2019年12月23日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会联合发布了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。该办法第十六条第一款规定：“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。”该办法认可了工程总承包合同可以根据项目投资来源的不同，而采用不同的合同价格形式。以此为契机，本文拟对工程总承包项目中最为常见的EPC项目，是否必须采用固定总价合同以及适宜采用的合同形式进行探讨。
一、EPC与合同价格形式
EPC是工程总承包的一种模式。而工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。在国内工程建设领域，工程总承包目前主要表现为设计—采购—施工总承包（EPC）和设计—施工总承包（DB）两种模式，尤其以EPC模式最为常见。
传统的设计、施工工作由工程建设领域“五方主体”中设计单位、施工单位分别承担。而工程总承包则着重要求设计、施工任务一并由工程总承包单位承担，其目的在于促进设计、施工等各阶段的深度融合，提高工程建设效率。自从国内引进工程总承包模式以来，道路交通、化工等领域均作出了大量的探索，相关主管部门也曾发布了一系列的相关政策、规章等。然而，到目前为止，工程总承包在国内仍有待探索、完善，也远远不是建设领域的主流。
具体到EPC合同计价形式，因FIDIC的《EPC交钥匙项目合同条件》等文本广泛采用包干合同价的计价方式，由此导致在国内的工程总承包的探索与实施过程中，基本都是采用固定总价合同，以致于一谈到工程总承包、EPC，许多人会下意识地脱离合同，认为必须是固定总价计价，甚至否认合同中约定的固定单价、按实计量并结算的条款的效力。
工程建设组织方式与合同计价形式本质上应当是不同性质的内容，根据工程建设组织方式及客观需求合理选用合同计价形式，既是工程建设各参与主体的权利，也是项目建设的客观需求。机械的吸纳国际工程总承包项目的既有经验，进而认为工程总承包、EPC项目合同必须采用总价合同，既缺乏理论依据，也明显与我国工程总承包领域的实践经验不符。
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》征求意见稿中曾不区分类别，规定“工
程总承包项目宜采用固定总价合同”。而此次正式稿中则明确规定政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式，并未有“宜采用总价合同”的表述。该调整虽有政府投资管理体制的相关考量，但实际也认可了工程总承包、EPC与固定总价计价并不是绝对的捆绑关系，也为市场进一步探索根据项目实际合理确定合同价格形式提供了规章依据。
二、EPC合同与项目投资控制
EPC模式作为一种建设组织实施方式，相比于传统的设计、施工相分离的组织模式，理论上对于提高工程建设水平的优势自不待言。但无论是相关的市场需求，或是法律、法规和政策，均还有待发展、完善。
而对于建设单位而言，是否采用EPC模式，可能有技术或管理上的考虑。但如何有效控制项目投资，也是投资者选用合同价格形式时关注的焦点。
对于采用传统的设计、施工相分离模式的建设项目，基本是按“图”或“清单”施工，在选定施工单位时，作为施工及后续计价依据的施工图或工程量清单一般均已存在。建设单位可以根据项目实际，自主选定合同价格形式，虽然后续可能因不可预见的地质条件、设计变更以及合
同约定的其他情况导致实际施工、建设成本发生变化，一般而言，建设投资仍与实际需求及施工成本紧密相连，二者并不会明显脱节。
而对于EPC项目而言，受发包人明确的设计方案、需求的细致程度以及各项造价指标准确性等因素影响，在发包或中标时，项目的实际投资可能无法有效预测。更遑论部分发包人的要求、工程范围、边界均不十分明晰，仍有赖在后续继续补充、完善。因此，如何在满足自身需求、推进项目建设的同时，合理控制投资风险，使得合同价格不至于与自身需求、EPC总承包单位的实际投入相脱节，实现投资效益的最大化，是建设单位所面临的或关注的焦点之一。而合同价格形式的确定，对于投资控制具有重大意义。因此，如何选择合理的合同价格形式，控制项目投资，也是EPC项目无法回避的问题。
而对于EPC项目而言，虽然包含设计、采购、施工等多个阶段，但相比对施工投入，其他各阶段费用占比相对较小。故而投资控制的重点，在于控制建安工程费。能够有效控制施工成本，基本就能够有效控制EPC项目的投资风险。
此外，需要注意的是，当前工程总承包模式的推广，更多是“自上而下”，从政府或国有投资为主，以期望实现行业推动并向社会投资领域推广。而政府投资项目与社会投资项目在成本
投资控制、管理制度的区别，差异巨大。因此，投资来源的不同，对EPC项目合同的价格形式的确定也呈现出不同的要求。
三、固定总价EPC合同的缺点
（一）固定总价合同的适用范围
财政部与原建设部联合发布的《建设工程价款结算暂行办法》中，明确“合同工期较短且工程合同总价较低的工程，可以采用固定总价合同方式”。可见固定总价合同的适用范围实际较为狭窄。对于工期较短且规模较小（合同总价较低）的工程，一般不可控因素较少，因此其投资风险也较小，采用总价合同往往能够使得计价结算更为便捷，工程投入也基本能够合理预见。但需注意的是，固定总价合同的结算价并不是绝对固定。因工程变更、不可预见的地质条件、法律法规政策变化等均可能造成合同价发生调整。
对于EPC项目而言，实践中并不都是较短工期和较小规模，中大型规模的项目已经比比皆是。如按《建设工程价款结算暂行办法》的相关界定，EPC项目也并不一定适宜都采用固定计价模式。
（二）固定总价EPC合同的理论缺陷
对于固定总价EPC合同而言，虽然无法保证项目建设成本的绝对“固定总价”，但在工程总承包单位需为自己提供的设计负责的前提下，除有限的允许调整合同价款的情形以外，理论上结算价款基本不予调整。
一味强调固定总价、结算价款不予调整，实际上有忽视发承包关系的平衡性之嫌，与EPC模式促进设计、施工等各阶段的深度融合，提高工程建设效率的本来目的并无绝对的关联性。实际上也并不一定是发挥EPC模式最大功效的最优选择。
采用固定总价形式的EPC项目，实际上对建设单位的素质及招标条件等提出了较高的要求。对于部分内容简单或规模较小的项目，在发包人要求明确的情况下，依据行业及市场行情等，发承包人可以实现对于项目建设实际成本的有效预测，各方签订固定总价合同，对于特殊情形约定调价原则，总体上可能实现双方的利益平衡，并发挥EPC模式的优越性。
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