•社会建设
—以南京市秦淮区为例
林靖汪
社会治理一直以来都是学术界关注的重点与 热点，党的十九届五中全会指出，“十四五”期间要 努力实现“社会治理特別是基层治理水平明显提高”的目标，要求“完善共建共治共享的社会治理制 度”“加强和创新社会治理”。根据中央提出的“建 设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同 体”“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，可 以看出将“共同体”这一概念运用到社会治理领域, 表明中央在顶层设计上更加注重社会治理的制度 建设和治理效能，注重工具理性与价值理性的有机 结合。
社会治理共同体的概念及其研究逻辑
“社会治理共同体”将“社会治理”和“共同体”这两个概念有机结合，要理解社会治理共同体的基 本含义和时代价值，就要从“社会治理”和“共同体”这两个概念入手。
社会治理共同体的概念。党的十八届三中全会 首次用“社会治理”代替“社会管理”。从“管理”到 “治理”体现的是主客体关系、治理制度、治理工具 等方面的转变，其核心要义是“良法善治”。我国的 社会治理形成土壤与西方不同，西方奉行社会中心 与个人本位，理性经济人假设成为社会治理的逻辑 建构基础，而中国共产党领导下的社会治理，是以人 民为中心的集体本位为逻辑起点，打造共商共建共华杨柳
治共享的多中心治理网络，进而实现吸纳与激活多 方主体参与的治理格局:u。共同体是指个体、组织 等基于相似的价值认同、目标追求等，自觉形成的相 互关联、相互促进且关系稳定的体[2]。党的十八 大提出了“人类命运共同体”概念，其本质是基于共 识的联合体。中国语境中的共同体强调集体中的个 体在共识基础上的权责对等，其前提基础是对公共 价值的认同，对公共责任的共担。价值性和工具性 是社会治理共同体的两个显著特征，当参与者基于 平等的连带关系和共同生活，解决的是一般的差异 性方面的问题时，社会治理共同体具有较明显的价 值特征，参与者要有某种共同意识；当治理或解决社 会矛盾作为达到某种目标的手段时，这种治理就具 有明确的工具性〜。在当下，社会治理共同体的概 念具有比较明显的工具性特征，政府希望各方共同 努力、整合力量解决多样性、碎片化的社会矛盾。而 十九届四中全会强调的“完善众参与基层社会治 理的制度化渠道”“推动社会治理重心向基层下移”等则包括价值性的寓意，使社会治理共同体的价值 属性得以体现。
研究逻辑和意义。党的十八届三中全会，十九 届四中、五中全会提出要坚持和完善中国特社会 主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，三 次全会就同一问题进行顶层设计。当前，我国一些 制
度还没有达到成熟定型的要求，作为国家治理体 系和治理能力的微观基础—
—社会治理特别是社区
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治理还存在一些短板和弱项，“以人民为中心”的社 会治理共同体概念，以改善民生与社会治理相协同 为发展路径，以推进社会治理有序和谐发展为目标，不仅具有重要的理论价值，也为国家治理体系与治 理能力的提升注入活力。由于我国特有的历史背 景、文化底蕴，社会治理具有国家主导的典型特征。我国国家与社会不是截然二分的，而是共生的，国家 退出不一定能带来社会的成长，反而可能出现某种 失序，国家过度介入即通过行政命令和政治动员方 式解决问题又会导致治理成本直线上升，而以党建 引领为特点的社会治理共同体一定程度上可以摆脱 “国家退出”与“国家介入”的二元循环。改革开放 40多年来，中国社会整体上已经不再是以解决温饱 为主的生存型社会。单位制日渐式微、人口流动加 快、社会力量崛起、基层政府权力下放，集聚了较多 基层主体参与社会治理的诉求。庞大的人口基数，复杂的社会结构，不同人的利益诉求冲突，单纯依 靠政府很难及时、准确、有效地研判和回应众所有 的利益诉求，需要推动社会治理重心下移，让社会治 理实践样态变得更加丰富与多变。
秦淮区构建社会治理共同体的探索
党的十九届五中全会指出，“十四五”时期要推 动基层治理水平明显提高，并且重申“推动社会治 理重心向基层下移”，强调“向基层放权赋能，加强 城乡社区治理和服务体系建设”。作为首批国家全 域旅游示范区和江苏省面积最小的区，南京市秦淮 区每平方公里常住人口近2万人，流动人口约25 万人。通过微观实践案例剖析，探索发展好，稳定 好人口密集主城区/老城区社会治理创新的具体经 验，为完善发展社会治理共同体相关理论提供生动 实践。
坚持党建引领，全面统筹基层治理工作。坚持把加强基层党的建设作为贯穿社会治理的一条红线，探索党建引领城市基层治理的有效路径。一是 加强党建统筹“一盘棋”。推动街道党工委、社区党 组织聚焦主责主业，通过统筹优化执政资源，配强街 道和社区党委书记，将支部建在“全要素”网格上, 建强基层党员队伍，确保基层党组织有资源有能力 为众服务。二是强化基层“党工委”统筹能力。全面深化街道“大工委”、社区“大党委”运行机制，实现与驻区单位和物业公司组织共建、活动共联、资源共享，街道、社区党建联席会议负责人由上级党员 领导干部兼任。三是优化基层治理“5+1+2”职能 机构。按照“扁平化”原则，建立街道“5部1局2 中心”组织架构——党政综合部、民生保障部、城市 管理部、发展服务部、平安建设部，综合行政执法局 及面向基层、贴近众的社会治理综合指挥中心、便 民服务中心。强化基层党组织的引领力、凝聚力、号 召力。
坚持系统思维，着力重塑基层治理体制。基层治理工作是一项系统性工程，资源整合、力量融合是 优化治理体制的关键所在，必须遵循系统思维原则。一是打造综合指挥“一个平台”。运用大数据等现 代信息
技术手段充分整合各种资源，在全市率先打 通市区两级社区治理一体化平台，社会治理指挥中 心能够随时、随机调取全区视频监控，并能直接调度 区110、特巡警、17个派出所、6个警务工作站以及 12个街道力量，实现城市运行“一网统管”。二是实 现行政审批“一枚公章”。推进相对集中行政许可权改革，将分散在13个部门涉及市场准入、投资建 设、社会事业三大领域的审批权集中到行政审批局 实行实体化运行。三是推进综合执法“集中+下沉' 将涉及市场管理领域的41项处罚事项、城市管理 领域的26项处罚事项分别向区市场监管局和区城 管局归集，形成“一个领域一支队伍”。区城管局向 街道下沉80%的执法队员，街道办事处与市场监管 分局深度融合。
坚持赋权赋能，着力提升基层治理效能。街道作为基层治理的末端，承担的任务多、责任多，赋予 的权力却很少，把街道最想要、最有用、能用好的权 力精准赋予街道，力求最大限度地解决权责不一致 等问题是提升基层治理效能的核心。一是赋予街道 “六项权力”。按照“重心下移、条块联动、责权一致”原则，强化街道对职能部门综合执法指挥调度权；职 能部门派出机构工作情况考核评价和人事任免建议 权；下沉人员、资金的统筹管理和自主支配权等六项 公共管理权力，赋予基层权力和资源为众办事。二是实现街道“一支队伍”管执法。赋予街道用人 自主权，由街道负责对综合执法人员进行统一管理、统一考核、统一调配。三是构建社会治理“全要素 网格”。将社会治理网格与党建、城管、警务、市场监 管、平安等专门力量进行叠加、融合，全面实行“全 要素”网格管理。全区共划分综合网格1026个，专
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属网格308个，每个网格至少配备一名专职网格员，通过建立完善网格员教育培训、绩效考核、树立典型 等管理制度提升履职尽责能力，做到“小事不出网 格、大事不出社区、难事不出街道'
坚持优化机制，着力打造多元共治格局。推进 城市基层治理过程中，改变以往党委、政府包办一切 的基层治理思路，通过优化体制机制助推和鼓励广 大众深度参与基层治理。一是建立“街道吹哨、部门报到”机制。聚焦街道力量难以解决的重难点 问题，启动“吹哨”机制，各责任部门集中力量协同 推动问题解决。赋予街道考核权，全区定期通报考 核结果，并纳入年度综合考核。二是深化民生工作 站“第一书记”机制。安排机关部门负责人担任民 生工作站结对社区“第一书记”，推进区委常委、街 道班子、区街干部“三个下沉”机制，实现街道领导 班子和社区书记“双指挥长”、机关干部与街道干部 “网格双挂包”制度。三是建立社区“零距离家园理 事会”制度。探索建立以社区党委为统领的社区“零 距离家园理事会”制度，理事会成员由社区书记、居 民代表、街道干部、城管执法中队、市场监管分局、派 出所等相关人员，以及所属小区的物业负责人组成，社区“第一书记”和街道挂包区管干部担任理事会 “双指导员”，推动各方力量“零距离”协商解决社区 治理突出问题。四是打造“转角•遇见”等文化地 标潮牌。以提升老百姓的获得感作为社会治理的出 发点，在寻常巷陌间披沙拣金、串点呈现，不断打造 市民家门口的文化客厅。
秦淮区构建社会治理共同体面临的挑战
党建引领“悬浮化”问题有待进一步改进。推动基层治理尤其需要坚持党建引领，由于中国长期 以来国家主导的治理特征，使得作为其他治理主体 的社会、公众参与治理能力相对不足，通过党建引领 发挥“纽带”作用，为社会治理提供第一推动力。近 年来，秦淮区注重发挥各领域的党建引领作用，构建 了“一轴四区一巷”全域党建格局，在取得成绩的同 时，也发现党建引领“悬浮化”问题，即基层党建与 基层社会治理的脱嵌，主要表现在活动与机制层面 的“悬浮化”。一方面是基层党建在活动上的“悬浮 化”，从活动主体来看，更多是各级党政部门参与到 党建引领基层社会治理的项目中，社会与公众的参 与热情并未完全点燃，实际上还是党政主导下行政吸纳社会力量的“动员式参与”。从活动内容来看，目前的基层党建较少或没有能力关注涉及社会和公 众深层利益诉求的内容，各基层党建活动主要“悬 浮”于公益活动、志愿活动、文体活动等等。目前，秦淮区正在探索针对社会公众深层利益诉求的相关 党建项目，比如推进“红物业”项目，但是在实际 操作过程中却面临物业服务企业没有党组织等问 题。另一方面是基层党建在机制上的“悬浮化”，基 层党建活动缺少嵌入到基层社会治理各个领域的深 层次机制。目前党政各部门积极探索向社会组织购 买公共服务的机制，但由于党政科层系统的封闭化 倾向，使得公共服务购买陷入行政主导“路径依赖”的惯性之中，党政部门向社会组织购买公共服务存 在一定程度的属地化倾向、权益性运作、部门主义思 维、行政业务转移以及公共服务性不强的问题，在一 定程度上脱嵌于基层社会治理中的真实问题[4]。
多元主体合作边界有待进一步明晰。从公共权 力内部来看，秦淮区通过赋权、赋能基层，建立“街 道吹
哨，部门报到”“民生工作站‘第一书记’”等体 制机制，在一定程度上解决了作为“条条”的职能部 门和作为“块块”的街道分工而不明确、分工而不合 作的问题。但是从公共权力外部来看，作为治理共 同体主体的政府、企业、社会组织、公众等多元主体 之间的边界尚未完全捋顺，“好心办坏事”情况时有 发生，究其背后的原因，是政府之外社会治理主体能 力的缺失，政府在培育政企、政社关系上，还存在一 定的越位与缺位。以社会组织为例，其能利用自身 优势，积极承接政府相关职能转移，改善公共服务，协调各方利益解决矛盾冲突，但目前却面临一系列 困境：一是制度规范不健全。在政策法规方面，我国 目前还没有关于社会组织的专项基本法律，对于社 会组织的设立、地位、职能、财产属性、相关权利义务 方面缺少全面系统的规范。二是行政依赖性强。由于我国国家与社会没有截然二分，大量的社会资源 掌握在政府手中，导致部分社会组织在经费、项目等 方面具有较强的行政依附性。三是审批难与培育粗 放。我国社会组织采取“归口登记，分级管理，双重 负责”的双重管理体制，从而使其登记准入门槛高，身份“合法性”有待商榷[5]。同时在培育环节中，政 府主要通过补贴、税收优惠等方式直接参与社会组 织资源分配，缺少对其内部治理机制的引导，很多社 会组织缺乏市场化、社会化能力。
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公共精神和公共责任需要进一步凝聚。共同体是基于共同理解，以情感为基础构成的一个有机整 体，公
共精神是公众对基本价值观念的认同和对公 共规范的维护，是一种超越个人的“集体精神” m。目前我国社区居民公共精神淡薄，缺乏社区认同的 原因主要有以下几方面：一是公众价值认同偏差。当今社会主流价值观被日益多样的思维方式和价值 取向冲击分散，容易产生道德标准淡化、优秀社会文 化价值认同不足等风险。同时伴随着新自由主义等 不良社会价值思潮影响，社会个体价值取向逐渐分 化，特别是在日常生活交往中，追求物质主义、功利 主义，公共精神难以凝聚。二是社会交往相对缺失。秦淮区作为省会城市主城区，位于市中心，地理位置 特殊，零售业比较发达，同时商业服务性店铺、医院、学校等社会资源相对聚集，租房体总量庞大，带来 生活节奏快和人口流动性高等问题。快速的生活节 奏，使得居住空间无法与工作空间平起平坐，高度的 人口流动性带来“临时感”，人们宁可在网络的虚拟 空间里满足社交需求，也不愿意在社区里进行面对 面的社交[7]。三是参与渠道相对不足。公众参与渠 道过少会弱化协商共治的场景，不利于培养公共精 神与公共责任。从秦淮区实践来看，目前更多是以 政府机构为平台、以行政为主导的公众参与，具体表 现形式为公众拨打12345热线，政府再做有关回应。而以社会组织、协商组织、网络媒体为平台，以问题 驱动、功能主导、媒体驱动的参与非常不足，从而导 致社会公众更多只是机械地依赖与服从政府的相关 决定，主体意识、公共意识、责任意识无法得到有效 激活。
资源投入与运行的均衡性有待进一步优化。从资源投入的来源看，公共资源投入占比较多，社会 资源尤其是居民资源投入不够，存在基层治理对资 源的需求无限与政府资源投入有限的矛盾，特别是 近年来
大规模的“减费降税”，政府一般公共收入减 少，公共资源投入资金压力也逐年递增，基层社会治 理特别是背街小巷整治、老旧小区出新等陷入“集 体行动的困境”。一些社区项目，无论是属于纯公共 部分的市政道路，半公共部门的小区出入口 ，还是纯 属私人物权的小区内部的信息化设施，都由公共财 政包揽，这不仅影响公共财政的公平性，而且会使公 共财政投入无法可持续且容易产生挤出效应，抑制 市场和社会资源的投入[8]。从资源运行的可持续上看，存在重视前期建设改造，忽视后期的管理维护，导致“建设改造一破旧损坏一再建设改造”的循环 往复，难以持续。秦淮区老旧小区和无物业小区占 比多，电动车充电桩、自行车雨棚、停车位改造等硬 件建设项目，由于前期政府大包大揽投入，在项目谋 划时没有考虑如何保障后续管理的人、财、物，或者 由于落细落实不够，最后不得不由政府托底。
完善社会治理共同体建设的对策
通过构建多种形式的议事平台，运用大数据做 好党建工作研判等方式，提高党建资源的精准供给。一方面，构建多种形式的议事平台，推动基层社会治 理去“悬浮化”与再嵌入。近些年来，全国各地兴起 了一系列的基层协商民主创新实践，旨在通过拓宽 民主协商的范围与渠道，丰富民主协商的内容与形 式。比如以党建联席会议、社区委员会为形式的街 道层面的协商议事平台，以居民代表会、协调会为形 式的居民区层面的协商议事平台，以居民区联席会 议为形式的居民与驻区单位、社区之间横向的协商 议事平台和以征询、听证、论证为形式的党政部门与 社区居民、专家之间纵向的协商平台。多种形式议 事平台的建立，既推动了党建工作的“下沉”，又推 动了基层社会治理的“上浮”，进而实现了二者在议 事
平台上的“汇合”和“对接”。另一方面，利用好大 数据、云计算、人工智能等现代科技做好党建工作分 析研判。以发展“智慧城市”为契机，做好“智慧党 建”工作。整合各级党建信息平台与政务信息平台、城市管理服务平台，实现多网合一、资源汇集、互联 互通，促进党建工作与社会管理服务深度融合。与 此同时，加强区域内单位、居民意见表达和利益诉求 等相关数据信息收集与分析，将社区公共服务和产 品的供给与真实需求精准对接，进而提高城市共治 过程中区域化党建的针对性、精准化、精细化，整合 社会共治中的边界和缝隙。
通过建立权责清单制度，调整和优化政府的权 力运行机制。探索形成“大事”“小事”“私事”的 合理边界，政府为众办好大事，众为自己的私事 负责，而那些介于二者之间的，一家一户办不了、办 不好、办起来不经济的小事，则由众通过自我组织 的方式合作办理[9]。一方面，政府要发挥主导作用，既要通过权力清单、负面清单的方式明确自身权力 边界，扩大社会事务负面清单管理机制的适用范围。
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又要将不属于其职责范畴的权属归还市场和社会组 织，并有计划地向市场和社会组织赋权，加快对市场 和社会组织的培育，促进其健康发展。要合理划分 上下级政府以及政府部门与派出机构之间的权责边 界，明晰彼此之间的权责范畴。另一方面，要健全完 善不同主体之间的权责体系，通过明确的制度规范，
厘清市场、社会组织、公众个人等治理主体之间的权 责边界，以消解各类治理主体之间因权责不明而导 致的矛盾冲突和相互扯皮，进而将不同主体的力量 和作用有机融合在“共建共治共享”的框架之下，不 断推动自治、法治、德治，实现多元主体的良性互动 与有机互补。
注重从个体利益出发凝聚共同目标，从专业引 导出发凝聚共同目标，从细分类别出发实现差异合作。一是从个体利益出发凝聚共同目标。充分尊重 个体的利益需求，通过反复互动交流逐步形成共同 治理目标。宣传公共意识，突出具体公共利益之善 与正义的道德属性，比如“房子是个人的，风景是大 家的”等理念。确定公共目标，社区党组织以网格 为单位，通过上门走访、集中座谈、结对帮扶等形式, 广泛了解居民、驻区单位服务需求，分类整理并根据 需求的紧迫程度设置不同等级的关注，在局部与整 体，眼前与长远之间到平衡点。二是从专业引导 出发凝聚共同目标。街道社区党组织发挥属地牵头 的作用，联系各方面的专家、上级业务部门等，做好 知识普及、问题解答工作，并对居民众作专业引导。比如，请消防部门组织开展消防演习，包括消防 器材使用、楼道杂物危害、高楼如何撤离等，用专业 引导汇聚更多共识。三是从细分类别出发实现差异 合作。社区居住体纷杂，从事的行业、收入水平、教育程度不一，各自需求不一样D比如某高档小区 有购买商品房入住的业主，也有小区建设时就地安 置的拆迁居民，他们在物业公司选择等服务需求上 存在较大差异。在社会体的动员上要体现精细化 分类，通过细分相关个体，推动涉及的利益方均派出 代表参与，并实行有针对性的动员，有利于求同存异，实现共赢。
更加注重各方统筹和建管治并举，着力形成资 金来源更加广泛，资源运行更加可持续的机制。一要完善对基层政府的考评机制，把结果导向和过程 导向相结合，不仅看行政结果，而且看导致这个结果 的资源投入情况，从而减少现实生活中公共部门没有足够动力去费时费力调动市场和社会资源，在财
政支出上不注重成本收益分析的问题。二要善用市
场机制配置资源，对一些可以收费的项目，可以引入
社会资本，参照高速公路、公用事业中常用的BOT
或PPP模式，投资方通过一定时期的运营权收回成
本并获取一定的盈利[1°]。三要注重发挥政府资金
的杠杆作用而不是替代或挤出效应，涉及居民利益
的项目安排，鼓励居民承担相应的出资责任，对于居
民愿意承担一定比例资金的小区，在项目建设中优
先安排。四是建管并举，形成规划一建设一管理的
良性循环，在政府规划建设完成后，不断建立完善与
城管日常执法的联系机制，使管理提升和硬件提升
同步，防止破窗效应。不仅注重一次性投入改造，还
要与解决老旧小区普遍存在的楼道杂物清理难、电
动充电桩设置难、停车难、物业规范化建设难等问题南京有几个区
结合起来，确保小区老而不乱、旧而不破。0
参考文献：
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[10]孙辉.加强多元治理解决民生难题一以上海市
殷行街道非机动车库（栩）智能化改造为例[】].党政论坛，2019 (06 )：56-59,
(作者单位：中共南京市秦淮区委党校）
责任编辑：张蔚菊
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