第五章中国行政组织结构
一、国务院的法律地位
中国宪法规定，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”它明确界定了国务院在国家机关中的法律地位：即在与最高国家权力机关的关系上，国务院处于从属和被监督的地位；在与地方各级国家行政机关的关系上，国务院处于国家行政系统的最高地位。
1、国务院是最高国家权力机关的执行机关
中国政治体制的基本架构是：国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会是最高国家权力机关。国务院与最高国家权力机关的关系是：（1）国务院由全国人大组织产生。（2）国务院接受全国人大及其常委会的监督。（3）国务院对全国人大及其常委会负责并报告工作。
2、国务院是最高国家行政机关
国务院由最高国家权力机关产生，行使最高国家行政权力，在国家行政系统中处于最高地位。它表现为：（1）国务院负责统一领导全国的经济、政治、社会、文化等行政工作。（2）国务院统一领导各职
能机构、直属机构和办事机构的工作。国务院有权改变或者撤销下属机构发布的不适当的命令、指示和规章。（3）国务院规定中央和省级行政机关的职权划分，统一领导地方各级国家行政机关的工作。国务院有权改变或者撤销地方各级行政机关不适当的决定和命令，以保证全国行政工作的统一和畅通。（4）国务院制定的行政法规，发布的决定和命令，对全国各级行政机关具有普遍的约束力，各级国家行政机关必须遵照执行。
总之，国务院负责统一领导全国经济、政治、社会、文化等各领域的行政事务管理工作，负责统一领导国务院各部、委、局、行、署、办等组成机关、直属机关和办事机关、负责统一领导地方各级国家行政机关。它保证了国家行政权力的统一和政令的畅通。
二、国务院的领导体制
1、国务院实行总理负责制
国务院的领导体制在制度上经历了从合议制向总理负责制的转变历程。1982年宪法第86条规定，“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。”所谓总理负责制，即总理对国务院工作中的重大问题具有最后决策权，并对这些决定以及其所领导的全部工作负全面责任。总理负责制主要包括的内容有：（1）总理全面领导国务院工作，副总理、国务委员协助总理工作，国务院各部部长、各委员会主任、行长、审计长、秘书长负责本部门的工作，同时对总理负责。（2）总理负责召集和主
持国务院常务会议和国务院全体会议，并对重大问题拥有最后决定权，该权力不受“少数服从多数”原则的限制。（3）总理拥有人事提名权。总理有权向全国人大及其常委会提名国务院组成人员人选。（4）总理代表国务院向全国人大及其常委会负责并接受其监督。国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人大及其常委会提出的议案，任免行政人员，均由总理单独签署。
2、总理的产生、任期、辞职与罢免
国务院总理由全国人产生。选举的基本程序为：全国人产生，提名国务院总理人选；全国人大在协商和讨论的基础上，进行投票表决，候选人获得过半数代表的同意便当选为总理；当选总理由签署主席令予以公布。国务院总理的选举程序具有以下特点：（1）坚持社会主义民主原则。（2）坚持党的领导原则。（3）实行等额选举制度。（4）实行间接选举制度。
全国人大每届任期五年，国务院总理每届任期也是五年，连续任职不得超过两届。
国务院总理的罢免权属于全国人民代表大会。罢免案应在全国人大会议期间提出。
国务院总理可以提出辞职。
三、国务院的职权配置
1、行政立法权
国务院有权根据宪法和法律，制定在全国范围内具有普遍法律效力的规范性文件，即行政法规。国务院各部委有权根据法律和国务院的行政法规、决定和命令，在本部门的权限内，制定行政规章。此外，国务院还接受全国人大及其常委会的授权，制定某些具有法律效力的暂行规定或条例等。
2、行政提案权
国务院有权就以下事项向全国人大及其常委会提出议案：国民经济和社会发展计划以及计划执行情况；国家预算和预算执行情况；必须由全国人大常委会批准和废除的同外国缔结的条约和重要协定；必须由全国人大或全国人大常委会决定的任免；其他必须由全国人大或者全国人大常委会以法律规定的事项。行政提案权使国务院可以及时充分地向最高国家权力机关反映在行政活动中出现的新情况、新问题，并就此提出建议和意见。
3、行政领导与管理权
国务院作为最高国家行政机关，统一领导全国各级国家行政机关的工作。国务院主要通过以下途径行使行政领导权力：有权发布决定和命令；有权规定各部委的任务和职责，统一领导各部委的工作，并且领导不属于各部委的全国性行政工作；有权统一领导地方各级国家行政机关的工作，规定中央与省级国家行政机关的职权划分；有权统一领导和管理全国经济、政治、社会、文化、外交、国防等各方面的行政事务。
4、行政监督权
国务院有权改变或者撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章，有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。国务院同样有权对地方政府制定的行政措施和行政规章行使监督权，有权改变或者撤销那些违反法律和国务院行政法规的规章，以保证全国各级国家行政机关忠实地贯彻执行宪法、法律和国务院的行政法规。
5、人事行政权
国务院有权审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。国务院进行人事任免的范围为：国务院组成部门的副职领导的任免，国务院直属机构、办事机构、部委归口管理的国家局、国务院直属事业单位正职、副职领导的任免。
四、省级人民政府
我国省级政府分为省、自治区、直辖市三类，全国共有23个省、5个自治区、4个直辖市。
1、省级政府的地位、组成与任期
中国宪法规定，地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关，它们对本级人民代表大会负责并
报告工作。宪法同时规定，地方各级政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国各级地方政府都服从国务院。这就是说，地方各级政府机关具有双重从属性质：它们既对选举产生它们的国家权力机关负责并报告工作，又必须服从上级国家行政机关的领导。省级政府同样具有双重属性。一方面，它们从属于本级人大及其常委会，执行本级人大及其常委会制定的地方性法规和决议；另一方面，它们必须服从国务院的统一指挥与领导，国务院有权向省级政府交办各项行政工作，有权改变或撤销省级政府做出的不适当的决定和命令。
省、自治区、直辖市的政府分别由省长、副省长、自治区主席、副主席、市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。正、副省长，正、副自治区主席，正、副市长由省级人民代表大会选举产生。新一届省级政府领导人选举产生后，应当在两个月内由正职领导人提请本级人大常委会任命政府秘书长、厅长、局长、委员会主任，并报国务院备案。省级政府的任期与本级人大的任期相同，每届任期5年。
各级地方政府实行省长负责制。省级政府分别由省长、自治区主席、市长主持工作。在实际管理过程中，政府工作中的重大问题均须经有关会议讨论决定。省级政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由省级政府全体成员组成。常务会议分别由省长、副省长、自治区主席、副主席、市长、副市长和秘书长组成。
2、省级政府的机构与职权
省级政府机构设置与国务院具有一定的类似之处。根据统一领导和垂直管理的原则，省级政府参照国务院职能部门的设立情况，根据本行政区域的实际需要，设置与国务院基本相应的行政机构。
省级政府所设行政机构的名称不一，比较常见的是“厅”、“局”、“委”等。这些机构中，其中大多与国务院有关部门对口设立，有些则不完全对口，而是各省根据本行政区域的需要因地制宜设立的。省级政府的行政机构受本级政府统一领导，并接受国务院主管部门的业务领导或指导。概而言之，省级政府行政机构的管理和归属主要存在两种情况：一是受省级政府领导，同时接受国务院主管部门的业务指导；二是接受省级政府和国务院有关部门的双重领导。在省级行政区域内，还有国务院有关部门设立的分支机构，这些机构由国务院主管部门实行垂直领导，不列入省级政府的行政序列，但省级政府应当协助它们开展工作，在某些事项上拥有监督及综合协调权。
国家最高权力机关省级政府的职权，大体可以归纳为六个方面：（1）行政执行权。（2）行政领导和管理权。（3）地方行政立法与制令权。（4）行政监督权。（5）人事行政权。（6）行政保护权。
五、市级人民政府
中国当前的城市，在行政级别上分为直辖市、副省级、地级和县级四个层次。
1、市级政府的组成
市级政府对上一级国家行政机关负责并报告工作，并接受国务院的统一领导。根据地方组织法的规定：直辖市、副省级市、地级市政府由市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县级市政府由市长、副市长和局长、
科长等组成。市级政府每届任期5年。市级政府市长、副市长由市人民代表大会选举产生。在市人大闭会期间，副市长的个别任免，由市人大常委会决定。市级政府的其他组成人员的人选，应当在市长、副市长选举产生后的两个月内，根据市长的提名，由市人大常委会决定，并报上一级政府备案。市级政府实行行政首长负责制，市长主持地方政府工作。政府工作中的重大问题需经有关会议讨论，最后由市长决定。政府会议分为全体会议和常务会议，全体会议由市级政府全体成员组成，常务会议由市长、副市长和秘书长组成（县级市政府的常务会议由市长、副市长组成）。
2、市级政府的机构与职权
市级政府的内设行政机构受本级政府统一领导，并接受上级政府主管部门的业务领导或指导，对于设在本行政区域内而不属于自己管理的国家机关和企事业单位，市级政府应当协助它们进行工作，并且监督它们遵守和执行法律、法规和政策。城市政府的机构设置一般多于同级其他地方政府的机构设置。一般而言，地级以上市级政府所设机构称为“委”、“厅”、“局”，县级市政府所设机构称为“局”、“委”、“科”。
市级政府的职权，与省级政府的职权基本相同，大体可以归纳为六个方面：行政执行权、行政领导权与管理权、行政制令权、行政监督权、人事行政权和行政保护权。
六、县级人民政府
1、县级政府的地位、组成与领导体制
县级政府，是指县、自治县、县级市、市辖区、旗、自治旗政府。县级政府大致可以分为三种类型：一是受地级市、自治州、副省级市的政府直接领导的县级政府。二是受省级政府直接领导的县级政府。三是在省级政府之下派驻地区行署，受地区行署指导的县级政府。
县政府同样具有双重从属性质：一方面，它是县级人大及其常委会的执行机关，对其负责并报告工作；另一方面，它是县级国家行政机关，必须服从上级国家行政机关的领导。
县、自治县、县级市、市辖区的政府分别由县长、副县长、市长、副市长、区长、副区长和局长、委员会主任、科长等组成。县长、副县长、市长、副市长、区长、副区长均由县级人民代表大会选举产生。在县级人大闭会期间，常委会可以决定副县长、副市长、副区长的个别人选。县级政府的其他组成人员的人选，应当在本级政府领导人员选举产生后的两个月内，根据县长或市长、区长的提名，由本级人大常委会决定，并报上一级政府备案。县级政府每届任期5年。县级政府分别由县长、市长、区长主持本级政府的工作。政府工作中的重大问题需经有关会议讨论，最后由行政首长决定。
2、县级政府的机构与职权
县级政府设立的工作部门，一般称为“委”、“办”或“局”。其设立、增加或者合并，由本级政府报请上一级政府批准，并报请本级人大常委会备案。
县级政府的职权共有10项，与省级政府、市级政府基本一样。概括说来，它主要体现为行政执行权、行政领导与管理权、行政制令权、行政监督权、人事行政权和执行保护权等六个方面。需要说明的是，县级政府没有行政立法权，无权制定地方性法规或规章。
七、乡级人民政府
1、乡级政府的组成、机构和职权
乡级政府是指乡、民族乡、镇的政府。乡镇是中国的基层行政建制。其中，乡为广大农村地区的基层行政建制，民族乡为少数民族聚居的农村地区的基层行政建制，镇为非农业人口占有一定比例的小城市型的基层行政建制。乡级政府是乡级人民代表大会的执行机关，是基层国家行政机关。根据地方组织法的规定：乡、民族乡政府设乡长1人、副乡长若干人。镇政府设镇长1人、副镇长若干人。民族乡政府的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。乡长、副乡长、镇长、副镇长由乡、镇人民代表大会选举产生。乡政府实行乡长、镇长负责制，乡长、镇长主持本级政府的工作，有权领导和管理乡、镇
政府所设职能机构和工作人员，并对政府的各项工作负全面责任。乡、镇政府定期或临时召开乡长、镇长办公会议，讨论、决定本行政区域内的重要问题。会议参加者除正副乡长、正副镇长外，还包括有关工作部门的负责人。乡、民族乡、镇政府每届任期3年。
乡级政府设有分管民政、司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设等方面任务的工作部门。按隶属关系，这些工作部门大体可以分为三类：一是直属办事机构。二是企事业机构。三是双重领导机构。
乡级政府承担着社会、经济、政治、文化等各个领域的基础性事务工作。乡、民族乡、镇的政府行使的职权有：（1）行政执行权。（2）行政管理权。（3）行政保护权。
2、乡级政府指导下的村民委员会
村民委员会是中国农村的一种基层众自治性组织。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会由主任、副主任和委员共3至7人组成。村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期3年，届满应当及时进行换届选举。
八、民族区域自治政府
中国是一个统一的多民族国家，全国共有56个民族。中国实行民族区域自治制度，即在中央政府统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。宪法规定：民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的政府，即民族区域自治政府，是民族自治地方权力机关的执行机关，是民族自治地方的行政机关。
1、民族区域自治政府的设置原则
民族自治地方分为自治区、自治州和自治县三级。自治区与省同级，自治州与地级市同级，自治县与县同级。宪法规定，民族乡不是民族自治地方，不设民族自治机关，不行使民族自治权。对应地，民族区域政府也分为三级，即自治区政府、自治州政府和自治县政府。设立民族区域自治政府的基本原则是：（1）坚持以民族聚居原则为基础。
（2）参酌现实条件和历史情况。
（3）以维护国家统一，促进民族团结、民族平等和各民族共同发展为目标。
（4）保障少数民族的自治权利。
2、民族区域自治政府的地位、组成和机构设置
民族区域自治政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。在本级人民代表大会闭会期间，对本级人大常委会负责并报告工作。同时，各民族区域自治政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。民族区域自治政府的特殊性表现为：行政首长由实行区域自治的民族公民担任；政