2010年全国自然灾害应对工作总结评估报告
中华人民共和国民政部
一、2010年全国自然灾害基本情况
2010年我国多灾并发，重灾连发，灾害强度大，影响范围广，人员伤亡多，城镇受灾重，重复受灾、贫困地区受灾比例高，农业损失、民房倒塌和基础设施损毁严重。特别是年初北方大部严重寒潮冰雪、西南地区严重秋冬春连旱、4月14日青海玉树7.1级强震、汛期南方地区连续多次严重暴雨洪涝、8月8日甘肃舟曲特大山洪泥石流等数次重特大自然灾害，造成伤亡人数之多、灾情之重、救灾和恢复重建难度之大历史罕见，给我国经济社会发展和人民生命财产安全带来严重影响。
经核定，2010年全国各类自然灾害共造成4.3亿人次受灾，因灾死亡失踪7844人，紧急转移安置1858.4万人次；农作物受灾面积3742.6万公顷，其中绝收面积486.3万公顷；倒塌房屋273.3万间，损坏房屋670.1万间；因灾直接经济损失5339.9亿元。综合判断，2010年是近20年来仅次于2008年的第二个重灾年份，其中青海、甘肃、云南、四川、陕西、吉林、新疆、江西、湖南、贵州等省（自治区）灾情较为严重。
二、自然灾害应对工作评估
2010年，面对罕见的自然灾害，各地区、各有关部门在党中央、国务院坚强领导下，认真贯彻落实科学发
展观，大力提升应急保障能力，不断夯实灾害监测预警体系，在抗灾救灾工作中始终坚持以人为本、把受灾众生命放在第一位，灾后迅速组织开展抢险救援、灾害救助、医疗救治等工作，及时、高效、有序地应对了西南旱灾、玉树地震、舟曲泥石流、南方暴雨洪涝等重特大自然灾害，受灾众基本生活得到切实保障，灾区生产生活秩序得到尽快恢复，灾后恢复重建进展顺利，确保了社会大局稳定，促进了经济社会又好又快发展。
（一）组织领导方面。各地区、各有关部门坚决贯彻落实党中央、国务院关于抗灾救灾工作的一系列重大决策部署，认真落实各项防灾减灾和抗灾救灾措施，加强组织领导，强化责任落实，为防灾减灾和抗灾救灾工作奠定坚实基础。
在中央层面，各有关部门切实履行防灾减灾和抗灾救灾综合协调职能，不断完善工作机制。国家减灾委、国家防总先后两次召开联席会议，对防灾减灾工作进行全面部署。国家防总、水利部先后召开全国防汛抗旱电视电话会议暨国家防总全体会议、全国水库安全度汛视频会议、全国防台风工作视频会议等，科学研判形势，提前部署各阶段防汛抗旱和抢险救灾工作。国土资源部组织88名专家长期值守18个重点省份，派出150名专家协助各省市开展排查巡查，全面推进汶川和玉树地震区、三峡工程库区等重点地区的地质灾害防治工作。交通运输部大力推进非水网地区水上搜救机构建设，全面落实“保畅通、保运输、保安全”
各项措施。农业部召开全国草原防火工作会议，部署草原火灾防控工作，落实防灾增产和抗灾减损措施。国家森林防火指挥部、国家林业局组织召开全国森林公安森林防火工作会议、重点省区森林防火工作座谈会、春季沙尘暴灾害应急工作会议等，研究部署森林防火、春季沙尘暴应急等工作。中国地震局会同有关部委，检查各地、各有关部门贯彻落实全国防震减灾工作会议和《国务院关于进一步加强防震减灾工作的意见》精神等情况。中国气象局召开了汛期气象服务动员电视电话会议、4次气象服务工作领导小组会议以及18次专题会议，对全年气象服务工作进行安排部署。国家海洋局积极开展海冰灾害防御工作，于汛前召开海洋灾害应急管理工作动员会，组织开展海洋防灾减灾专项检查，督促指导沿海各地做好汛期海洋防灾减灾工作。各地进一步加强防灾减灾和抗灾救灾的组织领导。
在地方层面，“4•14”玉树地震和“8•8”舟曲特大山洪泥石流灾害发生后，青海、甘肃两省分别及时成立了救灾指挥部，全面统筹指挥协调抗灾救灾工作。云南省成立了省抗旱救灾工作协调领导小组，建立健全“地方统一领导、省军区牵头协调、各部队通力合作”的抗旱救灾指挥协调机制。地方减灾协调机构建设取得明显进展，截至2010年底，河北、山西、内蒙古等22个省（自治区）和新疆生产建设兵团以及青岛、宁波2个计划单列市已经成立了减灾委员会，上海、浙江、河南、广西、青海5省（自治区、直辖市）和深圳市成立了减灾救灾综合协调机构。295个地市、2342个县（市、区）成立了减灾委或减灾救灾综合协调机构，分别占全国总数的88.6%和81.9%。各大流域防汛抗旱指挥协调职能进一步完善，浙江、福建、江西、山东、湖南、广东、重庆等省（直辖市）进一步完善防汛抗旱组织指挥体系，防汛指挥机构延伸到乡镇。
（二）机制建设方面。各地区、各部门围绕防灾减灾和抗灾救灾工作，大力加强应急联动机制建设。天津市加强地方政府与军队在抢险救灾工作中的协调组织和协同指挥，辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古自治区积极推进东北四省区应急管理协作机制建设，河北、辽宁、山东、河南等省建立了北方搜救区域联动合作机制，江苏、山东、河南、安徽四省签署了《苏鲁豫皖四省应急管理合作协议》，中南五省（市）签署政府地震应急协作联动协议。云南省建立抢险救灾军地联动长效机制，省民政厅与成都军区昆明指挥所签订了《军地联合抢险救灾使用直升机工作机制》。
寒潮御寒指南来了
（三）法规建设方面。各有关部门认真贯彻落实《中华人民共和国突发事件应对法》，围绕建立防灾减灾和抗灾救灾长效机制，加紧研究、制订和完善有关法律法规。民政部大力推进《自然灾害救助条例》制订工作，条例已于2010年7月8日由国务院正式公布，并于9月1日起施行，填补了自然灾害救助工作的法规空白。中国地震局组织修订了《破坏性地震应急条例》和《地震应急救援管理条例》。国家海洋局推动制订《海洋观测预报管理条例》。国土资源部制订下发《应急技术支撑体系建设方案》，交通运输部组织制订《交通运输安全生产和应急体系建设“十二五”发展规划》，水利部起草完成我国首部《全国抗旱规划》，编制并启动全国1836个县级山洪地质灾害防治非工程措施建设实施方案，牵头组织编制了全国山洪地质灾害防治专项规划。林业、气象、海洋等部门结合自身职能相继制订行业应急管理工作方案，加快推进减灾救灾法规配套技术标准体系建设。
（四）预案建设方面。各地区、各部门大力推进应急预案体系建设，积极开展应急演练，取得显著成效。
民政、农业、林业、地震、气象等部门着手修订《国家自然灾害救助应急预案》、《全国草原火灾应急预案》、《国家扑救重大、特别重
大森林火灾应急预案》、《国家地震应急预案》、《中国气象局气象灾害应急预案》等，同时注重加强对基层各类应急预案制（修）订工作的指导。全国所有的省级、地级和县级人民政府，90%的乡镇（街道）、55%的行政村（社区）已完成救灾应急预案编制工作。在加强预案管理工作的同时，各地区、各有关部门认真贯彻国务院应急办《突发事件应急演练指南》，编制各类应急演练计划，组织开展自然灾害应急演练。国土资源部组织开展多点连发特大型地质灾害应急演练和远程观摩会商。交通运输部成功举办了“2010年海峡两岸海上搜救联合演练”，组织救捞部门开展了“北部海区海上专业救助演练”等10多次大型搜救演练，组织实施包括高寒地区、高原湖泊等特殊水域在内的多科目水上搜救演练。农业部在天津召开了北方四省重大病虫害应急演练。林业、地震、气象、海洋等部门也都结合自身职能，采取多种形式组织应急演练，切实提高公众的防灾减灾意识和能力。吉林省各地市组织开展森林防火、地震救援、学校紧急疏散应急演练。江苏省全年组织各类演练4000多次，帮助社区居民熟悉社区避险路线、紧急避难和安置场所，掌握应急、自救、逃生技能。湖北省制订实施《湖北省中小学校安全逃生演练教育活动指导方案》。重庆市在近7000所中小学校开展了防灾减灾主题教育及演练活动，在近200个社区开展了防灾减灾演练。四川省组织汛前全省突发地质灾害应急演练，带动基层开展以防范地质灾害为主的应急演练60余次。政府部门应急指挥能力、社会公众防灾避险意识、抢险救灾队伍技战术水平得到切实有效提升。
（五）队伍建设方面。各地区、各有关部门认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强基层应急救援队伍体系的指导意见》，加强专业救援队伍和应急专家队伍建设，大力培育应急志愿者队伍。一是加强专业应急队伍建设。目前，全国已建立了重点防汛机动抢险队102支，组建19支抗洪抢险专业应急部队和武警水电应急救援部队，基层乡镇级抗旱服务队11753支。各类专业（半专业）森林消防队规模已达1.78万支、56.6万人。中国地震局顺利完成国家地震救援队扩编工作，并会同武警总部共同研究制定加强武警部队抗灾救灾力量建设方案。山东省建成各级各类专业应急救援队伍1186支约17万人。湖北、重庆等地也积极组建各类专业应急救援队伍，人员规模逾万人。二是加强综合应急救援队伍建设。江苏省全面建成县级综合性应急救援队伍，乡镇（街道）综合性应急救援队伍也基本建成。安徽省依托省消防总队建立了综合应急救援总队，全省17个市和绝大部分县（市、区）均依托消防队伍成立了综合应急救援队。山东省已建立综合应急救援支队17个、大队162个、中队256个，一线救援执勤力量8309人。重庆市组建各级各类综合应急救援队12007支。甘肃省已组建规模约25万人的各类综合性应急救援队伍1.93万支。三是加强应急专家队伍建设。国家防总、水利部组建152人的国家防汛抗旱专家组队伍。国土资源部进一步完善应急专家体系，在全国范围遴选124名应急专家，并在7个重点地区成立片区专家巡查组。江苏、湖北、重庆、甘肃等地积极组建省级应急管理专家组，初步建立专家参与应急管理工作的机制。四是推进基层应急队伍建设。民政部已组建47.6万人的灾害信息员队伍，全国地质灾害测防监测员超过10万人，气象信息员队伍已达37.5万人。浙江省县级以下应急队伍达1.8万支、近30万人。五是加强应急志愿者队伍建设。天津市建立了首支省级搜救志愿者队伍，黑龙江省注册应急志愿者达30万人，
山东省建成932人志愿者协会，注册志愿者180万人。各级各类应急队伍建设取得显著成效，队伍结构更加合理，人员素质不断提高，社会参与度日益加深，种类齐全、优势互补、保障有力的应急队伍体系初步形成。
（六）应急保障方面。我国应急物资储备体系进一步完善，应急资金、物资投入力度进一步加大，管理日益规范，应急管理科技水平不断提升，为灾害防御、抢险救援和受灾众生活救助提供了有力保障。
1.应急物资保障体系进一步健全。民政部进一步加强救灾物资储备体系建设，确认17个中央级救灾储备物资代储单位，协调落实中央救灾物资采购和管理费9.9亿元，增储一批救灾帐篷、棉衣、棉被、睡袋、折叠床等物资，新增约150万余人次的临时住所保障和160万余人次的御寒保障能力。国家防总、水利部新增6个中央防汛物资储备仓库，储备了2亿元的抢险机具、物料以及救生器材等中央防汛物资。国土资源部初步配备国土资源系统应急信息采集装备。交通运输部投资建设部分内河航道应急物资储备仓库。农业部建设草原防火指挥中心3个，物资库站26个，建设边境草原防火隔离带2944公里，新增风力灭火机、野外生存装备、防火服、防火车等应急物资储备项目。国家森林防火指挥部储备总价值4000万元的扑火物资36250件，向有关省区调拨价值约2232万元的扑火物资27011件，全年租用95架飞机和直升机，部署在全国各主要林区执行森林航空消防任务。中国气象局建立了专门应急物资储备库，并实行数据库管理和动态调配，储备物品包括便携式自动气象站、油机、雷达配件、及高炮、作业火箭配件等上百类应急物资。全国省、地、县三级采购救灾储备物资资金投入达9.82亿元。
2.应急资金投入力度进一步加大。中央财政累计安排防灾减灾和抗灾救灾资金1559.37亿元，其中重点安排用于汶川、玉树、舟曲三个特大灾害救灾资金1142.76亿元；安排自然灾害生活救助资金79批次11
3.44亿元，救助受灾众9000余万人次。国家森林防火指挥部、国家林业局落实中央基本建设资金11亿元，同比增加83%；落实航空护林、预防管理、扑火准备金等预算经费3.2亿元。交通运输部安排公路水毁抢修补助资金5亿元，支持部分重灾省份开展交通基础设施抢修和保通保运工作。水利部及时下达中央度汛应急资金和特大防汛抗旱经费30批次29.84亿元，有力支持地方抗洪抢险和抗旱减灾工作。各地也不断加大防灾减灾和抗灾救灾资金投入力度，全国省、地、县三级财政共投入救灾资金约86.1亿元。黑龙江省投入4700万元，为省军区购置应急救援装备，安排近亿元资金用于森林防火指挥系统和物资基地建设。浙江省各级财政全年投入约19亿元资金，用于抗灾救灾以及中小学校园“人防、物防、技防”工程、省消防综合训练基地建设。湖北省每年投入4000万元专项用于农村特困户危房改造。福建、陕西两省救灾资金投入数额均超过10亿元。
3.应急科技支撑能力进一步提升。各地区、各有关部门继续加强防灾减灾救灾科技支撑能力建设，积极推动减灾救灾科学技术创新和成果转化。民政部建成“灾害评估与风险防范”、“减灾与应急工程”两个重点实验室以及国家自然灾害灾情管理系统二期，完善PDA减灾终端移动信息平台建设。水利部建成国家防汛抗旱指挥系统一期工程，二期工程已开工建设。农业部完成“十一五”国家科技支撑计划“草地灾害评估与治理关键技术研究”课题验收工作。中国地震局推进地震应急指挥系统规范化运行工作，着力开展国家
地震烈度速报与预警、地震预报实验场、电磁监测试验卫星等重大项目的立项研究。中国气象局建设的全国天气预报电视会商会议系统已联通31个省（自治区、直辖市）气象局，各省（自治区、直辖市）气象局均建成省内电视会商系统。天津市整合全市应急资源，进一步扩大市应急平台联网范围。山东、湖北省级人民政府应急平台建设项目取得积极进展。
（七）监测预警方面。各地区、各有关部门认真履责，不断完善自然灾害监测预警体系，预警信息发布渠道更加丰富、覆盖范围更加广泛，为防灾减灾和抗灾救灾决策制定提供了重要支撑。
1.加强自然灾害趋势预测分析会商。国家减灾委、民政部不断规范灾情会商机制，会商单位增至16个，全年组织召开各类会商会议近20次。国家防总、水利部组织召开防汛抗旱会商会、视频会议200余次，全国水文部门共计发布各类水、雨情材料10万余期，水情预测预报分析1万期。农业部完善信息采集报送和分析研判机制，深入调查土壤墒情、作物苗情和病虫情，及时发现灾害苗头；在冬小麦生长关键时节先后与中国气象局联合召开8次会商会，在关键时期组织了两次虫情会商，积极推进蝗虫、条锈病和水稻重大病虫害数字化监测预警。林业、气象部门联合组织开展春季沙尘天气趋势预测分析会商。中国地震局对全球地震活动以及我国地震趋势进行了认真分析，多次专题研究震情发展趋势。各级气象台站加强上下联动，加强对灾害性天气的会商，完善了从中期展望、短期预报到短时临近预警的灾害性天气预报预警服务流程。国家海洋局组织对风暴潮、海浪、海冰等海洋灾害进行趋势预测，为海洋灾害防御提供决策依据。
2.完善自然灾害监测预警协作机制。民政部积极拓展灾害遥感监测数据获取渠道，与水利、国土资源等国内60多个部门及科研院所签订数据服务协议，加强与涉灾部门的业务衔接，建立无人机站应急联络工作机制，提高获取国内外高分辨率遥感数据的能力。国家森林防火指挥部与中国气象局签署合作框架协议，建成“月尺度全国森林火险气象等级预测系统”；协调将环境减灾卫星运用于林火监测。中国地震局会同有关地方政府，圆满完成了世博会、亚运会、三峡试验蓄水等重大活动地震安全保障任务。中国气象局牵头建立气象灾害预警服务部际联络员会议制度，组建了由25个部委参与的部际联络员队伍，在汛期每天发布《气象灾害预警服务快报》；与国土资源部、国家森林防火指挥部、国家旅游局、国家电网公司等签署合作协议，联合开展地质灾害、森林火灾预警等技术研究，提高了气象服务的专业化、精细化水平。
3.加强监测预警业务支撑体系建设。民政部加快建立重特大自然灾害遥感监测评估业务体系。国土资源部增建测防“十有县”526个，完善18万处灾害隐患点测防信息，地质灾害气象预警体系覆盖范围进一步扩大。水利部积极组建覆盖全国各大流域的宽带水情广域网，水情测报和信息传播的时效性和准确性明显提高。中国地震局加强水库地震台网建设和管理。各级气象部门充分利用卫星、雷达、自动气象站、闪电定位系统等装备加强实时监测，自动气象站覆盖全国85%以上乡镇以及我国近海海域。国家海洋局加快海洋观测站（点）、锚系浮标、Argo浮标、海啸浮标等基础监测设施升级完善，初步建成覆盖沿海的立体海洋观测系统。
4.做好自然灾害预警预报信息发布。国土资源部全年成功预报地质灾害1166处，避免人员伤亡95776人，避免直接经济损失9.3亿元。8月中旬，四川绵竹青平乡发生特大山洪泥石流灾害，由于监测预警及时到位，3000余人成功避险。交通运输部实时发布交通阻断信息和绕行路线信息，全年共发布公路气象预报预警信息401期、路况短信4万余条。农业部发布灾害性天气预警信息120多期，下发防灾紧急通知18份，与中国气象局等有关单位联合开展草原火灾气象监测预警预报工作，在中央电视台《天气预报》栏目发布草原火险气象等级预警预报。各级气象部门积极推进气象预警手机短信全网发送“绿通道”建设，河南、湖南、广西、海南、四川等省（自治区）已与当地手机运营商达成协议，