摘要 阐述新疆少数民族地区生态移民的实施概况及取得的经验，分析了制约少数民族地区生态移民的主要因素，对新阶段少数民族地区生态移民的政策措施进行了探讨，有助于新疆扶贫开发工作的建设及生态环境的保护。
关键词 生态移民；移民方式；政策研究；新疆
新疆少数民族地区面临着严重的贫困问题和生态环境问题，在这里，尚未脱贫的人主要是少数民族人，他们聚居在西部偏远山区、边境一线以及三地州。经济水平低下，人口压力大，社会发展程度低，生产力水平低，使当地经济和社会发展面临诸多困难。由于生态系统十分脆弱，居住在此地区的大部分人在继续生存的问题上遇到了危机，扶贫工作往往事倍功半，甚至几倍的投入也难以实现稳定脱贫。要促使生态贫困者脱贫，主要的途径是使他们从生态恶化的自然环境中脱离出来，即进行生态移民。如何调整生态移民的扶贫开发战略，以及采取什么样的生态移民扶贫开发模式，是新疆农村扶贫开发、新农村建设迫切需要解决的一个重要问题。因此，研究少数民族地区生态移民有重要的现实意义。
1新疆少数民族地区生态移民的实施概况与经验
1.1实施概况
20世纪90年代中后期在“八七”扶贫攻坚工作中，新疆农村搬迁部分地区实施了针对贫困乡村的生态移民，同时伴有部分工程搬迁。本世纪初，以改善生态环境为目的的生态搬迁项目也已开始实施。2004年，在国家发改委的支持下，新疆开始了针对生活环境极端恶劣的贫困人口的易地搬迁试点。从1994~2003 年，新疆行政村规模的移民搬迁点达120处以上，先后累计搬迁贫困农户 4.56 万户、20.98万人。从2000~2006年，新疆共投入生态移民搬迁项目资金4.89 亿元，先后累计搬迁贫困农户1.30万户、6.07万人。其中2001～2003年移民搬迁10 652户、4.9万人；2004～2006年易地搬迁0.23万户、1.17万人。
目前，新疆少数民族地区生态移民工作存在四个明显特点。一是搬迁任务仍然艰巨。根据新疆各县市汇总材料，新疆农牧区尚有2.46万户（13.18万人）需要搬迁，按过去搬迁经费户均约4万元的水平计算，大致需要10亿元的资金。相比过去已搬迁人口，这些未搬而应搬人口居住地偏远，思想更为保守，因此迁出成本更高。而且随搬迁规模扩大，迁入地选择越来越困难，经济投入要求越来越高；二是迁出地与迁入地经济落差增大。在市场经济条件下，各地发展差距加大，这给搬迁户带来了更多的市场机会，也带来更多的竞争压力；
三是迁入地选择范围有限，新疆需搬迁人口多为少数民族，包括：维吾尔族、哈萨克族、蒙古族等，他们在语言、宗教、文化习俗等方面与汉族差异度大，大多宗教意识强烈，具有强烈的民族文化自我保护意识，这使得新疆生态移民工作更为复杂。因此，集中搬迁成为主要模式；四是搬迁户劳动素质低，自我发展能力差，搬迁户在原居住地与外界交流少，大多缺少合格系统的教育，年轻人中文盲、半文盲率较高，进而造成搬迁后适应期长，增收慢。因此，迫切需要在搬迁项目中强化对他们的实用技能培训，同时还要增加产业投入扩大就业机会。
1.2少数民族地区生态移民取得的主要经验
1.2.1主要搬迁对象。生态移民的主要对象为四类：一是生产、生活条件恶劣的西部偏远山区、边境一线与荒漠区的农牧民；二是人口稠密、耕地资源匮乏的老农业区的部分农民；三是生活在水源涵养林区、自然保护区等生态位置重要、生态环境脆弱地区的农牧民；四是受地质（如滑坡、洪水等）灾害威胁严重，需要避险搬迁的农牧民。
1.2.2移民迁出方式。根据各种迁出地的实际情况，可采用整体迁出和部分迁出两种方式。搬迁中主要采用分期分批方式，使人民众减轻乃至消除思想顾虑，在相互带动中逐步自
愿接受搬迁。
1.2.3生态移民的安置模式。安置的要求是安置点要在环境容量许可、水土资源平衡，能满足安置众生产生活需要，同时还要有带动贫困众脱贫致富的产业。迁入地的选择尽量以交通便利、基础条件较好的平原区，或者能依托县城、小城镇、中心村、国道安置，从而保障迁入户在发展农业生产或二、三产业等方面具有较好的基础条件。
1.2.3.1集中安置。集中安置是把居住在条件恶劣的高寒山区、平原地区人均耕地占有量少的贫困人口，以村或乡为单位建制到开垦的水土开发区集中生活，组织进行生产。这是一种理想的、为新疆人民所欢迎的安置模式。因为新疆少数民族传统风俗习惯观念较强，普遍喜欢同亲戚近距离定居。如：新疆柯坪县启浪乡在生态移民中取得了可喜的成绩。启浪乡沙依巴格村是由原玉尔其乡尤库日斯村、阿拉玛村和阿恰乡库勒村经1998年和1999年2次移民搬迁而来，距离乡政府1.5km，距离县城75.5km。村辖4个村民小组，全村总户数147户，总人口566人。搬迁后的几年中，贫困人口由1999年的43户减少到2005年的3户14人，平均每年脱贫率在15%，现在这个村总耕地面积达226.67hm2，人均耕地面积0.4hm2。
阿克苏柯坪县齐朗乡在实施移民工程中，注重产业结构调整，依托当地的蔬菜种植业优势，为移民另辟生路：每人4 500元补贴，每户29m2住房，1间标准化畜棚和0.06hm2蔬菜大棚，同时还发动全县干部进行“一对一”帮扶，帮助移民尽快脱贫致富。他们种植从北京引进的反季节硬质番茄等，产品还远销广州、北京等地。2001年移民在落户第1年，人均收入就达 2 000元，1/3的移民盖上了新房。在此基础上，还加大了劳务输出力度，2004年和2005年共输出劳动力400余人次，实现人均增收81元。农民人均收入由1999年的823.45元增长到2005年的2 275.19元，增长了1 451.74元，2005年该村国民经济达到了279.27万元。该村现有集体承包地54.33hm2，发放贫困户扶贫羊150只，集体果园18.67hm2，2005年村集体收入56 300元。
1.2.3.2易地插花式安置。即把人口稠密、水土资源匮乏、人均耕地占有量少的贫困人口搬迁到水土光热条件较好的乡村。这种形式投资少、见效快，是扶贫到村到户的好形式，是比较现实可行的形式。因为通过这种移民方式让众迁移到条件比较好、又不脱离传统生产生活方式的乡村，移民容易适应新的生活。由于这种方式的分散程度高，不会引起当地人均耕地面积的减少，也不会引起体性负面影响。据统计，1994～2005年新疆有0.94万户4.61万人通过插花移民搬迁，基本解决了温饱问题。
1.2.3.3北疆融入式安置。这是指平原地区比较富裕的乡村接受从山村迁来的贫困户，进而带动他们富起来，达到当年迁移当年脱贫的方式。哈密市是1997年首次采取这种方式安居移民的地区，把贫困户安置到能干、竞争意识较强的体中，使其在短期内脱贫。市政府把100个贫困户分配到8个乡，各乡为自己接手的每一个贫困户盖了2间房子，给他们提供免费种子、肥料等主要农耕资料，并免去水费和农业税（指导脱贫）。1997年底被融入式安置的一部分人当年收入就超过2 000元，实现当年迁移当年脱贫的目的。这种方式通过依靠众、帮助众，减轻了国家负担。
1.2.4搬迁户耕地配置方式。依托中小型水利工程，通过合法开荒为搬迁户配置土地；利用迁入地集体土地为搬迁户提供耕地；迁入地农户承包土地收回后，承包给新迁入户是解决迁入户土地问题的三种主要方式。其中，迁入户耕地82.88%来自开荒，12.50%来自迁入地集体土地，4.61%为迁入地农户承包地收回。由于以新开荒地为主，对迁入地农户利益冲击相对较小，但新开荒地是否对生态环境造成影响需要全面评估。
2制约少数民族地区生态移民的主要因素
2.1部分生态移民的规划不全面，工作难度估量不足，设计不够细致
搬迁是一项系统工程，生活、生产所需的水、电、房、暖、路、地等缺一不可，在规划与实施中不可偏废任何一项。但实际规划与实施中，部分项目考虑不全面，导致搬迁后居民既无法安居，也很难乐业，其表现为：一是对解决部分搬迁众依恋故土、思想游离问题没有预案；二是对各个安置地资源承载能力没有进行认真具体分析；三是没有对分期分批分户建设项目、资金及来源做准确、详细测算；四是对搬迁后的行政隶属关系考虑不周到，造成迁入后农民仍归属原迁出地，农民需要远距离办理各种行政手续；五是对建设中一些关键性问题，特别是对水的问题，缺少预见。
如在塔城福海县牧民定居中，牧民依靠打井引水的方式来解决苜蓿地的浇水问题，由于打井过多，地下水位严重下降，打井成本越来越高，定居的牧民难以承担这一经济负担，生产难以维系。在哈密天山开发区，由于地下水位严重下降引起缺水，导致原计划没有落实到位，不能兑现每家分配1.33hm2地的承诺，实际只分配0.87hm2地，还不能保障正常灌溉。和田县朗如乡米提孜村搬迁后，搬迁户耕地比新建的引水渠面高出5～12m，无法自流浇灌，而提水工程与相关用电费用的承担单位迟迟不能落实，导致该村近3年来农业生产严重缺水，粮食作物无收成，新栽果树部分死亡。相比之下，阿克苏柯坪县首先考虑水的问题，使他们的生态移民工作取得了成功。
2.2移民自身的原因
一是在思想观念方面，普遍存在着故土难离的思想；二是牧区劳动力文化素质偏低，移民受教育程度不高，在短时间内改变生产方式困难很大，新技术的传播与推广十分困难，影响了移民搬迁后生产的迅速恢复与发展，致使移民收入水平十分低；三是现有工业、种植业、服务业规模小，劳动力容量有限，基本处于饱和状态。由于资金困难，缺乏有一定发展前景、能够促进地方经济增长、吸纳大量劳动力的开发项目，致使牧民退牧后的生产增收能力大为减弱，从而影响了牧民的经济收入。
2.3移民安置补偿费用低，搬迁致贫时有发生
新疆农村贫困人口主要以少数民族为主，占到93.1%，鲜明独立的宗教文化，迥然不同的语言，使新疆贫困地区农村与外界交流少，地理环境偏远封闭，造成新疆农村居民搬迁抵触强，时间长，投入高。资金投入是生态移民工程的重要保障，移民搬迁、迁入区的基础设施建设、土地资源开发等都需要大量的前期投入。同时，为了动员和帮助移民搬迁，往往还要付给移民一定的安置补偿费。目前各类生态移民中，多采用国家、地方、个人共同投入的方式，各贫困县市因财力有限，配套资金难以到位，致使部分搬迁户出现心理失调，
不能融入迁入地社会，极易返迁。新疆部分搬迁项目的投入结构，各项目中个人承担比例最高可达85%，最低的也有17%（见表1）。
2.4生态移民与产业发展不能协调统一
实施过的生态移民项目里，搬迁户增收成效显得迟缓，原因主要有：一是搬迁户过去生活相对封闭，思想保守，缺少一技之长，迁入新居后不能迅速适应新的社会环境；二是缺乏发展资金。搬迁户多为贫困户，家底薄，搬迁后积蓄基本用光，甚至负债，导致生产资金极度缺乏；三是迁入地多为新居民区、新开荒地，基础工程量大，个别规划存在先天不足，在通路、通水、通电、排污等方面不能完全到位，难以高效开展生产经营；四是政府后期扶持上办法不多，后续投入与支持不足，个别地方对搬迁前许诺的优惠政策和措施还不能落实。例如，和田县朗如乡米提孜村1997年因乌鲁瓦提水库建设实施了搬迁，目前已迁入近10年。迁入户原以牧业为主，至今农耕技术仍较差。虽然周边农村林果发展迅速，但该村林果业仍在缓慢起步，加之该村缺水，居民务农兴趣不高，多愿意到近处的山上放牧。其不但造成周边草场过渡放牧现象严重，还使该村居民总体收入水平低于周边农村。
2.5生态移民与区域开发、民俗文化关系处理不合理
有些搬迁户以往居住区虽然相对偏远，但有些也是旅游胜景，具有较大的旅游开发价值。但部分地区搬迁项目设计没有全面考虑保护原少数民族民居民宅，致使一些宝贵的人文景观遭受不必要的破坏。如轮台县草湖乡、尉犁县的喀尔邱尕乡与罗布泊人村，无疑是开展旅游的一块难得的“宝地”。多姿的自然旅游资源与古朴浓郁的民族风情结合更有利于旅游资源的开发，但在该地区的生态移民中，民俗文化的主体——当地老百姓全部迁移到县镇附近的居民点，原居住地传统式的房屋、庭院被摧毁，民俗文化的物质资源被消灭，给民俗文化生态产生了毁灭性打击。
3新阶段加大少数民族地区生态移民的政策措施
3.1强化生态移民规划的系统性
生态移民涉及面广，时间、空间跨度大，必须进行全面细致的、动态的规划设计。一是要在思想上面突破，搬迁投入范围不仅是修路、盖房、通水、通电这些基础建设，还应扩展到搬迁户技能培训、观念引导、市场组织、生产信贷等方面。安置区的文化教育、医疗卫生、商业网点、邮电通讯、公路交通等社会公益事业的建设也应在规划中充分考虑；二是提高生态移民项目规划层次，扩大迁入地选择范围，突破目前县域内选择迁入地的界限。
从生态改善、社会稳定等角度看，扶贫工作不仅是一县一域问题，而是整个社会的责任与义务，可以通过试点，进行跨地区搬迁；三是扩大生态移民规划时间跨度。规划设计上应充分考虑到：新疆搬迁户经济适应能力差，搬迁后增收缓慢，规划的期间不仅包括搬迁基础设施建设期，还应包括搬迁后至少5年的发展期；四是规划设计中不仅应对搬迁后居民增收进行分析，还应对生态环境、民族文化的保护进行专门的评估，重视和尊重民族文化的保护与创新，关注移民与文化迁徙的互动发展。
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