黑龙江省政法管理干部+院+报Journal of Heilongjiang Administrative Cadre College of Politics And Law 2021年第1期
（总第148期）No. 1 2021(Sum No. 148 )
付余S 高蕴嶙2
（1.西南政法大学法学院，重庆401120,2.重庆市南岸区人民检察院，重庆401336）
摘要：随着国家监察体制改革的全面完成，检察机关应当主动应对改革，把检察工作的主责主业放在法 律监督上，突破以往诉讼监督的缺陷和被动，将行政权纳入检察监督的范围，实现传统检察监督从诉讼监督 向全面开展法律监督的转变。检察机关应当进一步明确行政执法检察监督的定位，出行政执法检察监督 存在的瓶颈，构建行政执法检察监督的新路径。
关键词：行政执法；检察监督；路径；探析
中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号$1008 -7966 （2021 ）01 -0124 -04
我国《宪法》明确规定检察机关是我国的法律监督机关，说明我国检察机关的主要职责是法律监督。国 家监察体制改革将检察机关的职务犯罪侦查权从检察权中划出①，可以说这是国家对检察权的正本清源之 举，让检察机关完全归位到法律监督的轨道上（检察机关传统的监督职能着重强调的是诉讼监督，主要是针 对刑事案件的立案、侦查、审判、执行等进行监督。诉讼监督固然重要，但只是法律监督的一部分，在实践中, 行政不作为、行政违法行为现象较为普遍，为了更好地发挥检察监督职能，检察机关应当加强行政执法的检 察监督力度，进一步发挥好检察机关的主责主业。
一、行政执法检察监督的依据
虽然我国《刑事诉讼法》第8条“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”、）民事诉讼法》第14条 “人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”、《行政诉讼法》第11条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律 监督”为检察机关的诉讼监督提供了法律依据，但是人民检察院的法律监督职能其实并不只是诉讼监督职 能，单靠职务犯罪侦查权、审查逮捕权、公诉权、抗诉权本身无法撑起检察机关法律监督这片天，更何况职务 犯罪侦查权已经从检察权中划出。因此，检察机关的检察监督职能必须从过去单一的诉讼监督模式向全面 的法律监督模式转变，而加强行政执法的检察监督则是检察机关从传统的诉讼监督模式转向法律监督模式 的一个重要里程碑。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出, “检察机关发现行政机关有违法行使职权或不行使职权的，应该督促其纠正。”该表述依法确立了检察机关 监督行政执法行为职能的政治基础。我国《宪法》第134条“中华人
民共和国人民检察院是国家的法律监督 机关”则是检察机关履行监督行政执法行为职能的宪法基础（
收稿日期：2019-12-10
作者简介：付余（1981 -），男，重庆云阳人，2017级刑法学专业博士研究生，广东省佛山市监察委干部,
从事中国刑法学研究；高蕴嶙（1984 -'，男，四川富顺人，检察员，西南政法大学法学院2017
级刑法学专业博士研究生，从事中国刑法学研究。
①当然现行《刑事诉讼法》第19条第二款，还为地市级以上检察机关在诉讼监督过程中发现的职务犯罪保留了部分侦查权#・124・
二、行政执法的监督形式比较
目前我国针对行政执法的监督主要存在有以下一些形式：一是人大监督，二是行政机关内部监督，三是审判机关监督，四是检察机关监督。当然还有党的监督、民主党派监督、舆论监督、媒体监督、人民众的监督等其他监督形式。这些监督形式共同构建起了我国对行政执法的监督体系。在这里，笔者主要分析和比较几种主要监督形式的利弊。
#人大监督流于形式。在我国，最高的权力机关是全国人民代表大会，各级人民代表大会产生各级政府，并监督各级政府。在人民代表大会闭会期间，则由人大常务委员会履行监督职能。人民代表大会及常务委员会履行监督的方式主要有人事监督、财政监督、审议政府工作报告等，以及对具体问题提出质询和询问。但是由于人民代表大会审议事项的繁杂性，加上行政机关内部事务的专业性，以及人大代表自身的非专职性，导致人大监督往往流于形式[1](
2.行政机关内部监督难以落地。行政机关内部通常都设立法制部门，对于行政机关的违法或不作为行为，行政相对人可以向行政机关提出行政复议。但是行政机关内部的监督机制不具有足够的透明性，在行政相对人看来缺乏一定的公信力(另外，行政机关内部监督的通常处理结果是作为失职或渎职处理，而且在某种程度上，存在有维护本行政机关的名誉的思想。这不仅会造成行政相对人对行政机关内部监督的信任危机，还会导致因行政行为的处理结果不公正、不合理而引发的上访事件，或者行政相对人最终会选择行政诉讼的手段。因此，行政机关的内部监督往往难以真正发挥到监督的作用。
3-审判监督受限太多。将行政执法案件分为行政作为、行政不作为、行政赔偿案件，但是法律只是对依申请的行政不作为案件规定履行期限为两个月，依职权的行政不作为案件并没有规定履行期限。另外，根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼的原告必须要与行政行为有一定的利害关系，但是没有司法解释明确规定“利害关系”的具体内容是什么。因此，实践中很多行政诉讼的原告被挡在法院的大门外。再有就是行政诉讼案件的执行情况堪忧，很多案件虽然作出了确认行政违法的裁决，
但是很多行政机关拖延或不履行行政行为的现象时有发生，主要原因是虽然人民法院在追求司法独立，但是毕竟人民法院和行政机关有着千丝万缕的关系，法院的判决难以对行政机关进行强制执行，更无法约束其工作人员，从而导致司法裁判监督困难重重。
4.检察监督利大于弊。当然检察监督也有其弊端，如监督不力、监督不到位等问题，但是总的来说对行政执法行为采取检察监督形式的利大于弊。我国的政权组织形式为人民代表大会制度，全国人民代表大会为我国最高权力机关，通过《宪法》的形式授权人民检察院依法监督行政机关和审判机关。检察权作为一种独立的监督权，能与司法权、行政权相平行，能有效地保证权力的平衡与制约。从国外对行政行为的监督形式来看，各国的总体趋势是采取专门化的监督形式，因为这样既有利于弥补内部监督的缺陷，也有利于监督发挥更大的作用。因此，由我国检察机关对行政执法行为进行检察监督，符合世界各国发展的趋势&2'(
三、行政执法检察监督的现状及成因
行政执法检察监督在《人民检察院组织法》中没有得到足够的重视，检察监督职能一直被弱化为职务犯罪侦查权和诉讼监督职能。究其原因，笔者认为主要是以下几个方面造成的。
1•人员配置不足难以全面开展行政执法监督工作。检察机关的民事行政检察部门目前主要承办的案件是民事诉讼案件。由于民行部门的人数普遍较少，有的基层院民行部门才2到3人，一年办的案件数都
不
多，而且主要是民事诉讼方面的案件，对于行政诉讼案件接触的少，而且也没有行政诉讼监督的考核机制&3'(在办理行政诉讼案件时，也主要是审查法院判决的相关证据，最后作出的结论也基本上是认可法院判决。行政诉讼的检察监督与行政执法的检察监督还不完全是一回事，行政执法的检察监督要求更高，必须对行政行为进行监督，其工作量比现在应该超出数倍。因此，现有的民事行政检察力量难以承受行政执法检察监督的重任。
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2.检察监督的手段没有达到执法监督的力度。根据法律和检察机关的内部文件规定，检察监督的手段主要有三种：检察建议、纠正违法通知书和检察意见。前两种是规定在《人民检察院检察建议工作规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》中，后一种是规定在《刑事诉讼法》中①（检察建议是检察机关常用的检察监督手段，《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第5条第五项中明确指出对人民法院、公安机关、刑罚执行机关、劳动教养机关的执法不规范行为可以发出检察建议，但并不涉及行政机关；第5条第六项虽是一条兜底性条款（其他需要提出检察建议的），但其范围不明确，业务上也无法操作。加之检察建议不具有法律强制力，行政机关通常情况下都是敷衍了事，达不到监督的效果。2018年12月25日，最高人民检察院通过的《人民检察院检察建议工作规定》第二章检察建议的适用范
围第10条虽然明确涉及了行政机关，且针对行政机关不再使用兜底性条款，但是该条的适用对象仅仅是对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关，而且该类行政机关违法行使职权或不作为，需要致使国家利益或者社会利益受到侵害，并符合法律规定的公益诉讼条件，才能发出检察建议。
纠正违法通知书是依据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，对公安机关在侦查和采取刑事强制措施中的违法行为进行监督，可以采取发出纠正违法通知书的方式予以纠正。该通知书主要是针对刑事诉讼监督而言，无法对行政执法行为进行监督。
检察意见是依据《刑事诉讼法》做出的正式法律文书，但其适用范围有限，只有《刑事诉讼法》第177条第三款规定的情形下才能适用，也就是对不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，在移送给有关主管机关处理的情况下，才能使用检察意见书。检察意见书虽然是有法律强制力的监督手段，但其适用范围太小，所以在实践中运用得很少。由于法律规定的范围很窄，所以检察意见书只能在本来数量很少的不起诉案件中发挥一定的作用②，对于大量存在的行政违法和不作为案件，检察意见书却无法发挥其监督的威慑力③。
3.行政执法检察监督没有被赋予行政检察调查权。2016年4月15日起实施的《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第13条虽然赋予检察机关在行政诉讼过程中具有行政检察调查权，但是该行政检察
调查权仅对因需要提出检察建议或者抗诉时才可行使，并且没有赋予检察机关具体的调查措施，检察机关的该调查权可以说是有名无实。加之，行政机关的行政执法行为都具有较强的专业性，检察机关没有被赋予具有强制力的行政检察调查权，则难以获得被调查行政机关做出行政行为的相关证据材料，被调查行政机关也不会配合检察机关提供相应的账册或文件资料，因此，检察调查工作难以正常开展，行政执法检察监督将落为空谈。例如常州的毒地建学校事件，行政机关就是一直拖延或者为自己借口，其被曝光的背后正是行政机关的不作为导致公共利益大面积受损。在媒体曝光前，行政机关都是从自己已经履行监督职责的角度来回应，由于检察机关不具有强制力的行政检察调查权，取证受限，难以取得相应证据和开展检察监督，从而导致纵容了常州市部分行政机关行政不作为的问题长期存在④。
4.行政执法信息渠道少且不够畅通。行政机关作出的行政行为除了有特殊情况，比如行政征收、行政许可等，通常情况下不会向社会公开，检察机关也无法掌握行政机关的全面的行政执法信息。通常情况下，除了当事人举报之外，也就是依申请作出的行政行为可以进行监督，其他依职权作出的行政行为，一般难以进行有效监督。另外，行政机关在“两法衔接”上，对案件的移送不够积极，很多案件都是内部消化和处理。可见，检察机关的行政执法监督信息渠道来源少，而且不够通畅。
①纠正违法通知书的适用程序和范围涵待规范.Http-,//=.pQprocuratorate/theories/practice/201207/t201207076_ 898666.html，最后访问
时间：2019-10-03.
②通常情况下行政机关内部监察部门对不起诉人会作出相应的行政处罚和行政处分#
③应适度扩展检察意见书的适用范围.http：//^p rocuratorate/t heories/p ractice/201112/70111205_765896.he 5，最后访问时间：2019-10-13.
④常州外国语学校493名学生疑因“毒地"身体异常.www.i5n ews/2016/0418/152800.html，最后访问时间：2019-10-16.
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四、构建行政执法检察监督的新路径
1•强化机构能力和提升人员水平。当前检察机关重刑轻民的思想仍然存在，传统的以诉讼监督为主的思想还是根深蒂固，应当立即改变这种检察监督模式，把行政执法监督做为检察监督的重要组成部分。虽然笔者认为现阶段还不适宜单独设立行政执法检察监督部门①，但是可以考虑以民行部门或公益诉讼部门为主，将行政执法检察监督的职责放在民行部门或公益诉讼部门(同时，检察机关要改变目前民行部门或公益诉讼部门人手少，懂行政业务少的现状，增强民行部门或公益诉讼部门的力量，招收一批懂得行政知识的专业人员，增强行政执法检察监督的业务水平。
2.构建新的渐进式监督模式。传统的监督手段是检察建议、纠正违法通知书、检察意见。我们要用好这三种监督手段，构建新型的渐进式监督模式。为此，在法律法规的规定上，笔者建议扩大检察监督的适用范围，明确将行政执法行为纳入上述三种监督手段范围。在具体规定上，检察建议和纠正违法通知书用在情节轻微的行政违法和行政不作为行为上，主要基于教育和预防的角度考虑，给予行政机关自我改正的机会。检察意见则作为一种具有法律强制力的检察监督手段，用在情节较为严重的行政不作为或行政违法行为上，尤其是对于多次出现相同或类似行政违法行为或不作为的行政机关，可以采取检察意见的方式，并在行政执法公开信息平台上予以通报，对其单位考核产生一定的影响。构建这种渐进式的监督模式，既能给行政机关及其工作人员一定的自我纠正违法的机会，又能达到一定的惩戒作用，起到监督的真正效果。在监督范围上，要抓住重点领域，主要以损害公共利益为主，包括食品安全、国有资产、生态环境、基础设施等，既包括行政机关作出的行政违法行为，也包括行政不作为的行为。对于行政处罚、行政强制措施、行政许可、行政征收等具体行政行为，都应该有所侧重，抓住重点进行监督。
3.赋予检察机关行政执法检察调查权。检察机关对于行政机关没有行政检察调查权，导致纵容了行政违法和不作为的现象存在，甚至损害了公共利益。由于《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》中没有赋予检察机关具体的调查职能，笔者建议参照《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》中的民事检察调查权进行细化，赋予检察机关行政行为检察监督的调查权，包括咨询、勘验、询问、调取证据等相应
的调查措施。因为行政机关具有较强的专业性，如果不赋予检察机关具体的调查措施，则难以通过行政机关取得相应的证据材料，更无法提出纠正违法行为的理由和依据。比如食品、药品、环保、质检等部门，如果没有进行细致而深入地调查，难以发现行政机关的行政违法行为和行政不作为行为，在不能取得确凿证据材料的情况下，一切监督都将陷入空谈。
4.进一步完善执法信息共享机制。面对检察机关行政执法监督信息来源渠道少，信息不通畅的问题，各地检察机关要进一步完善“两法衔接”信息共享工作平台，充分利用现代信息手段，由行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关将行政执法信息和刑事司法信息互联互通。通过“两法衔接”机制，可以有效地完善执法信息共享，加大检察机关在食品药品安全、农产品质量、环境保护、安全生产、土地规划、劳动保障、网络监管、金融稳定等与众利益密切相关领域的执法监督力度。另外，还可以发挥检察机关与行政机关的联系会议、会签文件、案件通报制度，为执法信息共享做好铺垫，确保案件查办做到行动依法规范、证据收集及时、事实查证清晰、问题协调解决、移送立案顺利。另外，检察机关还应当将行政诉讼检察监督与行政执法检察监督有机结合起来，才能有效保障检察机关实施行政执法检察监督的职能。
参考文献：
［1］韩成军.刍议具体行政行为检察监督的正当性［J］.社会科学统一战线,2014,(4).
［2］田野.行政执法监督的发展和界限——行政执法与检察监督机制研讨会观点综述［J］.人民检察,2015,(16).
［3］陈建勇，谢惠阳.行政检察监督制度的建设路径探析［J］.中国检察官,2015,(5).
［责任编辑：范禹宁］
①笔者认为司法体制改革未提到这一点，个别地方的做法还不是很成熟，不适宜全面推广
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