流沿途溶解的有毒害物质只能向盆地聚集。所以，新疆土地资源开发利用，必须充分考虑新疆土地利用环境脆弱的特点。
3.4 新疆土地开发利用具有显著的流域性特点
新疆土地资源开发利用，实质上是土地资源按河流的流域特征来开发利用的，新疆主要靠山区降水，并形成大小不同的河流流向盆地。平原降水极少，绿洲、农业、生态都需灌溉。土地资源的开发利用，因受水资源灌溉条件的限制而按流域分布。因此，新疆土地开发利用需要水资源统一管理政策与土地资源开发利用相配合。
4 新疆土地开发利用中存在的问题[1. 5.6.7]
4.1 缺乏统一规划，缺乏前瞻性
我区是一个极端干旱区，生态环境脆弱，土地开发必须注意保护草场和林场的问题．在引水方面，还要照顾到河流的上中下游的利益．这就需要在土地开发过程中，制定一个统一的规划，处理好各方面的关系，兼顾各部门、各单位的利益。但是，不少地县只顾争项目
、争资金，在没有统一规划的情况下仓促上马，有的没有按正常渠道办理审批手续开垦土地，对于前瞻性的经济发展和周边因素缺乏超前思考。
4.2 盲目开垦，乱垦滥伐
新疆土地利用总体规划中，1988年~2000年开垦60万平方公里，平均每年开垦5万平方公里。根据实施情况看，总体上是符合新疆实际的，但由于各地未按自治区规划编制相应规划，使得自治区确定的速度难以落实，近两年出现盲目开垦势头。以1996年变更调整数据为准，仅1995年~1996年一年就开垦土地10.23万平方公里(还不包括当年开垦未种植的面积)。有些地方受眼前利益的驱使，在根本不具备开垦条件特别是水资源不足情况下，盲目开垦。经过修编后的自治区土地开发规模，1996年~2010年开垦土地63万平方公里左右为宜
《土地管理法》以及自治区的实施办法，对于开垦荒地的数量都做了明确规定。但是，近年来，由于受棉花效益好的利益驱动，县、乡、村三级领导干部随意批地的情况十分普遍。由于土地开发由多部门管理，在管理上造成一定的混乱，给一些人以可趁之机，出现了乱开草场，滥伐林木的情况。如60年代以来，塔河流域为发展地方经济，进行大规模水
土开发，大量砍伐植被，毁林、毁草开荒造田，使胡杨林资源遭到严重破坏。
4.3 土地资源开发与规划忽视了环境建设，生态环境遭到破坏
新疆由于历来新开垦土地在规划建设和利用方式上粗放，只考虑到单一的粮食作物种植，只满足人民的生活需要，土地规划类型简单。另外，多年的开荒忽视了生态环境建设，大量的荒漠植被遭到破坏，地下水开采不当，耕地周边的原始植被成片死亡，沙漠侵吞耕地日益严重，沙尘暴危害人民生活和身体。
北疆新疆各级规划在处理耕地总量动态平衡中，均提出了在保护耕地总量动态平衡下，耕地量应有增加，由此而使各县（市）耕地增加幅度均在15-20%，有的增幅达30%。由于耕地量的增加就意味着要开荒15-20%，造成荒漠植被的严重破坏，本来就比较脆弱的生态环境可谓是雪上加霜。
近年来，在塔河水量不断减少情况下，上游地区凭借其良好社会基础、水利设施和地理优势，大规模开荒造田，大量截取水资源，而中游地区则设法通过围堰、堵坝、肆意决口，千方百计抢夺水源，使下游农灌区无水可用，大片良田撂荒，河两岸植被衰败，沙漠化加
剧。在土地耕种方面，时耕时弃，灌溉方式不合理，许多业已开垦的土地被迫弃耕撂荒，这些土地失去植被和灌溉，受到风蚀逐渐沦为沙漠。上游开荒造田，排水洗盐，是塔河回流水比例增高，河水矿化度不断升高，加上长期连作，大水漫灌的用水方式是地下水位不断升高，促使土壤次生盐渍化。
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