清朝中央行政机构设置及职权划分
清朝中央行政机构设置及职权划分
清朝沿袭明制，负责中央行政管理的最主要机构有吏、户、礼、兵、刑、工六部。此外，还在中央设有管理边疆少数民族地区事务的理藩院，这在中国政治制度史上亦属首创。清朝的最高行政机构直接对皇帝负责，由皇帝直接指挥，中央行政机构无权向地方直接发布政令，只能奏请皇帝颁发诏谕，皇帝直接掌握着最高行政权。
作为中央行政管理机关的六部，其部务由尚书掌管，侍郎佐之。侍郎如果与尚书出现意见不一时，可单独上奏，由皇帝裁诀。各部设满、汉尚书各一人，侍郎各二人(左侍郎满、汉各一人，右侍郎满、汉各一人)。清朝前期，各部的实权一般操于满官手中，直到清朝后期，汉官才被赋予了一些实际权力。理藩院的体制近于六部，地位列于工部之后，只设尚书一人，左侍郎一人，右侍郎一人，额外侍郎一人，均由满、蒙员担任。各部与理藩院下设清吏司，分掌各部院的具体政务，各司职官有郎中，员外郎、主事。各部院还都设有处理内部管理事务的清档房、汉档屋、司务厅、督催所、当月处等部门。一般来说，各部的清档房负责管理该部档案工作，汉档房(或本房)掌管各部的缮写题本等文书工作，司务厅负责收发外地各省往
来文书，督催处负责催促六部内各清吏司所办理的各项事务，督以例限，致公务不逾期限。当月处负责用部印，并负责收发在京各衙门文书及分付部内各司办理。
清朝中央行政管理机关及各机关内部主要的职权大致划分如下：
吏部班列六部之首，是主管全国文职官员任命考核的机构。主要负责制定中央及地方各衙门文职官员的编制，铨选官员，依照有关规制铨叙品秩勋阶，稽考功绩过失，议定黜陟赏罚，办理调动等事务。下设文选、考功、稽勋、验封四个清吏司。文选清吏司，负责文职官员的品级之升降、补调及平均铨法。考功清吏司，负责文职官员的考核工作。稽勋清吏司，负责文职官员守制，丧养兼稽京官廪禄等事务。验封清吏司，负责文职官员的荫叙、封赠、袭职、优恤等事务。
户部是掌管全国疆土、田地、户籍、税赋、俸饷、财务的机构。天下钱粮，统归户部，国家各种开支，俱由户部支配。清朝疆土分为二十七个省区，各省户数和人数每年报部一次。全国各种名份的田地顷亩丈量之数都要报部注册，各种赋税也要定期报部缴纳，经费要按定制报销。户部所掌政务分别由下设的十四个清吏司和井田科、八旗俸饷处、现审处、饭银处、捐纳房、内仓等具体部门分别管理。清朝户部沿袭明朝定制，以地区划分清
吏司，这十四个清吏司是江南(江苏、安徽)、江西、浙江，福建(兼直隶)、湖广(湖北、湖南)、山东(兼管奉天、吉林、黑龙江)，山西、河南、陕西(兼甘肃、新疆)、四川、广东、广西、云南、贵州。他们各掌其所划分省区的民赋，并兼管一些全国性的事务。具体说来，全国各省的民数、谷数，由浙江司负责；汇奏全国各地收成分数，由四川司负责；漕政事务，由云南司负责；全国关税，由贵州司负责；盐课、参课及八旗官兵养廉银，由山东司负责；茶课及京中各项动支款，由陕西司负责；各省“耗羡”银两的动支[1]，由湖广司负责；各省动支“平余”银及地丁窬限，[2]由江南司负责；各省协饷动支，由江西司负责；察哈尔俸饷及各省动支款项损销未结者，由河南司负责；江宁、苏州、杭州织造之奏销，由江南和浙江两司负责；全国矿政、钱法(币制)及内仓出纳，由广东清吏司负责；八旗继嗣及本部所属官差的更代，由广东司负责；赈济和官房事务，由福建司负责。
礼部是管理国家典礼及学校、科举等事务的机构。典礼分为吉、嘉、军、宾、凶五礼。吉礼指祭天地、神祗、太庙、陵寝、历代帝王、先圣先贤、忠列名臣等；嘉礼指登极、传位、亲政、婚嫁、庆寿、册封、颁诏、筵宴等庆典；军礼指“大阅”、亲征、命将、纳降、凯旋等；宾礼指朝贡、敕封，宗室外藩王公相见等；凶礼指帝后、妃嫔、皇子、亲王等丧葬礼仪。
除掌管五礼外，礼部还负责奏办预选乡试、会试、殿试考官及预定录取名额等事务，下设仪制、祠祭、主客、精膳四个清吏司，还有铸印司、会同四译馆等。仪制清吏司，负责嘉礼、军礼和学校科举事务；祠祭清吏司，负责吉礼、凶礼；主客清吏司，负责宾礼和接待属国藩使等；精膳清吏司，负责典礼宴飨及祭祀供品等。铸印局负责铸造皇帝的宝印和内外臣司的所有书印。会同四译馆负责接待外国和藩属国贡使，翻译外国或国内少数民族的文字。
兵部是管理全国军事及武职官考核任免的机构。下设武选、职方、车驾、武库四个清吏司。武选清吏司，负责武职官员的品级与选补、升调、承袭、封赠，并掌管军队营制和管理土司；职方清吏司，负责武职官员的叙功、核过、黜陟、赏罚、抚恤，以及军旅之简阅、考察等，并掌管关禁与海禁；车驾清吏司，负责全国的马政及邮传事务。武库清吏司，掌管全国的兵籍及军器，还负责武科举有关事务。此外，兵部还设有会同馆和捷报处，前者管理京师驿传事务；后者负责收受各省递送的奏折，以及发送军机处寄发的谕旨或御批奏折。
刑部是掌管全国法律、刑罚的司法机构。除负责授理全国刑事案件和主管刑罚、监狱外，
与大理寺、都察院组成三法司，共同负责审核全国的死刑案件及重大要案的判决（有关详细内容见清朝的司法制度)，负责审定各种法律。刑部下设十七分省清吏司，还有督捕清吏司(负责督捕旗人逃亡诸事)、秋审处(负责核察办理秋审和朝审之案）、减等处(负责汇核与办理各省及现审案件的恩赦事务)、脏罚库(负责收管现审案内脏款脏物)、赎罪处(负责纳银赎罪事务)、提牢厅(管理狱卒，稽查南北所监狱收禁的各省犯人)、律例馆(纂修法律条例，稽核律例)等机构。十七分省清吏司是直隶、奉天、江苏、安徽、江西、福建、浙江，湖广(湖南、湖北)、河南，山东、山西、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州。各司分掌其分省刑名案件，有的司兼管一些其他事务。各省刑名案件的题咨到刑部后，各司复核原审，具稿呈堂，以定准驳。由于刑部之权的运用极为重要和关键，所以，有清—代刑部用人最慎。
工部是管理全国各种工程事务的机构。凡土木、水利、制做等工程的筹划、施工、管理、经费都由工部负责。下设营缮、虞衡、都水、屯田四个清吏司，以及节慎库(清朝的历代帝王负责工程经费的收支)、料估所(负责各项工程所用工料的预算与核算)。营缮清吏司负责各项营缮工程，包括盛京和各省的祠庙、宫殿、衙署、城垣、仓库、营房等工程的估修和核销，并负责征收“工关”木税和苇税。虞衡清吏司负责制造和收发各种官用器物，核销各地军火、军装等物
品开支，还掌管全国度量衡。都水清吏司负责河道、沟渠、水利、道路、桥梁等修防工程及造船事务。屯田清吏司主要掌管陵寝工程，其名称系沿明制而职掌不同，因此，名实不符。
理藩院是掌管内外蒙古及青海、新疆、西藏等地区少数民族事务的机构。主要管理有关政令、朝贡、封爵、刑罚等，还掌管部分外交事务。关于外交事务，与礼部的分工是东南海路来的礼部负责，西北方陆路来的由理藩院负责，与俄国外事往来和交涉归理藩院办理。下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六个清吏司。理藩院的设置，说明了清朝对边疆地区少数民族事务的重视，而且有利子加强和巩固多民族国家的统一。
清朝的中央行政管理机构受到高度集权的君主专制政体影响，存在的主要问题如下：行政名实不符、目标定位不明、机构分工不清、部门职责混乱、权力运行分散、管理互相牵制等。譬如，吏部是国家文职官员的人事管理部门，历代封建统治王朝都把它摆在首要的地位，列为“六部”之首。清朝的吏部，并未能实际掌握用人行政权，国家高级官员的任免由军机处秉承皇帝意旨决定，中级和下级官吏的任免权又操于总督巡抚之手，吏部成为只办理任免手续和稽考中级以下官吏资历政绩的机构，职权较前朝大为削弱。又如，户部所分十
四个清吏司，既按省划分，又不全按省划分，以江南司和山东司为例，江南司管江苏、安徽，山东司管山东、奉天、吉林、黑龙江；处理全国性的财政事务，不按照性质划分职能部门，而是无规律无原则的分摊在各司之中，这势必会造成各司之间繁简不均，劳逸轻重悬殊。再如，与吏部相类似，兵部职权大为缩小。名为全国军事行政机关，其实“不过稽核额籍，考察弁员而已”，[3]只能掌管绿营武职官员的任免，不能过问军政军令，用兵大权独揽皇帝之手，战事由钦命统兵大臣具体指挥，八旗和禁军武职官员的任免，兵部也无权插手。另外，中央各部的职权范围相重叠之处甚多。例如，礼部之外，仍有太常寺、光禄寺、鸿胪寺；户部和工部之外，还设有漕运总督(掌游粮运输)和河道总督(掌河道疏浚堤防)，他们都直接对皇帝负责。
总之，虽然这种行政系统组织机构之间相互牵制，分散了中央行政部门的行政权，有利于君主专制制度的作用，但是，与此同时也带来了另一个后果，使得行政机关职责不明、人浮于事、互相扯皮推诿等恶习，遂成为清朝行政上的固疾。