宁波市没收地上建筑物调研课题组
执笔人：谷文连
（2014年12月）
前言
没收违法用地建筑物是对违法用地行为的重要行政处罚之一。近年来，随着经济的发展，房地产价值急剧上升，用地矛盾不断激化，全国各地的违法用地行为不断发生。各地在查处违法用地过程中，没收了一大批违法用地建筑物和其他设施。但对没收的建筑物和其他设施如何处置，我国目前的法律法规没有专门规定，理论界也很少有人对此进行专门研究。该问题已经成为国土资源执法实践中亟需解决的难点之一。
为了探索和规范没收的违法用地建筑物的处置，宁波市国土资源局决定成立专门的调研组，深入调查研究这一课题。本次调研中的“没收建筑物”是指国土资源行政主管部门在行政执法中依法没收的违法用地当事人在违法使用的土地上新建的符合土地利用总体规划的建筑物及其他设施，主要包括国土资源行政主管部门依据《土地管理法》第七十六条和第七十三条的规定依法没收的在非法占用和土地转让的土地
上新建的建筑物和其他设施。为了表述方便，以下将“建筑物和其他设施”统称为“建筑物”。
本次调研由宁波市国土资源局法制监察局牵头，从全市国土资源系统抽调一线执法干部组成调研组。调研时间从2014年5月至2014年12占地面积和建筑面积
月，历时半年多。在此期间，调研组多次召开研讨会，全面深入地调查宁波各县（市）区没收的违法用地建筑物处置方面的情况，听取各方意见，并先后到嘉兴、台州、温州等地进行实地考察，通过多种方式搜集浙江地区和全国其他地方没收的违法用地建筑物处置方面的有关资料，进行分析研究。
一、没收建筑物处置的现状
目前，我国在没收建筑物处置方面没有专门的法律规定，各地在没收建筑物的处置上，遇到了很大困难。有的地方干脆不处理，以免引发一系列矛盾和法律纠纷；有的地方各部门之间相互推诿，谁都不想碰这个棘手的问题；有的地方各部门出于利益的考虑，争相处置没收的建筑物；有的地方积极探索处置的途径和方式，出台规范性文件。特别是民营经济发达、用地矛盾突出的浙江省，从省市、到区县乡镇，甚至是村，都在考虑这一难题。其处置现状和模式在全国来说具有一定的典型性和代表性，成为本次调研的重点地区。
（一）各地没收建筑物处置的基本情况
从宁波地区来看，2009年至2013年，全市查处土地违法案件5564件，涉及土地面积14217313平方米，其中作出没收建筑物处罚的案件有1899件，没收建筑物的占地面积为3794708平方米，分别约占案件总量和涉案土地总面积的34.13%和26.69%。在没收的1899件案件中，涉及工业厂房、仓库、管理用房的案件达1187件，没收建筑物占地面积为2178513平方米，约占没收案件数量和土地面积的62.51%和57.41%；
涉及住宅的有311件，没收建筑物占地面积为362772平方米，约占没收案件数量和土地面积的16.38%和9.56%；涉及公共基础设施和公益事业建设的有207件，没收建筑物占地面积为669576平方米，约占没收案件数量和土地面积的10.9%和17.64%。
面对大量没收的建筑物，全市国土资源系统都在积极探索处置的途径。镇海区人民政府办公室于2008年发出了《关于印发镇海区依法没收的违法用地上建筑物及其他设施移交和管理办法（试行）的通知》（镇政办发〔2008〕50号），规定通过违法用地补办报批仍由原违法用地单位购回使用的没收建筑物，由区国土资源行政主管部门处理，不能通过该方式处理的，由区国土资源行政主管部门移交区财政局，再由区财政局划拨到各镇、街道、园区或相关部门管理。但几年来，实施效果并不好。由区财政局划拨到各镇、街道、园区或相关部门管理的没收建筑物，除了一小部分曾经出租外，绝大部分没有按规定区别情况作拆除、出租、转让、委托代管等处置。现在，区财政局已不愿意接收没收的建筑物了。北仑区国土资源局在2009年至2012年，共向区国有资源管理部门移送了179件案件，涉及没
收建筑物的占地面积达233586平方米，但区国有资产管理部门至今未进行处置。江北区国土资源局在2011年至2013年间向区国有资产管理部门移送了26件案件（涉及没收建筑物占地面积33160平方米），但国有资产管理部门只接收了15件（涉及没收建筑物占地面积24442平方米），且至今未处置。余姚市在《关于印发<；关于在土地违法行为专项整治期间对违法建筑物分类处置的意见>的通知》（余土专〔2008〕10号）中规定，“依法没收
的建筑物属于国有资产，应当纳入国有资产管理，市财政局（国资局）承担对依法没收的建筑物的监督、管理和处置的职能”。但当市国土资源局将没收的建筑物移交市财政局（国资局）时，却遭到了拒绝。市财政局（国资局）认为罚没物品处置前应由执法机关管理。其他五个县（市）区国土资源管理部门在移交财政或国有资产管理部门处理时，也遭到了拒绝。江东区比较特殊，该区大部分土地是国有土地，违法用地行为发生较少，2009年至2013年查处的20件案件中没收的建筑物（占地面积61105平方米）在旧城改造中均已作拆除处置。鄞州区也拆除了一小部分没收的建筑物（涉及17件案件，没收建筑物占地面积48312平方米，约占该区没收案件总量和没收建筑物占地面积总量的3.33%和3.18%）。该区还为部分没收的建筑物补办了用地手续（涉及48件案件，没收建筑物占地面积393152平方米，约占该区没收案件总量和没收建筑物占地面积总量的9.41%和25.87%）。所以，总体而言，除了极少数拆除和补办用地手续的外，绝大多数没收的建筑物长期没有得到处置，目前仍由原违法用地人使用或转让、出租。为了改变这一现象，宁波市国土资源局于2007年、2011年分别下发了《宁波
市依法没收的地上建筑物处置办法》、《宁波市依法没收的建筑物及其他设施处置（暂行）办法》的征求意见稿，但因某些原因，至今未出台。
我们实地考察的嘉兴、台州、温州三地，在没收建筑物的处置中也遇到了同样的困难。嘉兴市国土资源部门移交给财政部门处理的没收建筑物，也没有得到真正地处置。台州、温州两市在2014年6月分别印发了《温州市区没收建筑物管理暂行办法》（温政办〔2014〕75号）、
《台州市区违法建筑依法没收处置工作指导意见》（台政办发〔2014〕100号）。两个文件都只规定了市区范围内没收的建筑物的管理、处置（基本上将集体土地上被没收的建筑物的处置排除在外了）。其中，台州市是针对违反城乡规划法律法规被没收的建筑物的处置。在调研时，两地的国土资源部门反映，这两个文件在制定过程中就遇到了有关部门的阻力，执行的难度肯定相当大，效果未必理想。
浙江省其他一些地方也出台了没收建筑物处置的有关规定。杭州市人民政府在2001年3月以市政府令的形式（即地方政府规章）颁布了《杭州市依法没收的建筑物处置办法》，并在2012年进行了修改，市政府办公厅还转发了市房管局《关于贯彻实施〈杭州市依法没收建筑物处置办法〉若干意见的通知》（杭政办〔2003〕2号）。这是目前我们所查到的法律效力最高的关于没收建筑物处置的地方性规定，也是实施比较早的。湖州市、瑞安市、温岭市、上虞市、永康市古山镇等地也相继出台了处置
意见（办法）。省人民政府在2006年的《关于违法用地建筑物处置意见的批复》》（浙政函〔2006〕16号）中对没收建筑物的处置提出了指导性意见。
此外，我们还查到了天津市、河南省安阳市、湖南省株洲市、江苏省如皋市等地出台的一些规范性文件。
(二)各地没收建筑物处置的特点
各地在国家没有相关规定的情况下，结合当地实际情况，对没收建筑物的处置进行积极的探索，有很多经验值得借鉴，但也存在一些问题。总体来说，有以下一些特点：
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