[摘要]加强检察机关内部监督关系检察机关的科学发展和执法公信。由于监督观念，特别是监督原则的法律化、制度化还有待于加强，当前检察机关内部监督机制诸多问题亟待解决。以司法改革为契机，注重内部监督制度建设的顶层设计，通过检察实践、工作创新，通过制度体系法治化，以技术手段支撑创新监督模式，加强党的领导，依法治检、以制度规范的监督效能。加强岗位责任，规范检察管理，建立检察廉政执法档案，综合运用绩效考评结果，为检察业务、检察队伍建设提供政治、纪律、法治保障，推进检察制度不断发展完善。
[关键词]检察机关；内部监督；机制建设；改革创新
检察机关内部监督是检察机关根据自身工作特点，整合内部资源力量，以规范检察权运行为对象，以防止权力滥用、确保公正廉洁执法为目的，具有自身纠偏补漏救济功能的特定监督。简单来说，检察机关内部监督是检察机关内部不同机构之间在行使检察权时进行的相互监督和制约。作为国家法律监督机关，在主动接受外部监督同时，自觉强化内部监督制约，对于促进检察权依法正确规范行使具有重要意义。
一、检察机关内部监督的基本问题解读
（一）组织机构。早在上世纪九十年代，为切实保障检察机关严格执法，加强纪律监督，最高人民检察院印发《人民检察院监察工作暂行条例》，检察机关正式建立专门履行内部监督职能的机构。1998年，中央纪委和监察部以派驻纪检、监察机构（人员）方式协助检察机关党组织开展党风廉政建设。2002年至2005年，最高人民检察院先后颁布《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《检察机关党风廉政建设责任制追究暂行规定》，全国各级检察机关陆续设立专门的纪检监察机构。2007年以来，最高人民检察院印发《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》、《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》等文件，各级检察院检务督察委员会、检务督察室、监察室等专门监督机构建设随之步入正轨，检察机关内部监督的组织架构基本形成。
（二）制度体系。检察机关内部监督制度体系主要有三种形态。1.党纪。即党的纪律，检察机关现行的领导体制决定了党对检察机关的绝对领导，检察机关必须坚定地贯彻党的路线、方针、政策。2.法律。检察机关是国家机关的重要组成部分，无论依法开展法律监督，还是对机关自身进行监督管理，国家法律的强制力是重要的保证条件。3.规章制度。包括最高人民检察院对有关法律、法令作辅助性、阐述性的说明和规定；为实施法律、法令和条例并根据其规定和授权，对有关工作或事项做出的具体规定；各级检察机关对某项
具体工作、具体事项制订的必须遵守的行为规范、准则等。具体包括：一是根据国家法律规定制定的工作条例规定或意见。如《人民检察院监察工作条例》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》、《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》、《最高人民检察院关于加强检察机关内部监督工作的意见》等。二是为加强检察机关党风廉政建设和自身反腐败工作制定的意见或办法。如《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《关于深入推进检察机关廉政风险防控的实施意见》等。三是根据党纪政纪制定的规定。如《检察院机关领导干部廉洁从检若干规定（试行）》、《最高人民检察院巡视工作规定》等。四是关于诉讼规则、司法解释、执法工作规范。如《人民检察院刑事诉讼监督规则（试行）》、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》、《检察机关执法工作基本规范》等。五是关于检察队伍建设规定。《最高人民检察院关于加强公诉人建设的决定》、《最高人民检察院关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》等。六是关于检察职业道德、职业行为等管理规定。如《检察官职业道德基本准则（试行）》、《检察官职业行为基本规范（试行）》、《关于规范检察人员与律师交往行为的暂行规定》等。七是关于检察纪律。如《关于严禁检察人员违规使用机动车辆的六项规定》、《禁酒令》、《检察人员八小时外行为禁令》、《检察机关厉行勤俭节约反对铺
张浪费若干规定》等。八是检察机关相关工作制度和规范性文件。如《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》等。
（三）具体形态。按对象的职能划分，检察机关内部监督主要包括三种形态。一是检察权之间的平衡与制约。通过制定执法办案规则，对行使刑事诉讼监督权、民事行政诉讼权的检察机关及其、检察人员实行监督，依法规定了不同职能部门、权力行使主体在执法办案内部监督工作中沟通和制约关系。二是党内监督与民主监督制约。涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等，是作为检察机关最高领导、决策权力机构的院党组重要工作内容，主要实行集体讨论和票决制，加强决策民主化科学化。同级地方党委以向检察机关派驻（出）纪检组方式开展党内监督；上级检察院以派员参加下级院党组民主生活形式，强化对检察机关领导班子内部的党内监督。三是检察管理暨对行政责任主体的制约。各级人民检察院党组以及各内设机构的领导班子、领导干部，是检察机关权力运行与检察机关行政事务的管理者。党风廉政建设与检察业务工作紧密结合，以“一岗双责”形式对责任进行分解，纳入领导班子、领导干部目标管理。
二、检察机关内部监督机制主要问题及成因
（一）监督内容庞杂，选择性监督突出
1.检察机关内部监督涵盖党务、检察事务和检察业务、检察队伍与检察人员等，内容包罗万象，监督对象往往具有选择性。从领导组织结构上，检察机关上级领导下级，在检察长统一领导下开展各项检察工作，分管领导对其分工的业务部门负责，行政领导责任制工作格局下形成了特殊利益共同体。从检察职能上，检察机关内部制约分属不同执法办案部门间，兼具交叉性、重合性、多维度、多元化特点，涉及所有检察机关办案职能范畴，执法办案内部监督各责任主体之间或因利益冲突而选择性履行法律监督职责，阻隔了检察机关内部监督机制整体合力的发挥，造成执法监督区别对待或监督“碎片”化。2.检察机关法律监督核心权力被弱化。检察机关内部实行自侦部门主要负责人行政职级高配的组织管理模式，即在同级检察院各内设部门中，反贪局、反渎局局长行政等级均高于其他内设部门的主要负责人，或直接进入院领导班子。现行检察业务考核项目中，查办案件权重分占绝对值，相比之下，侦查监督、公诉等法律监督职能部门相对弱化。但实践中对公安机关的法律监督相对检察机关自行立案侦查案件执法监督更为困难，这既是自身执法不规范问题积重难返的重要原因，也是影响检察机关执法公信力的障碍。
（二）监督执行乏力，制度支撑不足
1.检察机关内部对执法办案监督陷入困境。主要问题是：侦查与审查工作讲配合多于讲监督老观念；重实体、轻程序的老毛病；对检察机关侦查权监督，特别是“检察一体化”模式下对线索初查立案或不立案、强制性措施适用的监督缺位问题难以解决；案多人少矛盾突出，审案结案节奏快、压力大，客观上造成侦查监督、审查监督等难以面面俱到。
2.执行监督缺乏具有法律强制力的刚性支撑保障。关于检察机关内部监督的规定大部分是检察机关通过司法解释等形式形成的，法律位阶低。检察机关内部监督的执行依据受限于效力层级，对被监督客体或对象难以发挥规制作用。
（三）行政彩浓重，权力运行监督难以到位
1.检察机关行政管理对内部监督的制约。检察机关在“双重领导”体制下，党、政、检关系交错重叠。检察机关“一把手”组织关系上提一级，同级监督责任无法落实。下级检察院按规定向上一级检察机关纪检监察部门报送本院领导干部廉政档案资料，“一把手”廉政档案无法建立，执行监督权受限。上级检察院对下级检察院的领导由下一级检察院根据最高人民检察院依法确立的相关制度提起，上一级检察院对相关事项不具有主动监督权。
2.检察权内部配置对部门间横向监督的制约。检察机关内部不同权力部门呈线型横向同级监督工作模式。在大侦查工作格局下，同级审查监督权力运行能力弱化。对检察长与检察委员会的权力监督缺位；对人事财经技术装备等后勤保障权力运行监督不规范。同级监督模式下的“审录分离”、“审押分离”、“扣管分离”的监督效果甚微。执法办案重点部门、重点环节、重点岗位的监督工作机制亟待完善。纪律检查、执法监察、检务督察工作开展缺乏统一的、可操作性规范。
3.“检察一体化”领导体制对纵向监督的制约。检察机关内部案件办理呈流程式纵向性监督工作模式。其一，在诉讼程序、诉讼规则等流程上对检察权运行进行规制的工作制度不完善，检察机关内部不同业务部门分属各自不同的领导并接受组织管理，监察部门对执法办案部门的指导、督促和检查工作职能发挥无法按规定要求实现。其二，司法实践中公安机关、检察院、法院讲配合、讲协调多于讲制约、讲监督。其三，执法办案主体的责任，特别是行使侦查权的主办检察官执法办案的责任界线不明确。浙江省检察院自2004年底起在反贪部门实行“主侦检察官”办案工作制度。其四，检察委员会监督职能作用发挥有限。《检察委员会组织条例》对检察委员会委员的选任资格与程序要求不明确、不具体，《检察委员会工作与议事规则》执行不够规范，走形式多于重审议。其五，案件评查、错案追究制
度，缺乏相应的工作机制保障。
（四）纪检监察权限不清，专门督察力量不强
1.检察机关组织内部监督权力资源要素配置不合理。派驻检察院的纪检组长受同级党的纪律检查委员会直接领导，在驻在检察机关开展党的纪律检查和行政监察工作，违反检察官管理的法律规定。检察事务“纪检监察”合署办公已然演变成合二为一的工作机制，检察机关监察部门对检察官序列人员的监察工作被严重占位或几近空白。
2.检察机关监察工作现状。一是组织机构不健全、领导关系未理顺，履职能力不强。纪检组做为内部监督一级机构单立，统领检察机关纪检监察工作。监察室不单设，专职人员缺编或配备人员兼职是基层检察院普遍存在的问题。二是职权不独立、职责不明确，职能被弱化。监察室是人民检察院行使监察职能的专门机构，由于检察院监察机构规格偏低，地方派驻纪检组长的行政等级较高，在被领导和被管理工作关系中，检察机关监察部门成为同级地方纪委派驻检察机关纪检组的辅助工作部门。三是监察部门权力能力不足。监察部门对干部选拔任用的监督，对本单位财务、国有资产进行内部审计的参与权得不到保障，致使履行监督权力受限。在派驻纪检组组长兼管监察部门情况下，纪检组组长不具有检察
官资格，不参加检察委员会会议。而监察部门其他具有检察官资格的专职或兼职人员，或因非部门正职领导而不能列席检委会，专门监督机构的作用发挥严重受阻。派驻检察机关的纪检组长非从事法律或检察业务，领导检察机关监察部门开展执法监督难度增大。
3.纪检监察组织机构和人员保障不足。以浙江省检察机关纪检监察检务督察机构现状为例，中共浙江省纪律检查委员会向省院派出纪检组、派驻纪检组组长；监察室由省院任命主任并配备工作人员；2013年经高检院批准省院设立检务督察处。全省共11个市级院，由同级地方纪委派驻纪检组（纪检组长同时派驻）；监察室已建；除杭州、宁波设检务督察室外，余均为检务督察委员会设置。94个基层检察院，现已有93个院由同级地方纪委派驻纪检组（纪检组长同时派驻），按规定设立监察室并配备主任（副主任）的有77个院。这样的组织框架下，基层检察院检务督察或监察工作开展，尤其是对检察人员违纪违法案件（线索）查办工作的开展缺乏必要的程序保障。
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