2019年9月第5期总第125期
哈尔滨市委党校学报
THE JOURNAL OF HARBIN COMMITTEE SCHOOL OF THE CCP
Sep.2019No.5Serial.125
70年历史回顾
李东旭
(中共黑龙江省委史志研究室，哈尔滨150001)
摘要:“三农”问题是我国社会主义现代化进程中最复杂、影响最大、持续时间最长的综合性、
系统性、全局性的问题。其中，土地问题又是“三农”问题的核心内容，农村土地制度直接影响着我国的农业发展进程。中华人民共和国成立后，黑龙江省农村全面推行以土地制度变革为核心的一
系列改革，提高了农民的积极性，释放了经济活力，全省农村经济得到快速发展。
关键词：黑龙江省；农村土地经营制度；家庭联产承包责任制
中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1008-8520(2019)05-0016-06
收稿日期:2019-08-05
基金项目：中央党史和文献研究院项目“黑龙江农业70年”(YDIJ20192026)阶段性成果 作者简介：李东旭(1978-)，男，吉林公主岭人，研究二处副处长，副研究员，博士。 一、合作社与人民公社化运动
中华人民共和国成立初期，拥有土地的农民已开始组织互助组，常年或临时互助经营土地。到1950年，黑龙江地区共有互助组26.3万个，参加农户125.4万户，占农户总数的75.3%。
1951年2月，松江省桦川县星火乡第九庄，由
农业劳动模范金白山领导的互助组，创建成全省第一个高级农业生产合作社，称“星火集体农庄”。
1954年黑龙江省和松江省合并时，农庄和高级农业社已有13个。到1955年全省发展到29个。1956年年初，中共黑龙江省委下发《关于发展高级农业生产合作社的通知》后，全省很快实现了高级
农业合作化。农民加入高级农业合作社后，不再单独保留自己的土地，而是将自己所有的土地无代价地交给合作社统一使用，土地性质属于集体所有。
1958年，部分干部认为社与社之间地块分散,
影响土地的合理利用，提议合并成大一些公社，以便能集中使用土地。7月下旬，省委在尚志县长寿乡和桦川县星火乡进行试点。8月上旬，中共中央主席发出“还是人民公社好”的号召，中共黑龙江省委根据中共中央《关于在农村建立人民公社问题的决议》精神，召开了有地、市委书记、农村工作部长和宁安、双城等6个县委书记参加的关于建立农村人民公社工作的座谈会。会议研究了农村人民公社的建立问题。不久，尚志县长寿乡将23个农业合作社合并，成立了黑龙江省第一个农村人民公社，全省农村很快形成了大办人民公社的高潮。在1个月的时间之内，全省原有的
1186个乡(镇)被组建成716个人民公社，原来的9135个高级农业社过渡为8372个管理区(即生产大队),5万个原初级社过渡为47013个生产
队，全省农村实现了人民公社化。在建立农村人民公社初期，许多地方没有能够正确划清全民所有制和集体所有制的界限，没有正确认识社会主
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义和共产主义的差别，不顾实际情况刮起“共产风”，挫伤了集体和农民的积极性，使农业经济的发展遭到了重大损失。为制止不切实际的“共产风”，黑龙江省委召开会议，明确了人民公社管理体制由以公社为基本核算单位调整为以管理区
(生产大队)为基本核算单位，集体土地由公社所有退回到大队所有。1960年11月，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，再次明确人民公社三级所有，生产大队是基本核算单位，土地为生产大队所有的管理体制。土地归生产大队所有后，相较于土地归公社所有减少了一些弊端，但仍不能与生产力的发展相适应。1961年11月，中共黑龙江省委根据中共中央下发的《农村人民公社工作条例(草案)》，把基本核算单位由生产大队进一步改为生产队，土地所有权也随之由生产大队转归生产队。1966年“文化大革命”开始后，受极“左”路线的影响，一些地方相继把基本核算单位由生产队转回为生产大队，土地也相应收归生产大队所有。至1970年年末，全省过渡到生产大队为核算单位的有790个，占全省生产大队总数的7%。集贤县25%的生产队被强行过渡到生产大队为核算单位。宁安县有113个生产大队变为核算单位，占全县生产大队总数的45.8%，农民培育地力和开发利用土地的积极性受到了影响。
二尧家庭联产承包责任制的全面推进实践证明，土地归生产大队所有等不合理的农村经济体制，极大
地束缚了农民的生产积极性。改革开放以后，全省农村进行了土地制度变革，农村土地所有权和使用权分离，明确农村土地归集体所有，农户仅享有承包经营权，全省农村不断试行了“包产到组”“联产到劳”“包干到户”等责任制形式，在此基础上逐步发展形成了家庭联产承包制的经营模式。家庭承包责任制使农民初步摆脱了计划经济的束缚和对人民公社的人身依附，获得了一定的生产经营权，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村生产力的发展，为全省经济社会的快速发展做出了重要贡献。
(一)“包产到组”的初步尝试与挫折1979年，黑龙江省一些地区开始探索如何迅速改变贫穷的面貌。富裕县委决定在一小部分“吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济”的“三靠”贫困生产队中试行“联产计酬、划组作业”的新的责任制。同时肇州县永胜公社也开始试行“按季划组、责任到人、定额记工、按质奖惩”的田间生产责任制，取得了较好的效果。1979年5月，中共黑龙江省委批转了《关于肇州县永胜公社实行田间生产责任制的调查报告》，要求在全省大力提倡推广永胜公社做法。1980年1月7日，省委办公厅印发《杨易辰同志关于农业生产责任制问题的谈话纪要》，要求各地扩大试行联系产量责任制，坚决改变“大帮哄”“卯子工”的平均主义状态。1980年5月3日，省委发出《关于印发农村经济政策若干问题的暂行补充规定(试行稿)的通知》，要求建立和健全生产责任制，提倡和推广按季划组、定额计工、责任到人、按质奖惩的田间生产责任制，在贫困队扩大试行包工到组，联系产量计算报酬的生产责任制。自此，全省范围内广泛采取专业队、专业场、专业组等各种形式的生产责任制，但是农民经营自主权问题依然没有得到解决，人民公社体制弊端问题没有被触及。
(二)“联产到劳”的探索
实践证明，联产到组的经营模式适合农村的发展实际，因此获得了农民的普遍欢迎。在此基础上，一些地方根据发展的实际进行“联产到劳”的实践探索。富裕县忠厚公社中的一个生产队较早就试行“统一经营，联产到劳”的责任制，当年农业生产就取得了显著变化。1980年，该社又有22个生产队加入到“联产到劳”行列，并在当年摘掉了“三靠队”的帽子。明水、青冈、杜蒙等县同时也在进行类似的试验，取得了显著成绩。
为了深入了解这些生产责任制的实施情况和总结经验,1981年年初，省委、省政府的领导和负责同志开始深入农村进行调研。省委第一书记杨易辰在肇东县邀请15名由穷变富的大、小队干部，围绕穷队如何尽快变富问题进行座谈。在综合考察调研结果的基础上，指出:“我们认为在生产队统一经营下，是允许存在的，但要加强领导。”随后，全省联产到劳责任制迅速推开。截至1981年9月，在全省63077个基本核算单位中，实现“联产到组、联产到劳”的有31381个生产队，占全部
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的49.8%。
(三)“包干到户”与家庭经营主体地位的确立
调查研究制度1980年9月，中共中央下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》文件后，黑龙江省嘉荫县部分农村地区开始自发实行包干到户的责任制。之后，林口县的柳树公社、宁安县的卧龙公社等也陆续开始跟进，均收到了显著效果。1981年12月9日，省委、省政府印发《全省农业生产责任制座谈会纪要》，指出要继续发展和完善全省农业生产责任制。总的指导思想是：必须坚持社会主义集体化道路和土地等基本生产资料所有制长期不变；实行农业生产责任制长期不变。必须结合实际情况，坚决贯彻执行党的十一届三中全会以来关于农村的各项经济政策，同时把发挥集体经济优越性同调动社员的生产积极性紧密结合起来，促进全省农业大发展。会议提出在全省农村主要推行四种责任制形式：一是专业承包、联产计酬责任制；二是农机联产计酬责任制；三是统一经营，联产到劳的生产责任制；四是在“三靠”队可以实行统一(生产队统一种植计划、统一管理农机车马、统一出售农产品)下的包产到户、包干到户的责任制。由于过于强调统一，对于全国大部分地区已经普遍实行的“包产到户”缺乏足够的重视，思想还有待解放。
1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》(即中发〔1982〕1号文件),“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”的政策赋予农民更大的自主权，经济上更多的实惠，这显然较联产到劳有更大的优越性，全省干部众的热情更加高涨。为进一步总结经验,1982年12月初，在省委统一部署下，省委书记陈俊生率领调查组到嫩江地区的林甸、甘南、富裕、依安、克山等5县进行调查农业生产责任制实施情况；省委常委、农工部长王玉生带考察组到河南等6省考察家庭联产承包责任制发展情况。
经过调查研究，调查组和考察组都认为承包到户并不意味着就是分田单干，集体经济不但不会因此受到破坏，而且能够得到发展壮大，而且这种生产形式能够使农民有更多的生产经营自主权，产生更多的实惠，能够有效克服平均主义，实现集体经营和个人生产的有机结合。
1982年12月，省委召开地、市、县委书记会议。会议决定在农村进一步推行各种形式的联产承包责任制,“无论哪种联产承包责任制形式，只要众愿意实行，都要有领导地实行”。这个决定后来被称为“开闸放水”。1983年1月1日，中共中央下发《关于当前农村经济政策的若干问题》，指出联产承包责任制是社会主义集体所有制经济中分散经营和统一经营相结合的经营形式，它既可适应当前以手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又适应现代化进程中生产力发展的需要。在传达学习中央精神的基础上，全省加快了家庭联产承包责任制的步伐。1月5日，省委批转了陈俊生的调查报告，要求在落实和完善农业生产责任制工作中结合实际贯彻，黑龙江省农村改革取得突破性的进展。7月，省第五次党代会提出，农村要继续稳定和完善多种形式的家庭联产承包责任制。农机队(组)要建立与家庭承包制相适应的承包制和代耕制，把家庭联产承包制的长处同充分发挥农业机械化的优势紧密结合起来，大力发展商品粮专业队、专业组、专业户，实行集约经营，提高粮食商品量和商品率。提倡商品粮专业户与多种经营专业户同步发展，互相促进。同时，在林业、草原方面，参照农业联产承包的经验，进行承包到户的试点。由此，黑龙江省开始全面推开包产到户责任制，当年粮食产量即突破150亿公斤，创历史最高纪录，实现了1980年提出的“大战300亿”的目标。
三尧家庭联产承包责任制的稳步实施家庭联产承包责任制实施后，农村生产力得到空前的释放，农民种田的积极性有了很大提高。稳定农村土地经营政策、延长承包期成为广大农民的迫切愿望。同时这一阶段全省农村也处于由计划经济向市场经济转轨过程中，农村经济体制改革向纵深发展，农产品和农业生产资料由国家“统购统销”开始进入市场流通领域，原有计划经济逐步瓦解。
(一)土地承包期十五年不变政策的提出与农村产业结构调整
1984年1月1日，中共中央发出《关于1984
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年农村工作的通知》，要求进一步稳定、完善联产承包责任制，土地承包期一般延长到十五年以上。
由于家庭联产承包责任制的巨大成功，同时由于粮食统购没有放开市场，畜禽养殖以及加工制造业还没有得到发展，粮食转化率较低,1984年出现了全国粮食短期内过剩、卖粮难现象，一些地方土地承包政策有些“动摇”，出现违背农民意愿、强行收回农民的承包地、任意改变承包合同等现象，农民的生产积极性受到极大的挫伤。
为巩固家庭联产承包的土地经营政策，促进农产品流通，避免已经出现的政策回头。1986年
1月25日至29日，省委召全省农村工作会议，确定1986年全省农村工作的总要求是：认真贯彻落实中央农村工作会议精神和党在农村的既定政策，巩固和消化现有改革成果，进一步完善流通体制，继续调整农村产业结构，放手发展商品经济，努力实现“一年受灾，一年恢复”的奋斗目标。1987年12月31日，省委印发《关于我省发展农村商品经济决策思想上的几个问题的纪要》，要求各地要认真分析本地农村改革和商品经济发展情况，总结经验教训，端正决策思想，把农村改革和商品经济的发展推向新的阶段。
为大力发展农村商品经济，对社会上有关农村改革的不同意见做出回应。1988年4月19日，省委办公厅印发《在全省农村深入开展生产力标准学习讨论的通知》，指出一个以发展商品经济为主要内容的生产力标准学习讨论活动正在全省农村普遍展开。要把学习讨论作为深化农村改革的过程，促进农村社会主义商品经济的发展。通过学习讨论提高广大农民的政治素质和科学文化素质，掌握发展商品经济的本领，使农村商品经济有较大的发展。
生产力标准的讨论使农村的思想得到了解放，到1988年年底，全省农村产业结构发生明显的变化，商品经济有了进一步的发展，全省经济作物播种面积占耕地的比重，由1978年的13.8%提高到16.4%。土地规模经营总面积达到1488.2万公顷，占承包面积的51.6%。
1991年1月，黑龙江省人民政府发出通知强调，稳定完善承包制加强社会化服务发展集体经济，一是
要继续保持党在农村的基本政策的稳定性和连续性；二是要完善土地承包制，对已形成的土地承包关系，要保持稳定，而对因人口、劳动力变化等情况确需调整的，也可采用绝大多数农民满意，有利于生产和社会的其他调整办法。
(二)第二轮土地承包的实施
“土地的一个基本特点，就是如果经营者合理使用、悉心照料、增加投入，就能实现永续利用并提高生产能力。一旦采取掠夺式经营，地力就迅速下降，甚至成为荒漠”[1]。因此，保持家庭联产承包关系稳定，实行土地的第二轮承包是顺应历史规律的重大举措，给予承包者更为长期稳定的预期。
由于各个地区实行土地承包的时间不同,20世纪中后期，对15年承包期即将到期或者已经到期的处理问题，成为农村面临的头等大事。同时也有个别地方对土地调整得过于频繁，引起众不满，这些都需要国家的宏观政策给予指导。根据中央《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》和《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》精神,1996年11月26日，黑龙江省人民政府办公厅下发《黑龙江省人民政府办公厅关于稳定和完善土地承包关系的通知》，提出在原土地承包合同期满后，把农户对集体土地的承包期一律再延长30年。
1997年12月9日，省委制定了意见，提出在第一轮土地承包期满后，农户对集体土地的承包期再延长30年，同时建立健全土地流转机制，以调动广大农民的生产积极性和促进农村经济全面发展。1998年
9月，全省先后从省市县乡党政机关中抽调3.5万名机关干部组成促农工作队，全面落实党在农村的方针政策[2]。至1999年春节前，全省第二轮土地承包工作全面完成。
土地承包期30年不变的提出赋予农民更长时间的土地使用权，维护了农民作为土地经营主体的合法权益，消除了农民在土地投入上的顾虑，全省农业持续发展。
四尧土地制度转型发展阶段
这一时期，由于科学技术在农业广泛应用，农业生产力有了较大发展，在社会转型、城镇化发展等多重因素影响下，农村土地开始出现自发流转
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现象，在保持原有的家庭联产承包经营、统分结合双层经营体制不变的基础上，土地逐渐向适度规模经营发展。
(一)土地流转逐步实施
2003年3月1日实施的《农村土地承包法》，对农村土地承包流转的诸多方面都做出了明确规定，是解决农村土地承包问题的重要法律依据。《黑龙江省农村土地承包条例》规定承包方依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，任何组织和个人不得干涉。
在党的政策引导下，全省农村土地承包经营权流转速度明显加快，流转的范围日益扩大。2010年年末，全省农村土地承包经营权流转面积达3263万亩，占本省农村耕地总面积的25.1%。流转面积比上年增加333万亩，增长11.36%。农村土地承包经营权流转从流转初期的转包、互换，逐步发展到包括转包、入股、出租、转让、互换等多种形式并存，这一时期流转形式主要以转包为主。土地流转实现了承包权和经营权的分离,“扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，提高土地利用效率”[3]。推动了农村土地规模化经营和现代化农业发展步伐，为本省农业进一步发展奠定了良好的基础。至2015年年底，全省农村土地流转和规模经营面积分别达6897万亩和6389万亩，比上年分别增长6%和7%。
土地流转实现了农村土地规模化经营，在一定程度上促进了农业产业化的发展。通过国家以及省委、省政府的政策引导，在依法、自愿、有偿的原则下，实行土地规模开发，为农业科学技术和机械化的应用提供更大的空间。
(二)合作社广泛涌现
在土地流转过程中，一种新的经营形式被广泛应用于土地生产经营中，并受到国家政策方面的扶持。
2009年12月17日，为了引导和扶持农民专业合作社发展，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，推动现代农业建设，黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第十四
次会议通过《黑龙江省农民专业合作社条例》。2011年年底，全省农民专业合作社总数达到2.1万个，社员发展到20.6万人。其中：种植业合作社11315个，占总数的53.9%；养殖业合作社4689个，占22.3%；农产品加工销售合作社2810个，占13.4%；从事技术、信息、农业生产资料经营等服务的合作社2186个，占10.4%。
合作社作为我国现代农业经营体系的重要组成部分，实现了更高层次上的规模经济、范围经济，有力地促进了生产力发展和生产关系变革。
2015年，全省新型农业经营主体发展到17万多个，现代农机合作社发展到1107家，合作社在规模、质量上都有了较大的提升。
(三)土地确权全面推进
土地确权是国家保障和推进土地流转、维护农民权益的另一举措。确权登记颁证，以法律凭证的形式把土地承包关系固定下来，解除了农民土地流转的后顾之忧。2011年，方正县和阿城区被列为全国首批农村土地承包经营权确权登记颁证试点单位。两地根据国家批复的《方案》及时启动了试点工作。方正县在总结宝兴乡先行试点经验的基础上，全县集中开展了农村土地承包经营权确权登记工作。到2013年年底，方正县通过转包、互换、出租等方式，流转土地16.3万亩，全部完成了农村土地承包经营权确权登记颁证试点任务。土地确权化解了方正县大量由于权属不清、农林矛盾、农企矛盾等问题
引发的纠纷。特别是得莫利镇得莫利村涉及500多户、4450亩的经营权权属问题，通过确权得到了彻底解决。
阿城区作为国家级确权试点单位，按照农业部、黑龙江省和哈尔滨市关于农村土地承包经营权确权登记颁证的相关要求，阿城区选择两个乡镇开展试点,2014年已完成红星镇全镇和杨树镇两个屯土地确权登记颁证工作任务。在此基础上聚全区之力“抓重点、破难点、增亮点”，精准稳推进，确保确权工作取得阶段性成效。截至2015年年底，全区外业实测全部结束，各项指标数据建库录入完成100%，近10万户农民正在陆续取得《农村土地承包经营权证》，自家的土地上了“户口本”，规范确权给农民吃了“定心丸”。至2015年年底，全市1865个行政村(平房区10个改制村未参加确权)已经全面完成了农村土地确权登记工作，在全省率先实现了农村产权在公开市场流转
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