城市更新项⽬的10种投融资模式
导语
城市更新是⼀项系统性⼯程，具有资⾦需求⼤、涉及利益主体多、规划程序复杂、开发周期和收益回报不确定等特点，对实施主体的投融资能⼒要求⾼。推进城市更新项⽬的科学分类，构建可⾏的收益回报机制，选择匹配的投融资模式，是城市更新项⽬顺利实施的关键。
来源：PPP项⽬⼤讲堂
本⽂通过梳理、分析研究城市更新项⽬投融资模式，总结各模式优缺点，为城市更新项⽬规划实施落地提供参考。
01
城市更新概述
（⼀）发展背景
早在2013年，中央城镇化⼯作会议就明确提出要提⾼城镇建设⽤地利⽤效率，城市建设要以盘活存量为主，不能再⽆节制扩⼤建设⽤地。2015年，中央城市⼯作会议再次指出，要坚持集约发展，要求框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提⾼质量。可以看出，城市发展已经强化存量优化，这为城市更新的⼴泛开展奠定了基础。
2021年3⽉，《政府⼯作报告》和《⼗四五规划纲要》相继发布，共同提出要“实施城市更新⾏动”。“城市更新”⾸次写⼊我国政府⼯作报告和五年规划。“⼗四五”时期以及未来⼀段时间，城市更新的重要性提升⾄前所未有的⾼度。
（⼆）城市更新定义
⽬前，国家层⾯尚没有城市更新的明确定义。根据各地出台的城市更新办法及相关规定，综合来看，城市更新是指将城市中不适应现代化城市发展和居民⽣活需求的地区作必要的、有计划的修缮、改建活动。
（三）城市更新范围、实施⽅式和内容
城市更新范围⼀般为城市建成区内旧⼩区、旧商业区、城中村等，⼴州市在此基础上还包括棚户区，⽽深圳市明确表⽰城市更新与棚户区改造是相互独⽴的政策体系；上海市城市更新范围相对较窄，不包含政府已经认定的旧区改造、⼯业⽤地转型、城中村改造等地区。
城市更新的实施⽅式⼀般包括综合整治、有机更新和拆除重建，三种⽅式的更新强度和更新内容各有不同。
（四）城市更新流程
城市更新流程主要分为申报⽴项、⽅案编制、⽅案批复和项⽬实施四个环节。
在申报⽴项环节，主要为城市更新单元规划计划申报，批复后纳⼊年度更新计划。城市更新单元也是城市更新实施的基本单位，⼀个城市更新单元可以包括⼀个或者多个城市更新项⽬。
在⽅案编制环节，主要由申报主体委托具有资质的机构编制城市更新项⽬实施⽅案。
在⽅案批复环节，由城市更新主管部门批复实施⽅案并进⾏公⽰。
在项⽬实施环节，由申报主体进⾏拆迁后，⼟地公开出让或协议出让给实施主体，进⾏最终的项⽬建设和验收，⽬前⼤部分市场化项⽬申报主体即为实施主体。
项⽬实施环节是城市更新核⼼环节，涉及到的拆迁、安置、⼟地出让都需要⼤量资⾦⽀持，且由于拆迁时间存在较⼤的不确定性，所以对于实施主体投融资要求较⾼。
02
城市更新投融资模式
城市更新项⽬根据“更新程度”的不同，其投融资模式和资⾦来源也不同。⼀般⽽⾔，综合整治类项⽬，公益性较强，资⾦需求较低，主要由政府主导进⾏实施，其投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资⾦来源主要为财政拨款、政府专项债等。
拆除重建和有机更新类项⽬，经营及收益性较明显，资⾦需求较⾼，⼀般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作。对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项⽬，宜采⽤市场化模式引⼊社会资本主导实施。对于公益性要求⾼、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项⽬，适宜采⽤政府与社会资本合作的模式，包括PPP、投资⼈
+EPC、地⽅政府+国企/房企+村集体等⽅式。
小项目投资
（⼀）政府投资
1.财政拨款
以政府部门为实施主体，利⽤财政资⾦直接进⾏投资建设。其建设资⾦的主要来源是政府财政直接出资。这种模式适⽤对象为资⾦需求不⼤的综合整治项⽬，公益性较强的民⽣项⽬，收益不明确的⼟地前期开发项⽬。
优势是项⽬启动速度快，政府容易进⾏整体把控；劣势是财政资⾦总量有限，更新强度⼀般不⾼。
2018年10⽉，为解决⾹林寺沟、⿊臭河周边棚户区集中连⽚配套设施不全及交通拥堵等问题，改善环境⾯貌，南京市⽞武区正式启动⾹林寺沟⽚区环境综合整治⼯程。项⽬包含河道景观⼯程、游园绿地⼯程、建筑⽴⾯出新、街巷整治⼯程等。
项⽬由⽞武区建设房产和交通局负责实施，涉及征收⾮营业⽤房1300平⽅⽶、营业⽤房2300平⽅⽶。新增绿道200⽶，新建绿化景观，道路硬质铺装改造2.5千⽶。项⽬总投资4.1亿元，全部来源于财政资⾦。截⾄2021年2⽉，项⽬拆迁和⽴⾯整治已基本完成。
2.城市更新专项债
以政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资⾦+专项债形式进⾏投资。城市更新专项债券主要收⼊来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收⼊以及⼟地出让收⼊等。该种模式适⽤对象为项⽬具有⼀定盈利有能⼒，能够覆盖专项债本息、实现资⾦⾃平衡。
优势是专款专⽤，资⾦成本低，运作规范；劣势是专项债总量较少，投资强度受限，经营提升效率不⾼。