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引言
脱贫攻坚与乡村振兴是新时期我国为解决城乡区域发展不平衡、农村发展不充分所作出的重大战略部署。自精准扶贫战略实施以来，我国在脱贫攻坚中取得了显著成效，正如十九届五中全会指出，我国脱贫攻坚成果举世瞩目，5575万农村贫困人口全部实现脱贫，自此中国踏上了全面开启建设社会主义现代化国家的新征程1。而产业扶贫作为精准扶贫“五个一批”中的首要工程，不仅是实现精准扶贫、精准脱贫的重要保障，而且是其他扶贫举措取得实效的重要基础，近年来国家不仅给予各地区产业发展政策支持，还提供了大量的资金保障。据统计，2015～2019年仅中央财政专项扶贫资金就投入4309.86亿元，年平均增长率为28.78%2，再加上各级政府拨付的配套资金等，各地区在脱贫攻坚期内形成了数目庞大的扶贫资产。但是，由于缺乏严格、规范的管理，部分地区出现无人看管、无人维护等造成扶贫资产流失的现象，为脱贫质量的巩固埋下了安全隐患。党的十九大报告提出的乡村振兴战略及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规
「摘要」脱贫攻坚战略在实施过程中通过产业扶贫等模式形成了大量的扶贫资产，但也存在由于无人看管、无人维护等造成资产流失的问题，而在脱贫攻坚过渡期和乡村振兴稳步推进期内如何管好用好扶贫资产，不仅是巩固脱贫质量的有力保障，也是两大战略有效衔接的重要途径。鉴于此，论文在分析扶贫
赵仕瑾
资产管理必要性的基础上，总结部分地区实践经验，通过对扶贫资产特别是经营性扶贫资产进行确权登记和科学管理，实现产业的融合发展；通过明确管理主体、加强监督检查、规范处置流程，有效提升乡村社会治理水平；通过收益分配制度化来激发农户内生动力，建立农户增收的长效机制。由此提出要通过实施科学化、流程化的管理体系来提升资产管理效率，为实现两大战略的融合发展奠定坚实基础。
「关键词」脱贫攻坚；扶贫资产管理；乡村振兴；融合发展
脱贫攻坚与乡村振兴的融合发展
—— 扶贫资产管理视角
◎李书奎  　任金政
划和二〇三五年远景目标的建议》中均要求要把产业发展作为解决“三农”问题的重要抓手，建立起产业发展的长效机制，因此在两大战略叠加期内如何持续发挥产业发展的带动效应就显得紧迫且必要。而对扶贫资产实施权属划分、登记造册、明确管理主体及责任、合理制定收益分配方案、加强日常监督检查、规范资产处置等流程化的管理模式，不仅能弥补在战略叠加期内顶层制度的缺位，还可以巩固脱贫质量，为乡村振兴战略的稳步推进奠定坚实基础。
脱贫攻坚与乡村振兴两大战略发展问题是近年来国内学者研究的热点，其中如何做好两大战略重叠期内的衔接工作也得到了大家的关注，并在理论和实践层面进行了相应探索，主要集中在以下三方面：一是关于两者关系的研究。在乡村振兴战略实施背景下，脱贫攻坚既是乡村振兴战略的基础又是其重要组成部分，只有实现脱贫攻坚，乡村振兴战略才能顺利实施；由于我国农村贫困存在区域性、复杂性的特征，新时期需要针对农村贫困的内涵、贫困发生的多维度及复杂性等问题进行重新审视，才能构建长效机制，促进两大战略衔接的精准性。二是关于要素扶
作者简介：李书奎，博士研究生，中国农业大学经济管理学院；任金政，教授、博士生导师，中国农业大学经济管理学院
DOI:10.16127/jki.issn1003-1812.2021.02.003
胜利事件牵扯明星贫与乡村振兴衔接的研究。基于两大战略实施目标的差异性，需通过思想脱贫、产业脱贫、人才脱贫、文化脱贫及生态脱贫等举措实现与乡村振兴的有效衔接，并针对脱贫攻坚与乡村振兴衔接过程中存在的产业发展升级困难、内生动力难以激发等问题，通过鼓励产业多元发展、培养主体意识等举措来提升两者之间的协调度，使扶贫产业成为引领贫困地区生产发展的主力军。三是战略衔接的实践研究。由于我国不同地区资源禀赋的差异性，部分学者基于不同视角对江西省瑞金市、宁夏回族自治区、凉山彝族自治州在战略衔接过程中出现的交互耦合协调度低等问题进行分析，并通过创新思维模式、聚焦挂牌督战等方式激发内生动力、培育优势产业，建立起统筹衔接的有效路径。
从已有文献研究来看，实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要性已不言而喻，脱贫攻坚是实施乡村振兴战略的坚实基础，是有序推进乡村振兴中“产业兴旺”“农民富裕”的重要抓手；乡村振兴战略的顺利实施又能为脱贫攻坚提供坚实的物质保障和动力源泉。只有通过脱贫攻坚和乡村振兴衔接的融合发展，才能实现“两个一百年”的奋斗目标。而产业发展作为两大战略衔接的重中之重，如何实现从“产业扶贫”到“产业振兴”的转变，解决两大战略衔接过程中出现的扶贫资产无人看管、无人维护等问题，不仅是后脱贫时代各地区的重点、难点，同样也是乡村振兴实施中部分地区的“痛点”，通过实施科学化、规范化的扶贫资产管理，实现两大战略平稳、有序的融合衔接显得紧迫且必要。因此，笔者在对内蒙古Q县、山东省Y县和安徽省Z县扶贫资产管理进行实地调研的基础上，总结管理经验，以期为管理模式的推广提供借鉴。
扶贫资产管理的必要性
脱贫攻坚与乡村振兴是当前我国社会的两大国家战略，只有打赢脱贫攻坚战才能为实施乡村振兴奠定坚实基础，也只有实现乡村振兴才能从根本上解决农村贫困问题。因此，从扶贫资产的形成、登记、运营、收益分配、监督及处置等流程对扶贫资产实施全面管理，不仅能为贫困人口生产生活提供坚实保障，也能为“产业兴旺”的农村市场输血造血，扶贫资产全面管理将成为后脱贫时代满足
基层发展诉求、巩固脱贫质量及实现乡村振兴的有力抓手。
（一）满足基层实践的现实诉求
一是基层制度衔接的需求。基层现有的扶贫资产管理
制度多是零碎化和碎片化的，缺乏系统性衔接规划。产业
扶贫一直被认为是贫困地区摆脱贫困、实现发展的有力举措，各地也相继出台了一系列政策、法规来助推产业扶贫，
并在基层实践中也得以再次验证。随着脱贫攻坚战略接近
尾声，乡村振兴战略缓缓拉开序幕，部分地区通过出台政
府工作规划等方式把乡村振兴作为下一步工作的重点，通
过支持产业发展来实现乡村振兴战略。但在具体实践中如
何实现两大战略的制度衔接，如何将脱贫攻坚中产业扶贫
谭晶的后台积累的经验持续发挥于乡村振兴战略，以及如何利用乡村
振兴战略支持产业发展来反哺、服务于脱贫攻坚，基层并
没有明确的思路和实施依据。通过扶贫资产管理相关制度
的实施，可以有效弥补两大战略衔接期内产业扶贫政策的
不足，持续发挥产业发展的涓滴效应，实现基层组织关于
产业发展方面的政策衔接。
二是解决“三农”问题的关键。产业发展一直是社会各
界关注的焦点，产业只有健康、快速地发展，贫困人口才
能获得更多的就业发展机会，从而拓宽收入来源渠道，改
善生产生活条件，进而摆脱“贫困陷阱”；同时，产业发展
也是推动贫困地区经济增长的重要驱动力，通过扶贫政策
引导及资金帮扶，培育出具有特的扶贫产业，进一步引
领贫困地区经济的增长。要实现贫困人口高质量脱贫、贫
baby被保安搂腰
困地区经济良性发展则必须依靠产业支撑，在产业扶贫的
基础上，通过实施管理举措逐步提升产业发展的“造血功能”。党的十九大报告提出的乡村振兴战略二十字方针也
再次把“产业兴旺”摆在首位，只有产业振兴才能实现“人
才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”，而通过实施
科学化、规范化的管理制度，对扶贫资产尤其是经营性扶
贫资产施加管理，不仅能够提升管理效率，持续发挥效用，
还能够为治理有效、生活富裕的乡村发展提供契机。
三是厘清资产状况、壮大村级集体经济的需求。近年
来随着脱贫攻坚工作向纵深推进，各级政府也不断加大扶
贫资金的投入力度，那么，大量扶贫资金目前的存在形式
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如何，脱贫攻坚稳固期内该如何管理等一系列问题亟需进行讨论。因此，通过实施扶贫资产管理，一方面可厘清扶贫资金的使用状况，另一方面可通过登记造册的方式做到应纳尽纳，为摸清基层扶贫资产“家底”，为实施规范化、科学化的管理措施奠定基础；再者，通过对扶贫资产进行项目登记也是数字农业农村发展的方向，通过信息化管理提升管理效率，进而助力村级集体经济的发展。
（二）巩固脱贫质量的有力举措
一是持续发挥产业发展的带动作用。在脱贫攻坚实施期内，大约有70%的扶贫资金用于产业扶贫，各地区因地制宜将产业发展与当地资源有机结合，通过产业发展促进贫困户脱贫增收及贫困地区生产发展。随着脱贫攻坚逐步接近尾声，部分地区极易出现扶贫资产无人看管、无人维护等问题，形成扶贫资产使用效率低、益贫性不显著状况。而加强扶贫资产管理能够有效缓解上述问题的发生，在厘清扶贫资金来源的基础上，进行资产权属的划分，明确各基层相关部门的管理责任，一方面可防止由于无人维护引起的扶贫资产加速损坏与减值现象；另一方面可防止基层部门在管理中“推诿扯皮”现象的发生。
二是能进一步完善带贫减贫机制，激发内生动力。现阶段贫困人口全面脱贫一定能够按期实现，但如何通过持续完善带贫减贫机制、激发内生动力，来巩固返贫风险较高农户的脱贫质量、防止边缘农户
体致贫成为脱贫攻坚期内的重要任务。这就需要对以往产业扶贫等方式形成的扶贫资产实施科学管理，形成稳定的带贫减贫机制来巩固提升脆弱性农户的脱贫质量。通过建立扶贫资产管理制度，定期对扶贫资产管理效率、运营情况进行考检查核，能够进一步督促基层组织完善带贫减贫机制，激发农户内生动力，确保脱贫户不返贫、边缘户有保障，从而减少返贫风险。
三是能实现农户收入的持续增长。笔者在调研中发现，大部分地区贫困户“两不愁三保障”问题已经得以解决，而后脱贫时代如何持续提升农户收入是脱贫质量巩固的关键。在扶贫资产管理中，首先，可考虑通过设立公益性岗位等方式来加强扶贫资产的日常运维，实现脱贫户稳定的工资性收入；其次，通过扶贫资产权属划分也能对农户（包含脱贫户）发挥激励作用，面临绩效考核压力的基层组织自然也会积极带动农户发展生产，从而实现经营性收入的增长；再次，通过加强管理、提升扶贫资产利用效率，实现贫困户资产性收入、分红等转移性收入的增长。
（三）助力乡村振兴的有效手段
一是巩固产业发展基础的重要驱动力。产业振兴是乡村振兴的基础及核心，也是贫困地区摆脱贫困的重要途径。由于脱贫攻坚的主要目标是在2020年末消灭绝对贫困，这使得部分地区在产业扶贫项目选择时较为“急功近利”、缺乏长远谋划，自然也会导致部分地区出现“扶贫产业发展时间短，缺乏成功发展经验”的问题，亟需在脱贫攻坚过渡期内加强管理以巩固产业发展基础。扶贫资产管理政策实施可通
过流程化管理模式在后脱贫时代持续发挥扶贫产业的益贫作用，使产业扶贫继续“发光发热”，为实现乡村振兴中“产业兴旺”提供契机。
二是实现农村长治久安的根本路径。经济基础决定上层建筑，经济发展是乡村发展的基础，是乡村治理有效、长期繁荣的重要途径，而“三农”问题的解决归根结底要依靠经济发展水平的提升，因此产业发展在驱动经济发展的同时也能实现贫困地区的长治久安。一方面，通过对“村村通”公路、水电网等公益性扶贫资产实施管理，通过乘数效应间接带动相关产业的产出增长，促进农村经济的发展；另一方面，通过实施扶贫资产管理构建循环经济增长体系，对于经营性扶贫资产处置收益需重新按照产业招投标流程用于后续产业发展，通过产业持续发展的“涓滴效应”促进贫困地区经济发展，继而实现农村的长治久安。
三是实现生活富裕的必要途径。生活富裕既是乡村振兴的根本，又是实现共同富裕的必然要求。生活富裕的实现必须要千方百计增加农户的收入，构建农户收入增长的长效机制，改善民生、消除贫困。一方面，加强扶贫资产尤其是经营性扶贫资产管理，不仅可以长期保障脱贫户的工资性收入，也能够增加包括脱贫户在内农户的经营性收入和财产性收入；另一方面，扶贫资产的科学管理也能够促进农户发展能力的提升，通过监督考核、技能培训等方式引导农户参与产业发展、壮大村级集体经济，在规范化管理流程中实现农村产业的良性循环，从而建立起农户收
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入持续增加的长效机制。心理学就业前景如何
脱贫攻坚融合乡村振兴发展的实践
两大战略叠加期内通过扶贫资产管理实现产业的带动效用，不仅能满足基层社会发展的诉求，也能巩固脱贫质量、衔接乡村振兴，扶贫资产管理助贫脱贫效用的发挥在部分地区也得以实践。如内蒙古Q县实施的“二三五五”、山东省Y县实施的“四权分置”、安徽省Z县实施的“三定四管”扶贫资产管理模式，通过对扶贫资产登记造册、权属划分为实现“产业兴旺”奠定基础，通过明确责任、规范处置流程助力于治理有效乡村生活的实现，通过规范收益分配制度、激发内生动力为实现生活富裕提供保障（见图1）。通过对扶贫资产实施科学化、规范化管理，进而实现扶贫资产管理效率的提升，为有序推进乡村振兴提供契机。
（一）扶贫资产管理与产业兴旺的融合发展
1.登记造册摸清家底，发挥存量优势
近年来，随着脱贫攻坚战略的大力推进，各级政府通过系列举措实现资源配置“下沉”，各基层组织通过产业发展等模式在带动贫困户生产发展的同时也逐步成为扶贫资产、资源的名义拥有者及使用者。由于基层组织管理水平有限，扶贫资金、资源“跑冒漏滴”现象可能时有发生，这就需要对已形成的扶
贫资产登记造册，努力做到“应纳尽纳”，摸清扶贫资产家底，盘活基层“闲置”资源，形成产业发展的存量基础和壮大村级集体经济的重要基石。
实践中，内蒙古自治区Q县为
加强扶贫资产管理、持续发挥产业
带动效用，最终实现“产业兴旺”，
结合区域发展情况出台《Q县扶贫资
产管理办法》，通过“横向排查”将
财政专项扶贫资金、京蒙协作扶贫
资金等形成的扶贫资产纳入管理范
畴并进行信息化登记；通过“纵向追
踪”以扶贫资金走向为主线，梳理
资金的使用去向、经办部门及受益
体，最终确定资产的存在形式及
形态。截至2020年7月，Q县通过“双向追踪”共摸清扶贫
资产14.75亿元，其中公益性扶贫资产4.69亿元，经营性
扶贫资产10.06亿元3。
2.厘清权属促进发展，实现激励效用
产权理论认为排他性是产业发挥效用的前提，实物资
产只有具备排他性时，通过使用资产所获得的收益及成本
才可能内部化，从而产生激励效用，并进一步影响资产所
有者的生产、决策行为。对于支持庭院经济发展的到户类
种养项目以及通过村集体经营的光伏、扶贫加工车间、种
养殖项目等所形成的扶贫资产，通过确权会对贫困户、村
集体产生相应的激励效用，增加资产所有者经营决心与信心，逐步实现产业持续发展，最终形成良性循环的累积效应。
实践中，山东省Y县依据产权理论及《民法总则》中关
于所有权的相关规定来明确扶贫资产所有权，按照扶贫项
目实施目的及扶贫资产存在形式，除行业扶贫项目外（如
教育类、农田水利类扶贫项目确权至相应教育、水利部门等）将到户类项目形成的扶贫资产确权到该农户；对于单
一村集体的扶贫资产确权到该村集体，并向村集体颁发扶
贫资产所有权证；对于乡镇、村级联营的扶贫项目按照出
资比例进行权属划分；对于产权无法清晰界定的，由县区
人民政府按照相关规定和项目实际情况，确定产权归属，
让每一份扶贫资产都有“身份证明”，从而最大化发挥激励
效用。在笔者随机走访的100户贫困家庭中，均收到相应
扶贫资产的确权证书，并且对如何使用扶贫资产脱贫增收
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充满信心。
3.科学管理提升效率，推动高质量发展
资产的科学管理是效率提升的关键，受限于所有权人的管理能力和水平，可能存在部分扶贫资产无法充分发挥带动效应的问题。为此，一些扶贫资产需要更多专业人士或专业化队伍参与管理，如光伏资产、扶贫产业园区等，再加上一些资金数量较大类扶贫资产亟需进行科学规范管理，已经确权的扶贫资产可通过委托经营、组建专业队伍经营、逐步培养管理人员经营等方式进行科学管理。
实践中，内蒙古Q县率先推出对部分扶贫资产由县级扶贫部门委托资产管理公司实施管理的模式。该县在脱贫攻坚期内把产业扶贫作为摆脱贫困、实现富裕的主要选择，将政府下拨的各类扶贫资金、京蒙协作资金等通过与龙头企业合作的方式，发展牛、羊养殖及深加工产业，进而来带动脱贫户生产发
展。Q县在确权扶贫资产至相关主体的基础上，为破解扶贫资产管理效率低下的难题，持续发挥扶贫资产带贫减贫作用，又积极探索通过购买服务方式委托资产管理公司对县域内的部分扶贫资产实施科学化管理，实现了管理效率的提升，为产业振兴的有序推进奠定了坚实基础，促进了产业高质量发展。
（二）扶贫资产管理与治理有效的融合发展
1.明确管理主体是治理有效的基础
治理有效是实现乡村振兴的重要保障，是“五位一体”总体布局中社会建设对农村的具体要求。依据扶贫资产规范化、科学化管理要求和“受益权与管护权相结合”的原则，需要严格落实扶贫资产管护主体，负责扶贫资产的日常运营主体、维护主体、监督主体等。通过明确管护主体责任，能进一步完善扶贫资产的管理体系，防止各部门的“推诿扯皮”以及扶贫资产“无人看管”现象的发生；还能通过明晰基层干部管理范围、职责，进一步激发扶贫资产管理的热情，加强部门之间的协作，从而防止出现“不知如何管理”的问题，进而提升扶贫资产的治理水平。
实践中，安徽省Z县通过实施“三定四管”的扶贫资产管理模式，进一步规范了扶贫资产的日常运营管护主体，对于确权到村集体的扶贫资产均纳入“三资”管理平台，实施日常管护，如对于部分扶贫资产（如扶贫车间），在确权到村集体的基础上，落实村支书为具体管护责任人；对于一些光伏产业等专
业性较强的扶贫资产，可通过购买服务的方式委托第三方进行运维；对于一些如村级道路类的扶贫资产，明确村集体为管理主体，并通过设立公益性岗位的模式明确日常维护主体。总之，通过具体明确扶贫资产的日常运维主体，实现扶贫资产的有序、规范化运营，为“治理有效”的乡村发展提供了经验积累和坚实基础。
2.加强监督检查是治理有效的保障
在我国缓解贫困的超常规举措中，不仅在政策上予以倾斜，在扶贫资金、资源投入方面也呈现逐年增长的态势，因此对沉淀在基层的扶贫资产开展监督检查很有必要。监督检查是确保扶贫资产安全运营的重要保障，通过实施监督不仅能够防微杜渐，确保扶贫资产运营体系具有“免疫功能”，防止扶贫资产日常运营中各类问题的发生；还能直达病灶、直击问题，通过具体分析寻求改善路径，防止问题影响的扩大化。对扶贫资产实施监督检查，不仅是现实的需求，也是实现农村治理有效的重要保障。
实践中，安徽省Z县实施“三位一体”的动态监督检查体系，贯穿于扶贫资产管理的全过程，确保扶贫资产能够在阳光下运行。其一，强化基层组织对扶贫资产信息的公示公告，定期通过村级公示栏、政府门户网站等方式公示扶贫资产使用情况，以提高信息的透明度；其二，突出公众监督职能，民众的监督是动态监督检查体系不可或缺的部分，通过设置村民代表监察等措施来提升民众对扶贫资产运营、收益及分配情况的知悉度；其三，对于专业性较强的扶贫资产，可以聘请相关专家或者第三方审计机
空白页死活删不掉构进行监督检查。上述措施不仅能保障扶贫资产风险可控、正常运营，也能为乡村的有序治理提供有效保障。
3.规范处置流程是治理有效的关键
扶贫资产处置是扶贫资产流程管理中最后且最为重要的环节，处置程序能否落到实处，既是关乎扶贫资产效用发挥、有序治理的关键，也是防止扶贫资产流失、实现规范化治理的重心。规范处置流程一方面可防止村集体在需求资金时出现违规抵押、处置等“竭泽而渔”的情形，另一方面可防止出现提前报废、拍卖等资产流失的情况。多措并举共同规范扶贫资产处置流程，能为实现乡村治理有效
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